論企業破產預重整程序主導權歸屬

王 敏

(廣東財經大學，廣東 廣州 510220)

一、 問題的提出

破產重整制度是國際以及各國所公認的拯救困境企業最有效的制度，通過對困境企業的市場化篩選，拯救可再生企業，完善市場出清機制，提高市場運行效率。 然而隨著我國供給側結構性改革的不斷推進，國際國內雙循環新發展格局的日漸形成，企業所面臨的外部環境隨之改變，傳統的破產重整制度顯露出啟動難、耗時長、成本高、破產重整計劃執行難、對破產企業聲譽影響大等問題，難以滿足困境企業的現實需求。 因此，能有效彌補傳統破產制度不足的預重整制度應運而生。

預重整是結合法庭外債務重組和法庭內破產重整制度的優勢，創新產生的具有企業挽救功能的新制度，聯合國國際貿易法委員會在《貿易法委員會破產法立法指南》中將其界定為:“為使受到影響的債權人在程序啟動之前自愿重組談判中談判商定的計劃發生效力而啟動的程序。[1]”預重整制度的特征在于將傳統的破產重整程序中的關鍵步驟如債務人的信息披露、重整計劃的制定、債權人會議的召開、重整計劃的表決等程序移至正式的司法程序之前，由當事人自行協商達成破產重整方案，該方案在經法院審查進入破產程序之后對所有債權人產生的約束力無須另行制定。 在此種制度規范下，一方面，有效避免了單獨適用庭外重組程序缺乏有效規則指引、利害關系人信息不對稱導致的利益沖突難以協調、個別控制人對重組談判“鉗制”等問題；另一方面，又有效地解決了上述正式司法重整制度的困境，在很大程度上簡化了破產重整程序、提升了破產重整效率。

當前，我國預重整制度仍處在探索階段，主要形成了以溫州為代表的法院主導模式、以深圳為代表的政府主導模式以及部分地區形成了債務人主導模式。 雖然上述探索均取得了一定的成果，對在全國范圍內建立預重整制度具有一定的積極意義，但是我國預重整制度適用過程中出現的問題仍不容忽視。 一方面，缺乏全國統一的預重整規定，各地文件對預重整規定差異較大，預重整主導主體混亂，主體權責不明問題突出；另一方面，預重整程序存在諸多問題，如當前預重整的啟動程序、臨時管理人或第三方中介機構的選任程序、信息披露程序、重整方案的制定程序、預重整與重整的銜接程序均存在不同程度的瑕疵，需要通過制度設計對上述不足進行補足修正。

由此可見，預重整作為多方參與的兼具公法和私法特征的困境企業挽救制度，在對預重整主導主體和權責范圍缺乏正確規定及認知的情況下，極易導致預重整制度適用過程權責混亂，呈現出嚴重的司法干預色彩，預重整制度應該具有的法治化、市場化特征被嚴重削弱。 因此，明確預重整制度主導權利的歸屬，對使預重整當事人明確其權責范圍、厘清預重整程序，以及提高預重整程序的效率具有重要意義。

二、 預重整主導模式類型及優劣分析

(一)債務人主導預重整模式

債務人在預重整程序中一般指的是困境企業，企業陷入困境亦是預重整程序啟動的前提之一，主要指債務人已經或者可能喪失支付其到期債務的能力或者產生資不抵債的情形，不能維持正常的生產經營秩序。 但是與重整程序不同的是，預重整程序下的困境企業尚處在營運的狀態。 在債務人主導模式下，企業的經營管理者保持對困境企業的控制，一方面可以在一定程度上減輕企業的經營管理者對適用預重整程序的抵觸心理，提高預重整程序適用的確定性，幫助企業及時遏制危機，防止企業債務危機與經營風險的進一步擴大；另一方面由于困境企業的經營管理者對企業的經營狀況、資產以及負債情況最為了解，能夠充分發揮其對困境企業管理的天然優勢，主動與債權人協商制定重整方案，真實、準確、迅捷地推進企業信息披露、審計評估、債權申報等工作，推進預重整方案的形成，增加預重整成功的可能性。 不過因為預重整往往涉及主體以及權利義務關系繁復，需要多方的支持與配合，僅靠陷入困境的債務人的努力在引入預重整投資人以及達成預重整方案方面往往存在較大困難，難以有效地推進預重整程序。

(二)債權人主導預重整模式

債權人是預重整制度的另一重要主體，債權人之間既相互關聯又彼此獨立，并且往往存在利益沖突，在破產預重整程序中，一般通過組建債權人委員會統一行動來實現債權人利益，債權人委員會對破產重整方案的同意是預重整程序推進的關鍵步驟[2]。 以對債務人擁有的債權比例為標準，可以把債權人劃分為一般債權人和核心債權人，一般債權人為擁有債務人債權比例較小的主體，核心債權人則是擁有困境企業債權比例較高的主體，往往是銀行等金融機構。 在預重整實踐中，核心債權人對重整的動機越強烈，越容易形成并通過預重整方案，推動預重整目的的實現。 以債權人的性質為標準，可以把債權人劃分為金融類債權人、貿易債權人、職工債權人、稅收債權人等類型。 債權人主導模式一般是由銀行等金融機構為代表的大債權人所主導，大債權人因對債務人享有較多的債權較容易形成一致的預重整方案。 但是債權人主導模式的弊端也十分明顯，由于債權人與債務人之間嚴重的信息不對稱，債權人對債務人公司經營狀況了解不足，難以制定切實可行的預重整計劃方案，且在大債權人主導下，小債權人利益難以得到充分保障。 因此，當前債權人主導模式僅被部分學者所主張，在實踐中少有地區采用。

(三)法院主導預重整模式

預重整程序的特征有三:其一，在提出重整申請前，債權人與債務人已經經過協商制訂出重整計劃，并且該重整計劃由債權人進行表決；其二，該重整計劃經過多數債權人表決通過；其三，經過司法程序，法律承認重整前多數債權人通過的重整計劃，該重整計劃產生約束全體債權人的效力[3]。 由此可見，法院亦是預重整過程中的重要參與主體，預重整制度作為在企業挽救上具有輔助功能的一項制度，所達成的預重整方案經過法院確認之后方產生約束所有債權人的效力，即法院的確認是預重整的最后一個環節以及重整的第一個環節。 在實踐中，各地地方性法規以及文件中規定的預重整多在法院的主導下進行，法院不僅負責預重整方案的審核批準，甚至參與進債權人與債務人協商制定預重整方案的過程之中，預重整制度的管理人也多由法院直接指定或者法院同意的，此種方式的優勢在于在很大程度上保障了預重整方案的順利通過，預重整與重整的銜接更為順暢，預重整的效率大為提升；但是此種重整方式本質上是在法院高度干預下的預重整，預重整的協商優勢難以發揮，當事人自治的空間被無限壓縮，即使在短期內取得成效，其最終會制約真正健康的預重整制度的建設發展。

(四)政府主導預重整模式

當前，政府作為社會制度、政策以及資源的最大供給者，在拯救困境企業中亦發揮著舉足輕重的作用，在政策扶持以及協調聯動方面發揮著其他預重整主體難以替代的作用，能夠有效地緩解債權人與債務人之間的矛盾與沖突，提升預重整適用的確定性和成功率。 陷入困境的企業難免社會信譽受損，難以在預重整中引入新的投資主體，此時往往需要當地政府部門的信用背書。 不僅如此，與債權人、債務人主要關注私益不同，政府參與預重整往往會更加注重社會公共利益的保護，在預重整的過程中起到平衡私益和公益的作用，如實踐中政府的參與往往能更好地解決預重整過程中職工安置等問題，對保障財政收入、維護社會穩定也具有十分重要的意義。 但政府主導的預重整問題也較為明顯，預重整程序作為債權人與債務人私力救濟的重要途徑，以意思自治原則為基礎，政府作為公權力介入預重整既缺乏法律依據又缺乏有力的監督，一旦干預不當，就會導致當事人自救自治的空間被壓縮，在很大程度上有損私益。

三、 預重整主導權權利歸屬厘清及行權規則構建

一項法律制度應該具有區別于其他法律的、無可取代的價值與功能，否則就沒有獨立存在的意義。預重整制度的建立就是為了解決原有的庭外重組和庭內重整制度的不足，完善市場出清機制，提高困境企業拯救效率。 因此，在信息不對稱以及各方利益主體存在沖突的情況下，如何在平衡各方當事人利益的基礎上，確保預重整功能價值的實現是預重整主導權分配制度設計所要考慮的首要標準。 根據上述對不同主體主導模式的預重整制度進行橫向分析，若想預重整實現其本身的功能定位并發揮優勢效能，必須厘清預重整程序主導權的權利歸屬和其他主體的功能定位，并且以此為基礎構建預重整各個主體的行權規則。

(一)明確債務人預重整程序的主導地位

明確債務人在預重整各個環節的主導地位是預重整程序建設的必要條件，應該充分保障債務人在預重整程序的啟動、中介機構的聘請、信息披露、預重整計劃的達成等階段的主導地位，通過自由談判達到各個主體之間利益的平衡。

在預重整程序的啟動方面，應該明確預重整的申請主體只能是債務人，只有在債務人明確放棄此項權利或者怠于履行時，債權人才可以對預重整進行申請；在預重整的啟動標準方面，有學者主張預重整的啟動標準應該和正式重整程序的啟動標準相同[4]，亦有學者認為預重整程序的啟動標準應該高于重整程序的啟動標準，困境企業在符合重整的基礎上還要具有較為優質的營運資產以及重整資源，在不依賴于政府政策扶持以及司法介入的基礎上通過預重整能實現企業的自救，不符合該啟動標準的就應直接適用破產、清算等程序[5]。 本文較為贊同第一種觀點，如果預重整適用標準過高將會在很大程度上阻礙預重整的適用，其企業拯救作用也將難以發揮。

在中介機構的聘請方面，亦應該由債務人主導，聘請的中介機構要具有相關資質和專業技能，不過為保障中介機構的客觀中立，可以由債權人以及法院對債務人聘請的中介機構進行必要的監督。 毫無疑問，債務人對公司的運營情況最為熟悉，預重整信息披露應該由債務人主導，信息披露的時間、內容以及標準可以與重整制度相同，引入中介機構以及債權人參與這些階段并不是讓其主導，而是在債務人信息披露不完備或者是難以有效地進行信息披露時發揮輔助以及監督的作用。 在預重整計劃草案的制定方面，公司的經營狀況是預重整計劃草案制定的基礎，加之債務人作為預重整計劃草案的實際執行者，應由債務人主導為宜，為平衡各方利益，各方均有對預重整方案提出建議的權利，但是最終仍應以債務人所指定的方案為準，由債權人進行表決。

債務人作為預重整程序的主體是最符合預重整的初衷的，但是亦存在例外情形，并非在任何情況下都由債務人主導預重整程序的進行。 在債務人管理層并不具備預重整主導能力，或者預重整過程中債務人的行為明顯背離預重整的價值目標、存在損害其他主體的行為時，應該對債務人的主導權做出必要的剝奪或限制，將預重整的主導權賦予或者是部分賦予其他主體。

(二)發揮債權人及中介機構的輔助性作用

預重整程序中主要包含兩種職權:一種是經營性職權，主要包含公司的經營管理、員工管理、財產管理、投資計劃等權利；另一種是重整性職權，主要包含債務人的信息披露、預重整計劃的制定、預重整投資人的引入、債權人會議的組織召集及表決等程序。 當前，我國的信用體系建設以及責任追究機制尚不健全，如果將財產調查權、信息披露權、預重整方案制定權等完全地賦予債務人，很難保證信息披露的完整性、準確性、真實性，加之存在部分債務人組織機構較小，并不具備獨自進行信息披露的能力。因此，不能將預重整過程中的全部職權都交由債務人行使，需要將部分職權交由其他主體，補足債務人單獨主導的短板。 債權人以及委托的第三方中介機構是輔助債務人推進預重整程序的最佳人選，可以充分發揮其輔助以及監督功能。

將債權人引進預重整程序，并且明確其功能定位是輔助債務人推進預重整程序以及對債務人進行監督。 一方面可以敦促債務人在具備預重整適用條件時積極適用預重整程序，在債務人缺位時主動發起預重整程序，提高預重整適用的確定性；另一方面雖未賦予債權人對預重整方案的制定權，但其對預重整方案制定的參與有利于增進其對預重整方案的了解，敦促債務人制定出更加符合當事人利益平衡原則的預重整方案，促進預重整方案的通過，在預重整方案背離預重整目的時債權人可以及時提醒債務人對預重整方案進行調整，提高預重整方案表決通過的概率。 另外，債權人協助債務人推進預重整程序還可以在很大程度上解決債權人冷漠的問題，避免現實中一些債權人雖不干預但也不參與的尷尬局面。

在中立的中介機構引入方面，現實中一些預重整實踐引入預重整臨時管理人代替經營管理者對困境企業進行管理，但是這往往需要高昂的時間成本以及金錢成本，并且，債務企業的經營管理者可能因喪失對困境企業的控制權而積極性被大幅打壓，因此，引入中立的第三方機構是更為合適的選擇，明確中介機構客觀中立，其主要職責在于利用其知識技能對債務人提供專業性的指導與監督。 此種做法優勢在于既使得困境企業處在經營管理者的管理之下，債務人管理優勢仍可以得到發揮，又利于中立的第三方機構根據其專業知識和技能充分發揮輔助性作用，在預重整程序之初分析衡量企業是否具有預重整價值，使不具備預重整價值的企業盡快退市；中立的第三方機構還可以在債務人信息披露、債權申報等過程中進行協助以及利用專業的法律知識進行指導，提高預重整效率的同時起到監督預重整程序推進的作用。 重慶市第五中級人民法院制定的《預重整工作指引》中便使用了預重整輔助機構這一概念，在實踐中取得了良好的成效。

(三)保證政府、法院處在適當干預的范圍內

政府以及法院部門參與進預重整的程序中是十分必要的，對推進以及保障預重整的順利進行具有重要的意義，但是預重整作為一項以當事人協商為重要特征的企業挽救制度，政府以及法院部門不應該成為預重整程序的主體，應該在預重整過程中起到指引和監督的作用以及在必要時為當事人合理的要求提供幫助，在此過程中，政府以及法院都應該警惕過度干預侵蝕當事人的自主權，壓縮企業的自治自救空間。

對當地的政府部門來說，可以在前期債權人和債務人進行協商時起到一定的潤滑協調作用，緩和當事人之間的矛盾，促進預重整方案的達成。 加之，困境企業多已經發生實際的經營困難，在引入破產投資人方面存在困難，當地政府可以在困境企業滿足一定條件時對其進行信用加持，在困境企業與投融資主體之間搭建橋梁。 預重整涉及企業的多項事務，政府應該對相關政策進行釋明，幫助困境企業更好地獲得稅收、銀行開戶、社保、稅收等方面的政策支持。 在對債務人主導的預重整進行監督的過程中，政府應該重點關注企業職工以及小債權人等弱勢群體利益保護的問題，保障職工利益，維護社會穩定。

對法院來說，由于當前預重整制度尚不甚具體，需要法院對規則做出引導和監督，規范預重整參與主體的行為，保證預重整在法律規定的范圍內進行。但法院應該充分尊重當事人的意思自治，不實際參與進預重整啟動以及中介機構選任等程序中，并且在當事人認為不適宜啟動預重整程序決定撤回時允許當事人撤回；在中立的中介機構選任方面，法院應該以債務人及債權人的意思表示優先，僅在債務人和債權人無法達成一致意見時由法院指定中介機構協助債務人處理預重整相關事宜；在困境企業的經營管理問題上，要充分保障債務人對企業自治的空間，不干預企業的經營決策以及管理行為，僅在債務人的經營決策以及管理行為嚴重背離預重整目的時向債務人發出警示；應該對債務人主導下的預重整程序進行整體監督，如果經營狀況沒有發生明顯的惡化，就不能輕易對債務人的商業決策進行否定[4]。 在法院必須對預重整采取干預措施時也要注意干預的適度性，以建議優先，審慎直接做出決定；以備案優先，審慎采取批準的制度。

四、 結語

預重整作為以私法自治為基本屬性兼具有司法介入色彩的困境企業拯救制度，對于彌補現有困境企業拯救制度不足、提高困境企業拯救效率發揮了重要的作用，但是預重整主導權歸屬不清，在一定程度上導致了我國預重整與正式的司法重整發生混同，預重整的價值定位發生偏移。 明確企業破產預重整程序的主導權歸屬，厘清各主體功能定位，有利于保障各方當事人的合法權益，推進我國預重整程序的發展完備。 應當構建債務人為主導的預重整模式，保障債務人在預重整全過程的主導地位；厘清預重整其他主體的角色定位，充分發揮債權人以及中介機構對于預重整程序推進的輔助及監督作用；在限制政府、法院等公權力機關對預重整程序介入程度的基礎上充分發揮“府院聯動”的優勢。