基層氣象部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理研究

孫玲玲 安徽省宣城市氣象局

引言

由于中國(guó)基層政府財(cái)政收支能力的持續(xù)增長(zhǎng)，政府財(cái)務(wù)預(yù)算開(kāi)支規(guī)模日益擴(kuò)大，其開(kāi)支的范圍涉及中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的各個(gè)領(lǐng)域，在各個(gè)方面，良好的政府預(yù)算績(jī)效管理體系能夠更有效地使財(cái)政投入具有透明度，從而提高政府經(jīng)費(fèi)的效率，也有助于建立公平透明、穩(wěn)定有效，規(guī)范合法的基礎(chǔ)公共財(cái)政。

一、地方行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作概述

計(jì)劃是指對(duì)企業(yè)或個(gè)人在未來(lái)的特定時(shí)間內(nèi)各領(lǐng)域的收入、費(fèi)用、現(xiàn)金流等的綜合規(guī)劃。行政事業(yè)單位預(yù)算計(jì)劃是指由行政事業(yè)單位按照國(guó)家事業(yè)規(guī)劃以及有關(guān)公共事務(wù)工作的規(guī)范要求制定的，并已通過(guò)國(guó)家法規(guī)程序?qū)徟哪甓仁罩б?guī)劃，而行政部門(mén)計(jì)劃則是指由行政部門(mén)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)以及執(zhí)行工作的要求，根據(jù)國(guó)家財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)定，由基層政府預(yù)算部門(mén)制定，逐層提交、審查、綜合后，經(jīng)國(guó)家財(cái)政部門(mén)審批并上報(bào)立法機(jī)關(guān)法律審批通過(guò)的涉及行政部門(mén)各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支的綜合資金規(guī)劃。傳統(tǒng)的計(jì)劃管理工作，是集系列化、戰(zhàn)略化、信息化、制度化、人本化思想于一身的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理手段，具體涉及政府對(duì)計(jì)劃的制定、批準(zhǔn)、實(shí)施、管理、調(diào)節(jié)、考評(píng)和監(jiān)督等管理行為。

二、目前基層的財(cái)務(wù)人員在做好項(xiàng)目績(jī)效管理當(dāng)中存在的不足

（一）預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)理念并未全面普及

各單位與部門(mén)由于對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)思想理念和內(nèi)涵還缺乏進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，在平時(shí)的有關(guān)管理工作中也缺乏相應(yīng)的積極性，其重點(diǎn)工作意識(shí)上還是以項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃和任務(wù)為核心，而各機(jī)關(guān)人員則對(duì)此有著相當(dāng)盲目的理解，覺(jué)得只需保證項(xiàng)目資金的使用合理合法即可，而并不是把思維宗旨置于確保建設(shè)項(xiàng)目的投資效果最大化上來(lái)，有的單位和部門(mén)甚至誤認(rèn)為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度在物質(zhì)基礎(chǔ)上還不夠健全，從而導(dǎo)致了許多的預(yù)算單位對(duì)管理工作不斷推諉，陷入了應(yīng)付困難和被動(dòng)管理的狀況。

（二）預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用程度較低

目前，我國(guó)部分地方基層單位關(guān)于政府預(yù)算業(yè)績(jī)的評(píng)估結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用程度較低。評(píng)估結(jié)果可以更多運(yùn)用于反饋情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題，并不斷完善工作措施以及相關(guān)制度，但是卻又不能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)相融合，從而也就無(wú)法更好地把政府預(yù)算績(jī)效的評(píng)估結(jié)果使用到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等重要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況上來(lái)，從而使得評(píng)估結(jié)果無(wú)法有效將基層政府財(cái)政等相關(guān)部門(mén)工作管理以及政府財(cái)力分配上的積極引導(dǎo)效果反映出來(lái)，很?chē)?yán)重地影響到了政府預(yù)算績(jī)效管理等相關(guān)工作的更深入開(kāi)展。

三、對(duì)基層單位氣象機(jī)構(gòu)加強(qiáng)預(yù)算管理工作的現(xiàn)實(shí)意義

（一）促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)健康發(fā)展與財(cái)稅制度變革的深入

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、我國(guó)公共財(cái)政改革的逐步深入，對(duì)政府事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理及加強(qiáng)預(yù)算管理的工作日益重要。由于基層氣象單位為中央垂管單位，同時(shí)由于對(duì)氣象事業(yè)費(fèi)用投資的增長(zhǎng)，各行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的推動(dòng)，以及氣象部門(mén)雙重計(jì)劃財(cái)務(wù)體制費(fèi)用來(lái)源的特殊特點(diǎn)，強(qiáng)化預(yù)算管理工作是氣象單位能更好地落實(shí)政府主管部門(mén)職責(zé)、確保氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。

（二）有利于提升政府事業(yè)單位的管理

目前，全方位計(jì)劃管理已成為單位經(jīng)營(yíng)發(fā)展不可或缺的關(guān)鍵管理手段。計(jì)劃管理覆蓋單位經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全部過(guò)程，并利用業(yè)務(wù)、資本、技術(shù)、管理人員的有效集成，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆謾?quán)授權(quán)，以及績(jī)效評(píng)估機(jī)制，來(lái)進(jìn)行資金配置與結(jié)構(gòu)調(diào)整，以準(zhǔn)確反映單位的戰(zhàn)略財(cái)務(wù)收支需求與發(fā)展的實(shí)際需要，從而為單位經(jīng)營(yíng)協(xié)同、策略制定、社會(huì)責(zé)任落實(shí)、法律體系構(gòu)建與執(zhí)行等領(lǐng)域的有效管理進(jìn)行了保障。

（三）更有利于單位內(nèi)控制度的完善與執(zhí)行

預(yù)算控制是指通過(guò)對(duì)單位主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的項(xiàng)目提出、權(quán)限批準(zhǔn)、流程管理、考核和監(jiān)控等整個(gè)流程的有效控制，以規(guī)范單位財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，從而提高了計(jì)劃的法律約束力和嚴(yán)肅性，以保證了計(jì)劃任務(wù)的正常完成，它與單位內(nèi)部管理的宗旨是相符的。通過(guò)全面落實(shí)預(yù)算控制體系的各個(gè)主要組成部分正常運(yùn)行，就可以找到單位內(nèi)控制度不健全、管理不科學(xué)的主要問(wèn)題及其在實(shí)施中的重大缺陷，并可以繼續(xù)推動(dòng)單位內(nèi)控制度的健全和發(fā)展。

（四）更有利于政府規(guī)范國(guó)家預(yù)算資本的合理運(yùn)用

預(yù)算制度就像是管理單位的最高法令，單位所開(kāi)展一切活動(dòng)最終都會(huì)或多或少的牽涉資本的進(jìn)入、進(jìn)出，如果缺乏一種合理的資金約束制度，那就會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的事件，管理單位也將對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏有效控制，最后就很可能給單位造成巨大風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失。所以，通過(guò)完善的預(yù)算管理制度，就可以提高預(yù)算的法律約束力和保持其嚴(yán)肅性，從而防止了舞弊風(fēng)險(xiǎn)，并確保預(yù)算資金規(guī)范的合理運(yùn)用。

四、基層氣象部門(mén)預(yù)算管理工作目前面臨的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算管理意識(shí)淡薄

首先，有些單位領(lǐng)導(dǎo)人員對(duì)計(jì)劃管理工作重要性沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)，計(jì)劃管理工作意識(shí)淡漠，以為計(jì)劃只是完成一份工作計(jì)劃文稿、一些數(shù)量統(tǒng)計(jì)表，這是財(cái)務(wù)管理科室的日常職責(zé)，一旦計(jì)劃沒(méi)有制定好、實(shí)施管理不落實(shí)，則是財(cái)務(wù)管理科室的失職，或者單純地以為計(jì)劃績(jī)效考核也只是一些數(shù)值的簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)或者文字描述，這樣就造成在整體計(jì)劃管理中沒(méi)有獲得領(lǐng)導(dǎo)人員的支持，嚴(yán)重影響計(jì)劃管理的順利實(shí)施。其次，內(nèi)部對(duì)計(jì)劃概念認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差。單位領(lǐng)導(dǎo)層和多數(shù)工作人員都覺(jué)得計(jì)劃只是要錢(qián)，從而造成了預(yù)算編制前領(lǐng)導(dǎo)層缺乏做好規(guī)劃、明確目標(biāo)的思想，最后也只是隨便提出了計(jì)劃數(shù)值，由此造成了預(yù)算編制的科學(xué)合理性。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置與崗位職責(zé)不合理

部分縣氣象局僅有兼職報(bào)賬人員，大部分的工作是其他任務(wù)，沒(méi)有處理財(cái)務(wù)項(xiàng)目的時(shí)間保障。再如在部分市局內(nèi)，雖設(shè)財(cái)務(wù)科和會(huì)計(jì)核算中心，但財(cái)務(wù)科管理職能薄弱，核算中心同時(shí)又兼有部分財(cái)務(wù)科的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，因此人員編制不夠，任務(wù)設(shè)置不當(dāng)，任務(wù)壓力大，財(cái)務(wù)能力也不強(qiáng)。機(jī)構(gòu)內(nèi)與各單位之間的聯(lián)系職責(zé)也不清楚，凡是上級(jí)機(jī)構(gòu)主管財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、金融、財(cái)稅等單位，與本機(jī)構(gòu)有關(guān)用錢(qián)部門(mén)的任務(wù)均視為屬于會(huì)計(jì)核算中心的任務(wù)，工作不能有效地相容。

（三）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

預(yù)算編制是指單位對(duì)預(yù)算年度內(nèi)所有財(cái)務(wù)收支的預(yù)測(cè)和詳細(xì)計(jì)劃，也包括了各個(gè)單位的工作布置和資金調(diào)度。首先，由于大部分的基層單位領(lǐng)導(dǎo)干部通常在上級(jí)主管部門(mén)下達(dá)計(jì)劃制定文件時(shí)才準(zhǔn)備好預(yù)算編制工作，再加上預(yù)算編制分為“二上二下”，編制工作日期過(guò)緊，單位缺乏足夠的時(shí)間做好對(duì)各計(jì)劃項(xiàng)目的前期考察研究和有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料的收集整理，從而造成了計(jì)劃編制工作結(jié)果與實(shí)際狀況的偏差。其次，由于預(yù)算編制工作對(duì)實(shí)施人員專業(yè)技術(shù)也有相應(yīng)的要求，且基層單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、專業(yè)技術(shù)水平也不強(qiáng)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)中缺少專業(yè)性輔導(dǎo)、缺少科學(xué)化數(shù)據(jù)分析和合理的資本優(yōu)化，造成了預(yù)算編制工作內(nèi)容較為單純，無(wú)法全方位、系統(tǒng)性、客觀準(zhǔn)確地體現(xiàn)單位的財(cái)務(wù)管理實(shí)踐活動(dòng)的總體情況和社會(huì)事業(yè)發(fā)展需求。最后，盡管近幾年國(guó)家財(cái)政主管部門(mén)已規(guī)定行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的全部計(jì)劃都要根據(jù)零基預(yù)算法編制，但因?yàn)槭茉隽款A(yù)算法和預(yù)算編制能力因素的影響，在現(xiàn)實(shí)編制工作中零基預(yù)算未能得以合理的實(shí)施。

（四）預(yù)算制度體系不健全

目前，有些企事業(yè)單位的預(yù)算管理制度體系仍不完善。在國(guó)家層面已經(jīng)有《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，相關(guān)主管部門(mén)也頒布了有關(guān)規(guī)章制度，但在一些基層單位還并未建立適合于基層單位的預(yù)算管理工作有關(guān)規(guī)章制度，或直接按照相關(guān)主管部門(mén)的有關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，也并未建立切實(shí)可行的運(yùn)行規(guī)范。在實(shí)際工作中，計(jì)劃管理工作基本上都是交由財(cái)務(wù)部門(mén)，由于領(lǐng)導(dǎo)的支持以及各部門(mén)的協(xié)調(diào)力量不足，在計(jì)劃實(shí)施時(shí)無(wú)法全面準(zhǔn)確地獲取到有關(guān)資料，使得計(jì)劃實(shí)施的科學(xué)化、準(zhǔn)確度、可信度受到很大的負(fù)面影響，在計(jì)劃實(shí)施中經(jīng)常出現(xiàn)與計(jì)劃脫鉤的現(xiàn)狀，影響計(jì)劃效果的實(shí)現(xiàn)。

（五）預(yù)算編制粗糙

預(yù)算編制主體是預(yù)算控制的根本單位，是預(yù)算控制的核心單位，但在實(shí)際具體操作中，基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)普遍存在著對(duì)預(yù)算編制主體認(rèn)識(shí)強(qiáng)，但隨意性大，對(duì)預(yù)算編制主體過(guò)于簡(jiǎn)單化、公式化，導(dǎo)致了預(yù)算編制主體粗糙，可執(zhí)行性弱，實(shí)際執(zhí)行難的問(wèn)題。導(dǎo)致這一問(wèn)題的根本原因，是氣象基層單位預(yù)算編制主要內(nèi)容均以財(cái)務(wù)部門(mén)為首，而其他業(yè)務(wù)科室參加的很少或不參加，但實(shí)際支出是以其他業(yè)務(wù)科室開(kāi)支為首，由財(cái)務(wù)部門(mén)直接負(fù)責(zé)。這樣的工作錯(cuò)位，導(dǎo)致了預(yù)算編制流程的粗放，預(yù)算編制的實(shí)際需要既無(wú)法契合單位發(fā)展的需求，也無(wú)法適應(yīng)單位具體服務(wù)要求，甚至有些計(jì)劃費(fèi)用編制工作的落地性和可執(zhí)行性都不足。

（六）資金控制粗放型、計(jì)劃落實(shí)進(jìn)度緩慢

為完善財(cái)力的安排，進(jìn)一步提高財(cái)政投入的效率，各級(jí)政府都制定了財(cái)政補(bǔ)助資金結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的控制措施，對(duì)財(cái)政投入的運(yùn)用提出了較高的要求。但在具體的項(xiàng)目實(shí)施活動(dòng)中，作為預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)單位財(cái)政部門(mén)，通常只側(cè)重于財(cái)政支持信息的供給，沒(méi)有很好對(duì)項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行研究，針對(duì)難點(diǎn)問(wèn)題提出可實(shí)施的指導(dǎo)建議，往往由各業(yè)務(wù)部門(mén)自主實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施積極性不夠。由于計(jì)劃支持的項(xiàng)目科室計(jì)劃實(shí)施進(jìn)程的推進(jìn)較慢，計(jì)劃實(shí)施進(jìn)展不理想，每年終了為促使計(jì)劃實(shí)施避免出現(xiàn)結(jié)余項(xiàng)目還會(huì)產(chǎn)生突擊支出的情況，增加財(cái)政損失，導(dǎo)致項(xiàng)目損失，項(xiàng)目實(shí)施效果不明顯。

五、提高預(yù)算水平舉措

（一）關(guān)注問(wèn)題源頭，提升政府預(yù)算編制人員管理水平

管理的根源是計(jì)劃編制工作，而計(jì)劃編制工作的根源則是計(jì)劃編制工作人員的管理工作能力。各基層單位財(cái)務(wù)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變過(guò)去的重會(huì)計(jì)核算、輕管理的觀點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理工作的能力，以提高計(jì)劃水平。由以前的重會(huì)計(jì)核算輕業(yè)務(wù)管理，向注重財(cái)務(wù)、計(jì)劃分析傾斜。做到既了解單位財(cái)政管理工作情況，也熟悉單位業(yè)務(wù)工作，財(cái)務(wù)人員不要只盯著手中的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，還應(yīng)全面掌握單位經(jīng)營(yíng)運(yùn)行，發(fā)展計(jì)劃。才可以制定出符合單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際運(yùn)行的計(jì)劃。

（二）轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算編制機(jī)構(gòu)的主體模式

預(yù)算編制體系要轉(zhuǎn)變過(guò)去由財(cái)務(wù)部門(mén)閉門(mén)造車(chē)的局面，變成由預(yù)算編制單位領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，各科室部門(mén)機(jī)構(gòu)共同參與的統(tǒng)一編制體系。在預(yù)算編制過(guò)程中，要按照嚴(yán)格的貼合單位發(fā)展需要、事業(yè)發(fā)展需求的方針，做好資金分配的計(jì)劃編制。

（三）進(jìn)行基本數(shù)據(jù)資料庫(kù)建設(shè)

對(duì)基本支出進(jìn)行準(zhǔn)確化核算。目前，氣象部門(mén)的人員支出一般采取按人實(shí)測(cè)，公用支出按人的定額估算的方式。這就需要人員支出計(jì)劃要準(zhǔn)確，公用支出計(jì)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理。為了做好人員支出的計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的工作，基層事業(yè)單位要結(jié)合人事部門(mén)做好人員支出統(tǒng)計(jì)信息庫(kù)，對(duì)在職、離退休、外聘、遺屬等個(gè)人情況進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)，同時(shí)對(duì)離退休、新進(jìn)人員的狀況做出正確預(yù)估，全面了解當(dāng)前的職工補(bǔ)助發(fā)放政策，做出計(jì)劃，做到不漏人、不漏項(xiàng)目。單位基本支出存在可預(yù)測(cè)度好，波動(dòng)范圍不大的特征，在定額成本的模式下，總開(kāi)銷(xiāo)是已定，應(yīng)進(jìn)行人員開(kāi)支和公用開(kāi)銷(xiāo)的估算，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化目標(biāo)。基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)要建設(shè)經(jīng)常性開(kāi)支包括水電、郵電、辦公用品的三年滾動(dòng)公用開(kāi)支信息系統(tǒng)，對(duì)經(jīng)常性開(kāi)支進(jìn)行科學(xué)預(yù)估；同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人員等的支出實(shí)行了計(jì)劃控制；同時(shí)結(jié)合管理單位做好了固定資產(chǎn)信息庫(kù)工作，對(duì)汽車(chē)、房產(chǎn)等必須進(jìn)行保養(yǎng)維修的項(xiàng)目固定資產(chǎn)設(shè)立了檔案管理單位，對(duì)筆記本電腦、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等辦公設(shè)備建立記錄管理，并按照固定資產(chǎn)利用現(xiàn)狀，科學(xué)合理地安排了固定資產(chǎn)維護(hù)費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置支出，以實(shí)現(xiàn)了公用支出精細(xì)化管理的目的。

（四）貼合部門(mén)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃

做好項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作支出的落地化、可執(zhí)行性差，是目前各基層單位部門(mén)中普遍存在的問(wèn)題。基層事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃，根據(jù)單位發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行項(xiàng)目管理庫(kù)建立工作。在項(xiàng)目管理建立時(shí)應(yīng)當(dāng)充分進(jìn)行前期論證工作，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后的各方面條件進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查摸底研究，如政府采購(gòu)方案、造價(jià)、裝備資金建設(shè)規(guī)模等與單位發(fā)展?fàn)顩r能否相匹配，以避免因預(yù)算編制不合理所造成的項(xiàng)目實(shí)施障礙。

（五）強(qiáng)化預(yù)算實(shí)施監(jiān)控工作

做好預(yù)算實(shí)施跟蹤通報(bào)工作，預(yù)算管理的目的是計(jì)劃實(shí)施，為了達(dá)到好的實(shí)施目標(biāo)，在基層事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的進(jìn)展緩慢、實(shí)施困難的問(wèn)題要進(jìn)行單項(xiàng)調(diào)查研究，提高計(jì)劃實(shí)施的效力和效益。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，伴隨我國(guó)財(cái)稅工作體改的深入完善，基層氣象部門(mén)財(cái)務(wù)工作將面對(duì)著計(jì)劃制定更嚴(yán)格，預(yù)算實(shí)施更嚴(yán)格，預(yù)算績(jī)效的需要更明顯等一系列考驗(yàn)。各級(jí)政府預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)全面增強(qiáng)預(yù)算管理工作能力，進(jìn)一步提升預(yù)算管理水平，以滿足新形勢(shì)下政府預(yù)算管理的需要。