福清市龍江流域水環境污染治理困境及對策*

陳 飛

(1.福建農林大學公共管理學院，福建 福州 350002;2.福州市福清生態環境局，福建 福州 350300)

福清市是福建省的沿海縣級市，人均水資源占有量卻相對匱乏。龍江是福清市最大的河流，見證了福清市的發展，同時也承載了發展帶來的問題。近年來，龍江流域經歷過多次不同程度的整治，水環境質量有所改善，但水質仍不穩定。如何加快水環境污染治理，提高水環境質量，打造“河暢、水凈、岸綠、景美”的新龍江，對于福清市創建國家生態文明示范市具有十分重要的意義。

1 福清市龍江流域水環境現狀

龍江發源于莆田市瑞云山，自西向東流經福清市的東張、石竹、宏路、音西、龍山、龍江、?？诘鹊?，最后匯入福清灣。按河流形態特征，以真武殿村和龍首橋為分界，分上、中、下游，東張水庫壩址以上為上游，東張水庫壩址至龍首橋為中游，龍首橋至入?？跒橄掠?，江心泥沙淤積，潮汐作用大。主干流上設有3個省考斷面和1個國考斷面，從上游到下游分別為前洋橋斷面、大斜龍江橋斷面、倪浦橋斷面、?？跇驍嗝?國考斷面)。

2006年開始，福清市委市政府成立了龍江整治工作領導小組，龍江流域整治正式拉開序幕，先后成立河長辦、零排辦等機構，下發一系列指導性文件，嘗試推行聯席會議制度、“1+N”聯動執法制度，探索聯合治理機制，同時通過完善基礎設施建設、強化監督管理、淘汰落后產能等措施，推動流域整治工作，龍江流域整治取得一定成效，各個斷面水質穩中有升，基本擺脫劣Ⅴ類水質。

根據2021年監測數據顯示，龍江流域前洋橋斷面水質年均值達到Ⅲ類，大斜龍江橋斷面水質年均值達到Ⅱ類，倪浦橋斷面水質年均值達到Ⅲ類，?？跇驍嗝嫠|年均值達到Ⅳ類，但水質仍有所波動，無法穩定達標。

2 福清市龍江流域水環境污染治理存在的問題

2.1 流域治理主體分散

近年來，福清市龍江流域環境污染整治仍是以政府部門為主，社會、企業、公眾參與度低，治理主體單一。從流域行政區域上看，龍江流域在福清境內涉及11個鎮街，每個鎮街涉及的流域長度、流域面積有所不同，不僅有多有少，也有交叉重復，加之主官治理理念的差異，都導致了各屬地政府對流域整治呈現出不同的態度。與此同時，市直各職能部門由于分工不同、上級部門考核要求不同，對于流域整治的統一認識和行動也存在障礙[1]。

2.2 流域運行機制不完善

福清市龍江流域的整治工作多以成立領導小組、指揮部等臨時機構，攻堅整治工作為主。此類攻堅行動雖對流域整治起到一定的作用，但隨著時間的推移或者攻堅任務的結束，臨時協調機構最終基本都自然消散。河長制的出現一定程度上緩解了流域整治的協調問題，但由于河長辦掛靠在水利局，多數工作人員由環保部門、水利部門等部門抽調而來，存在與臨時機構類似的問題。同時，各級鎮街河長由黨政領導兼職，多數非專業出生，且原本的工作任務本就繁重，在流域整治上更多偏向于完成定期巡河、問題上報等規定性的工作。

2.3 流域治理手段落后

福清市龍江流域的整治融入了工程治理的觀念，但對各類工程合起來是不是最優缺乏考慮[2]。在流域監測方面，主要考核斷面水質監測，以人工采樣、實驗室分析為主，未形成對流域要素的全方位動態監測。不僅在生物監測、水文監測、底泥監測等方面缺乏相關數據，且監測點位及監測手段不足，無法實現監測點位的細致化和監測數據的實時化。在信息共享方面，各部門、鎮街之間及其與公眾之間缺乏治理信息的共享。

3 福清市龍江流域水環境污染治理問題的原因分析

3.1 多元協同治理不健全

福清市龍江流域整治的影響因素多，涉及發改、工信、水利、住建、農業農村、環保等眾多部門，每個部門在流域整治中的角色定位與自身職能不同，各部門通常優先根據自身的職能部署工作，在聯動、協調方面無法保證統一標準、統一步伐、統一進度，進而導致流域綜合整治難以落地實施。龍江流域整治工作目前仍以政府為主，企業、公眾參與也以政府簽約聘請為主，缺乏吸引企業或技術單位主動介入流域整治工作的動力。流域周邊居民仍認為流域整治是政府應該做的事情，缺乏主動參與流域整治的意識。加之目前公眾參與的渠道不暢通，流域治理過程中缺少公眾的身影[3]。

3.2 協調機制不完善

福清市龍江流域在整治過程中雖嘗試推行聯合治理，但缺乏相關的制度保障。一是利益平衡機制不完善。財政僅從上級劃轉的流域補償資金中截取部分補貼給上游的東張鎮，但是對于上游污染下游水質，下游政府主動治理流域均未建立完善的生態補償機制。二是信息共享機制不完善。各部門之間缺乏統一的信息共享平臺，同時政府通常有選擇性地公開信息，且具有一定的延遲性和不完整性。三是多元參與機制不完善。目前流域整治工作多以政府為主，缺乏企業的主動參與。公眾獲得各類信息存在滯后性，加之無明確的公眾參與程序，導致公眾在流域管理政策的決策過程中傾向于末端參與或不參與。

3.3 綜合治理手段不到位

福清市龍江流域的整治工作尚未考慮這些工程合起來是不是最優。一是在流域整治過程中，將主要精力放在污染源減排、防洪疏浚、河道治理等工程措施上，而對于龍江流域的產業布局、人口分布等考慮不足；二是在流域生態補水方面，僅考慮從哪里調水的問題，未系統考慮解決自來水廠管網漏損問題、規范無序抽取地下水資源的行為等；三是針對浮在面上的污染源問題進行整治，如工業企業的污水納管、基礎環保設施的配備等，而對于歷史遺留的雨污分流問題、傳統水產養殖的清理整治、農業面源的污染整治均缺乏深度考慮和有效的規劃。

4 提高福清市龍江流域水環境污染治理成效的對策建議

4.1 堅持黨建引領

水環境治理工作是一項涉及面廣、影響因素多的工作，必須從全局角度協調各方利益訴求，尋求善治之道。水環境治理工作必須堅持黨建引領，充分發揮黨員隊伍的作用，充分發揮黨在人民中的引領和整合作用，為水環境治理指明正確的方向，將思想統一到一起，解決目標不一致、勁不往一處使的問題；將力量整合到一起，解決區域部門之間協調難的問題，有效提高水環境治理水平[4]。

堅持黨建引領，推進“黨建+水環境治理”的新格局，抓緊抓牢黨建精神這個靈魂，構建一個以現代科學技術為支撐、以法律法規為保障、黨委領導的多元主體共同參與的現代化水環境治理體系。整合各方資源，協調各方力量，發揮“1+1>2”的流域治理效果。

4.2 組建整體性治理機構

福清市龍江流域水環境治理涉及各部門、各社會團體等主體之間的關系，各主體有傾向性地開展流域整治工作，從而導致流域整治工作偏離既定的軌道。因此，充分發揮政府的主導作用對于構建流域水污染協同治理平臺是不可或缺的[5]。

以河長辦為基礎，整合龍江辦、湖庫辦、零排辦等臨時治水機構，將河長辦升格為掛靠市政府的常設機構，提高龍江流域綜合治理機構的規格，有利于充分發揮統一協調作用，實現流域的統一治理。河長辦主任由分管水利的副市長擔任，由其“點將組閣”，改借調方式為調用，調用發改、水利、資規、住建、環保、農業農村等部門業務骨干，組成第一批骨干成員，后續再招聘新人，形成梯度培養，提高綜合治理機構的專業水平。同時，將流域的財產分配、產業規劃等權力收歸河長辦。河長辦不再僅僅是依靠末端治理來實現流域整治，而是通過產業規劃、水資源配比等系統化的管理模式解決龍江流域水環境污染問題，促進各治理主體之間的協同治理，從而實現龍江流域的善治。

4.3 構建智慧管理平臺

一是完善監測數據。各部門應通過增加自動監測點位，完善監測網絡，分布實施、整體推進，逐步完善流域基本監測數據，重點要完善流域水文、生態敏感點和跨行政區域點位監測、生物監測、底泥監測等數據。二是構建管理平臺。以地理信息系統為載體，匯聚各類污染源分布、基礎設施布置、污水管網布置、各類監測數據、水資源調度數據、流域治理項目、產業規劃布局等圖層，并提供獨立登錄賬號給各部門，實施動態更新，實現龍江流域各方數據的匯總和共享。三是建立模型。在獲取數據基礎上，通過建立模擬計算模型，模擬龍江流域現場，從而實現對水資源的實時監督和合理配置，洪水的預報和預警，突發性水污染事故的評估、溯源和應急處置等。

4.4 完善流域管理制度

4.4.1 建立信息共享制度

信息的充分共享是多元參與流域治理工作的前提。只有信息傳遞通暢，才能保證社會、企業、公眾對流域的情況有充分了解，為多元參與流域治理工作創造可能性。政府要制訂信息共享制度，明確政府公開流域相關信息的范圍、時間、渠道等，公開內容包括流域基本信息、水質情況、整治計劃、整治進展等，明確各部門更新數據的最長時限及公示渠道等，同時公布監督渠道，以保證信息共享的暢通。構建的流域智慧管理平臺要開通公眾參與端口，保障公眾的知情權[6]。

4.4.2 建立流域補償機制

流域補償機制的主要目的是讓受益者付費、保護者得到合理的補償，促進保護者和受益者良性互動，調動社會保護生態環境的積極性。一是對于水質考核達標的鎮街，主動實施節水改造或實施污水處理改造后排放污染物低于審批標準的企業，市財政給予適當經費補助；二是對于考核不達標的鎮街收繳生態補償金，對于超標排放、偷排漏排的企業，依法嚴厲查處；三是建立生態補償基金庫，生態補償基金的一部分來自政府財政支持，另一部分根據“損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償”原則,將所得部分收入納入流域生態補償基金[7]。

4.4.3 健全督查追責機制

健全督查追責機制的重點在于使政府工作人員能夠準確預測自己行為的后果，從而最大可能地避免失職失責行為發生。一是市河長辦應聯合效能辦等，定期組織對規劃方案、年度方案進行督查，適時邀請專家對整治工作開展評估，并對各河段整治情況進行排名通報，指出存在問題，并在媒體上刊登播報，引導公眾共同監督，推進整治工作。二是對存在水質不升反降、無法限期達標、虛報瞞報進度等情況的單位進行約談、效能告誡等。對連續2次考評倒數第一的鎮街分管領導實行到河長辦跟班學習的制度，倒逼各相關鎮街加大整治力度。

4.4.4 暢通公眾參與機制

暢通公眾參與機制，不僅有利于加強對公權力行使的監督，防治腐敗，也有利于加強公眾的主體意識，充分發揮主人翁精神。一是流域的規劃、重要決策等要充分聽取公眾的意見，明確公眾或公眾代表或其組織在什么時間節點、以什么方式參與進來，以及對公眾意愿和訴求的回應和采納，以提高公眾參與的成效；二是扶持發展非政府組織(NGO)，完善現行NGO登記注冊和管理制度，減少行政干預，真正體現其民間地位；三是研究制定有利于NGO發展的公眾參與的法規政策，使其參與流域整治工作有法可依、有據可循[8]。

4.5 豐富流域治理手段

4.5.1 合理規劃產業布局

一是完善流域企業產業規劃。制訂產業布局規劃，形成產業引進的導向機制，聚焦電子信息、精密汽車部件、光學等三大支柱產業。引進項目要充分考慮水資源和水環境的承載能力，以水定產?，F有造紙企業應實施關閉收儲，紡織印染企業應限制規模不再擴大，并逐步退出。二是規范水產養殖。優化水產養殖業生產布局，開展水產養殖容量評估，科學評價龍江流域水域灘涂承載能力，合理確定養殖容量。養殖水域灘涂要納入國土空間規劃，科學劃定禁止養殖區、限制養殖區和允許養殖區。對違規占用河道岸線從事養殖活動的要堅決清理退養，對排放的尾水嚴重污染環境的要堅決清理退養，對歷史遺留的養殖問題應嚴格按照規劃予以調整規范。

4.5.2 加強水資源管理

一是落實節水管理，加強節水宣傳，引導公眾節約用水，從源頭上實施節水；開展供水管網排查，建立管網電子信息檔案，推進老舊供水管網改造和老舊小區供水設施改造，推進管網分區計量，建立管網漏損管控體系，控制公共供水管網的漏損率。二是加強取水管理。要按照水資源管理的用水總量、用水效率、限制納污“三條紅線”控制目標，加強取水許可管理，強化用水監管，依法關停公共供水管網覆蓋范圍內的自備水源；結合水資源費征收同步征收污水處理費，通過價格調節手段規范取水行為；加強重點用水單位管理，實行水資源費累進加價和取水量在線監控。三是科學收集雨水。要大力推進海綿城市建設，按照雨水徑流“滲、滯、蓄、凈、用、排”的思路，通過河道清淤疏浚、水系生態修復、公園綠地建設、雨水滯滲調蓄、硬化路面透水性改造、增設透水性停車場和人工濕地、加快改造沿岸截流干管、控制滲漏和合流制污水溢流污染等措施，使排入龍江河道的雨水經過岸線凈化，以有效控制初期雨水污染。四是加強生態補水。應統籌調度東張水庫、閩江調水工程的水資源實施生態補水，同時加快“一閘三線”工程的進展，保障生態下泄流量，確保龍江河道保持穩定的生態基流[9]。

4.5.3 完善基礎設施管理

一是分批次開展污水接駁工作。部分鎮街雨污分流工作推行難、見效慢，在污水接駁問題上采用“有水皆接、應接盡接”的簡單做法，導致大量地表徑流或低濃度的污水接入市政污水管道。在當前雨污分流不到位、條件受限的情況下，應該優先讓高濃度污水納管，低濃度污水溢流，并通過水體自凈能力予以凈化。要大力推行雨污分流工作，市政污水管道的資源分配必須進一步優化，要制訂并嚴格執行市政污水接駁標準，企事業單位、新建小區應取得排水許可證，低于接駁標準的清水或污水都不應接入市政污水管道，原已接駁的要實施整改。同時要加強對市政污水管網的管養維護，定期清掏，確保管道運行暢通。二是加強農村生活污水治理設施管理。農村生活污水收集盡可能采用分流制收集方式，完善干管、支管、接戶管和檢查井建設；治理設施要統一規劃、統一標準建設、統一打包運行維護管理。同時，建立農村污水治理設施運營考核機制，考核分成兩個部分，對鎮街要考核農村污水治理設施的進水水質，督促其落實污水收集責任，提高進水水質濃度；對運營單位要考核農村污水治理設施的負荷率和處理效率，督促其落實治理責任，確保出水水質達標。三是加強垃圾收集點管理，對不規范的垃圾收集點實施整改，淘汰更換不具備防雨淋設施、缺少滲濾液收集功能的垃圾收集點。要對一江四溪河道周邊的陳年垃圾進行集中整治，并實施長效保潔。要把餐廚垃圾治理納入環境衛生專項規劃，保障餐廚垃圾處置設施用地，引導社會力量參與餐廚垃圾無害化處理項目建設，使餐飲業產生的餐廚垃圾統一由餐廚垃圾無害化處理企業處置。餐廚垃圾的產生、收集運輸、處置實行轉移聯單管理制度，轉移聯單在收集運輸過程中隨貨同行，確保單貨相同。

5 結束語

龍江作為福清市的母親河，它的水質惡化不僅對人民群眾的身體造成危害，而且也成了阻礙福清高速發展的一大瓶頸。龍江流域水環境污染治理要堅持黨建引領，將各級政府、各職能部門、各方利益相關者的思想統一到一起，組建一個整體的、權威的、專業的綜合管理機構，統籌規劃、協調龍江流域整治和保護工作。破除龍江流域水環境污染治理過程中政府單打獨斗的局面是大勢所趨，要引導多元主體加入龍江流域整治工作，為龍江流域水環境污染治理工作添磚加瓦。運用大數據技術、構建智慧管理平臺是推動龍江流域水環境協同治理的重要基礎支撐，配套利益協調機制、督查追責機制、公眾參與機制是龍江流域水環境污染治理的重要保障，合理規劃產業布局、加強水資源管理、完善基礎設施管理等治理手段是龍江流域水環境污染治理的重要抓手。只有構建一個以現代科學技術為支撐、以法律法規為保障、黨委領導的多元主體共同參與的現代化水環境治理體系，才有可能實現“河暢、水凈、岸綠、景美”的新龍江。