行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理論析

盧 勛 苑麗娟 黃安娣

行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，是指行政單位、事業(yè)單位通過使用財(cái)政資金，接受調(diào)撥或者劃轉(zhuǎn)、置換，接受捐贈(zèng)并確認(rèn)為國(guó)有及其他等方式取得或者形成的資產(chǎn)。其中，具有實(shí)物形態(tài)的固定資產(chǎn)所占比例最大，是行政事業(yè)單位履行政府職能、開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)與保障。加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理，有效解決資產(chǎn)管理的突出問題，確保資產(chǎn)安全完整，是落實(shí)財(cái)經(jīng)規(guī)制、加強(qiáng)檢查監(jiān)督的需要，是保證行政運(yùn)行、推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的需要，也是國(guó)有資產(chǎn)保值增值、切實(shí)提高使用效益的需要，這是行政事業(yè)單位的一項(xiàng)重要工作和職責(zé)。

2018年國(guó)務(wù)院首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，黨的十九屆五中全會(huì)又審議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》。尤其是近年來在黨中央、國(guó)務(wù)院提出“過緊日子”的要求背景下，加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，對(duì)于提高行政事業(yè)單位社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益具有至關(guān)重要的作用。基于此，本文主要結(jié)合行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的實(shí)際特點(diǎn)，針對(duì)固定資產(chǎn)管理存在的現(xiàn)實(shí)問題，提出提升使用效能、提高管理水平的意見建議。

一、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的特點(diǎn)

行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)，是指事業(yè)單位持有的使用年限超過1年（不含1年）、單位價(jià)值在1000元以上（其中，專用設(shè)備單位價(jià)值在1500元以上），并在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)。單位價(jià)值未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但使用期限超過1年（不含1年）的大批同類物資，也應(yīng)作為固定資產(chǎn)進(jìn)行核算和管理。

行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理具有以下特點(diǎn)：一是對(duì)象差異大。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)包括房屋及構(gòu)筑物、通用設(shè)備、專用設(shè)備、文物和陳列品、圖書檔案、家具用具專具以及動(dòng)植物等，其通用性、流動(dòng)性、生命周期等各不相同。二是環(huán)節(jié)多。通常包括編制預(yù)算、計(jì)劃購(gòu)置、驗(yàn)收登記、領(lǐng)用使用、維修保養(yǎng)、處置等具體管理。三是管理難。財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)價(jià)值核算、行政部門負(fù)責(zé)實(shí)物管理、日常使用則分散在各業(yè)務(wù)部門，是最常見的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理模式。在部門職能重疊、多頭管理模式下，監(jiān)管漏洞和盲點(diǎn)容易出現(xiàn)。近年來，盡管國(guó)有資產(chǎn)、固定資產(chǎn)相關(guān)管理的各項(xiàng)規(guī)章制度不斷建立健全，但受內(nèi)外因素的影響，依然存在一些舊患新疾。

二、事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理常見的問題

做好固定資產(chǎn)管理工作，既是行政事業(yè)單位充分發(fā)揮職責(zé)的要求，也是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要手段。目前行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀還不能適應(yīng)新時(shí)期事業(yè)發(fā)展要求，提高行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理水平意義重大，任重道遠(yuǎn)。

（一）管理意識(shí)不夠到位

一是“重購(gòu)置輕管理”。有的行政事業(yè)單位盲目購(gòu)置固定資產(chǎn)，一味求全求大，有的對(duì)固定資產(chǎn)日常管理、專項(xiàng)維護(hù)維修保養(yǎng)比較忽視，設(shè)備遇到故障只換不修，或是只要達(dá)到最低使用年限，無論是否可以繼續(xù)使用，都會(huì)申請(qǐng)新購(gòu)，甚至僅僅因?yàn)闊o法滿足主觀需求就被棄之不用，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。二是“重部門業(yè)務(wù)輕內(nèi)部管理”。固定資產(chǎn)管理應(yīng)是行政事業(yè)單位日常管理工作之一，但不少單位片面強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)管理工作的服務(wù)性，弱化了其管理的本質(zhì)，對(duì)資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)章制度辦法的培訓(xùn)和宣傳教育不夠，很多業(yè)務(wù)部門干部職工抱著“事不關(guān)己”的心態(tài)，對(duì)固定資產(chǎn)管理工作漠不關(guān)心，對(duì)管理規(guī)定和業(yè)務(wù)流程了解不夠，造成資產(chǎn)管理工作效能低下、誤會(huì)頻生。三是“重資金輕實(shí)物”。資金因其顯著的普遍接受性、流動(dòng)性、通用性、風(fēng)險(xiǎn)性和社會(huì)性等特質(zhì)，成為反映經(jīng)濟(jì)能力的重要指標(biāo)和內(nèi)部控制管理的重要內(nèi)容，部分單位管理層對(duì)現(xiàn)金管理看得更重、抓得更嚴(yán)，而對(duì)固定資產(chǎn)的使用和管理比較漠視。

（二）管理機(jī)制不夠健全

一是管用不統(tǒng)一。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)賬務(wù)登記在財(cái)務(wù)部門或行政部門，具體保管使用則在各業(yè)務(wù)部門，管用分離的現(xiàn)狀導(dǎo)致固定資產(chǎn)無法像資金一樣做到實(shí)時(shí)盤點(diǎn)、全程監(jiān)管，固定資產(chǎn)增減登記、調(diào)配調(diào)劑、交接變動(dòng)等環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生漏洞，也缺少部門間的監(jiān)督檢查。二是問責(zé)不嚴(yán)格。對(duì)固定資產(chǎn)使用管理中存在的借用、損壞、丟失問題重視程度和查糾力度不夠，執(zhí)紀(jì)問責(zé)缺乏具體量化可操作性的制度依據(jù)，使得問責(zé)追責(zé)無法落實(shí)。三是人員不專業(yè)。多數(shù)行政事業(yè)單位未設(shè)立專門的資產(chǎn)管理部門、配置專職管理人員，固定資產(chǎn)管理常常由行政部門或是財(cái)務(wù)部門兼顧，專業(yè)化程度不高、管理力度不強(qiáng)；資產(chǎn)清查盤點(diǎn)多由資產(chǎn)實(shí)物管理部門牽頭、財(cái)務(wù)部門協(xié)助，人員力量薄弱、構(gòu)成單一，清查工作效率低下、監(jiān)管介入缺失；多數(shù)單位沒有組建人員相對(duì)固定且專業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估鑒定專家小組，資產(chǎn)購(gòu)置及處置必要性確定不夠精準(zhǔn)。

（三）管理行為不夠規(guī)范

一是購(gòu)置主體不明確。有的單位固定資產(chǎn)購(gòu)置執(zhí)行隨意性較大，資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一購(gòu)置和使用部門自行購(gòu)買兩可，造成新增資產(chǎn)漏登漏記、賬實(shí)不符。二是購(gòu)置條件不完全。日常工作中，因業(yè)務(wù)部門工作急需臨時(shí)申購(gòu)，而未能客觀分析資產(chǎn)購(gòu)置需求的必要性和可行性，或是審批環(huán)節(jié)缺失、審批標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，導(dǎo)致重復(fù)或超計(jì)劃購(gòu)置資產(chǎn)的情況時(shí)有發(fā)生。三是使用部門管理缺位。使用部門通常習(xí)慣性地認(rèn)為資產(chǎn)管理是單位行政部門或財(cái)務(wù)部門統(tǒng)管的事，部門內(nèi)部既不設(shè)立資產(chǎn)臺(tái)賬，也未有固定資產(chǎn)管理人員，部門負(fù)責(zé)人對(duì)資產(chǎn)存量及使用情況等信息難以做到心中有數(shù)，資產(chǎn)管理統(tǒng)計(jì)工作相對(duì)滯后，容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失。四是報(bào)廢處置不及時(shí)。不少單位相當(dāng)數(shù)量的固定資產(chǎn)凈值幾近為零，且已失去使用價(jià)值；還有一些單位對(duì)已損壞的資產(chǎn)往往只進(jìn)行更換而不是報(bào)廢處置，廢舊資產(chǎn)積壓，造成配置比例超標(biāo)，致使資產(chǎn)效能偏低。

（四）管理效率不夠充分

當(dāng)下單位固定資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)配不足已為常態(tài)。一是配置分散信息掌握困難。固定資產(chǎn)配置使用分散在各個(gè)部門，資產(chǎn)實(shí)物管理部門依靠現(xiàn)有的資產(chǎn)管理系統(tǒng)僅能了解各部門使用資產(chǎn)的一些原始信息，對(duì)資產(chǎn)使用的動(dòng)態(tài)信息掌握不全面、更新不及時(shí)，難以將固定資產(chǎn)配置需求和閑置資產(chǎn)情況進(jìn)行有效對(duì)接并通盤考慮。二是機(jī)制不暢調(diào)配有限。部分單位對(duì)于固定資產(chǎn)的調(diào)劑調(diào)配缺乏制度設(shè)計(jì)，多為內(nèi)部協(xié)商調(diào)劑。而使用部門因利益局限、或出于使用便利的考慮，將國(guó)有資產(chǎn)看作部門私產(chǎn)，不愿提供共享信息或服從調(diào)劑，導(dǎo)致資產(chǎn)新購(gòu)多于統(tǒng)籌調(diào)劑，資產(chǎn)超標(biāo)準(zhǔn)配置比例過高，多數(shù)閑置固定資產(chǎn)無法有效發(fā)揮效益作用，同時(shí)一些通用設(shè)備器材的重復(fù)購(gòu)置，也導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)過多。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的建議

事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理應(yīng)從充分發(fā)揮社會(huì)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的客觀需要出發(fā)，強(qiáng)化管理意識(shí)，規(guī)范資產(chǎn)盤點(diǎn)，重視資產(chǎn)利用效率，完善管理體制，采取積極措施，不斷提高固定資產(chǎn)管理水平。

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)，增強(qiáng)資產(chǎn)管理意識(shí)

管理意識(shí)是資產(chǎn)管理工作的根基，也是問題的關(guān)鍵所在。資產(chǎn)管理意識(shí)既要有單位負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)、專職資產(chǎn)管理人員的職責(zé)意識(shí)，還應(yīng)包括部門負(fù)責(zé)人和資產(chǎn)使用人的責(zé)任意識(shí)。一是強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層和固定資產(chǎn)管理部門責(zé)任意識(shí)，進(jìn)一步了解固定資產(chǎn)管理對(duì)于單位事業(yè)發(fā)展的重要性，明確固定資產(chǎn)管理作為單位優(yōu)化內(nèi)部管理、受托責(zé)任履行的必要意義，將固定資產(chǎn)管理納入戰(zhàn)略目標(biāo)管理層面，從人力、物力、財(cái)力等方面加大投入。二是強(qiáng)化參與意識(shí)。組織專題培訓(xùn)，認(rèn)真學(xué)習(xí)財(cái)政部、國(guó)管局、上級(jí)主管部門以及單位內(nèi)部制定的有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)、固定資產(chǎn)管理規(guī)章制度，強(qiáng)化全員學(xué)習(xí)意識(shí)、資產(chǎn)國(guó)有意識(shí)、使用維護(hù)意識(shí)、配置服從意識(shí)，通過“學(xué)習(xí)強(qiáng)化意識(shí)、意識(shí)推動(dòng)學(xué)習(xí)”的良性循環(huán)，形成全員參與的資產(chǎn)管理意識(shí)常態(tài)。三是強(qiáng)化能力提升。加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門人員的培訓(xùn)和繼續(xù)教育，嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)管理工作規(guī)范，著力提升固定資產(chǎn)使用效率，有效促進(jìn)固定資產(chǎn)優(yōu)化配置。

（二）完善機(jī)制，推進(jìn)依法科學(xué)管理

一是強(qiáng)化制度建設(shè)。根據(jù)工作需要和日常出現(xiàn)的管理問題，有針對(duì)性地分類制定固定資產(chǎn)管理規(guī)定，細(xì)化業(yè)務(wù)規(guī)范；依據(jù)國(guó)家相關(guān)部委或上級(jí)部門國(guó)有資產(chǎn)、固定資產(chǎn)管理規(guī)定及實(shí)施辦法的調(diào)整變化，及時(shí)對(duì)內(nèi)部固定資產(chǎn)管理制度進(jìn)行修訂完善。二是創(chuàng)新管理體制。建立主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)使用部門負(fù)責(zé)人、資產(chǎn)使用人多級(jí)責(zé)任機(jī)制，明確各級(jí)責(zé)任人的職責(zé)范圍；將資產(chǎn)管理工作納入各處室年度工作績(jī)效考核內(nèi)容，對(duì)資產(chǎn)管理人員設(shè)置、部門資產(chǎn)臺(tái)賬建立、資產(chǎn)維護(hù)及使用等情況設(shè)立績(jī)效指標(biāo)，責(zé)任細(xì)化到人。三是建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化資產(chǎn)實(shí)物管理部門主體地位和資產(chǎn)賬務(wù)管理部門監(jiān)督管理職責(zé)，構(gòu)建業(yè)務(wù)流程鏈條，實(shí)現(xiàn)信息共享、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)；加大固定資產(chǎn)管理內(nèi)外部監(jiān)督力度，在資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃編制、購(gòu)置執(zhí)行、對(duì)外投資、處置等資產(chǎn)管理工作重點(diǎn)環(huán)節(jié)，組成多部門人員建立工作小組，有效增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。四是健全追責(zé)機(jī)制。落實(shí)賠償責(zé)任，對(duì)因使用、保管不善等造成的固定資產(chǎn)丟失、毀損等情形，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，由責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（三）規(guī)范行為，做到精確把握精準(zhǔn)管控

細(xì)化流程、明確權(quán)責(zé)、量化分級(jí)，實(shí)現(xiàn)“增減有依據(jù)、使用有程序、處置有手續(xù)”的全生命周期全方位管理。一是建立流動(dòng)機(jī)制。要跳出部門利益局限，實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)統(tǒng)籌調(diào)劑管理，并將調(diào)劑共享作為新增資產(chǎn)配置的首要考慮因素，使閑置固定資產(chǎn)得到更大價(jià)值利用，為固定資產(chǎn)需求單位部門提供更多選擇余地。二是從嚴(yán)配置計(jì)劃。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部、國(guó)管局以及上級(jí)主管部門、單位內(nèi)部有關(guān)資產(chǎn)配置規(guī)定，真正落實(shí)“過緊日子”要求，根據(jù)單位固定資產(chǎn)存量、實(shí)際使用和需求情況，結(jié)合政府預(yù)算，認(rèn)真編制配置計(jì)劃；嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法相關(guān)規(guī)定和獲批的配置計(jì)劃采購(gòu)固定資產(chǎn)，杜絕編外資產(chǎn)的購(gòu)置。三是加強(qiáng)支出監(jiān)管。明確固定資產(chǎn)購(gòu)置制度，實(shí)現(xiàn)“申請(qǐng)?zhí)岢觥暾?qǐng)?jiān)u估—申請(qǐng)批復(fù)”全流程留痕管理，確保購(gòu)置流程規(guī)范化、制度化，由資產(chǎn)實(shí)物管理部門統(tǒng)一購(gòu)置資產(chǎn)，防止資產(chǎn)漏登、賬實(shí)不符；科學(xué)配置，成立財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、技術(shù)等多部門專業(yè)人員組成的資產(chǎn)評(píng)估和驗(yàn)收小組，力避隨意購(gòu)置行為，杜絕資源浪費(fèi)。四是有效盤活資產(chǎn)。年度終了時(shí)，對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行例行盤點(diǎn)，日常不定期進(jìn)行資產(chǎn)清查，在確保做到賬賬相符、賬實(shí)相符的同時(shí)，全面準(zhǔn)確掌握資產(chǎn)動(dòng)態(tài)信息，為資產(chǎn)調(diào)劑共享提供數(shù)據(jù)支持。同時(shí)，嚴(yán)把技術(shù)鑒定關(guān)，對(duì)確已無法滿足工作需要且已達(dá)到使用年限，或無法正常使用且無維修價(jià)值的資產(chǎn)，要及時(shí)進(jìn)行報(bào)廢報(bào)損處置，確保固定資產(chǎn)合理配置、有效利用。

（四）優(yōu)化手段，實(shí)現(xiàn)管理效用最大化

一是推動(dòng)內(nèi)控管理信息化系統(tǒng)建設(shè)。強(qiáng)化資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理無縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、信息共享、相互監(jiān)督，從購(gòu)置申報(bào)、審核、審批、執(zhí)行到最終處置，建立固定資產(chǎn)資金鏈條閉環(huán)管理。二是拓展資產(chǎn)管理系統(tǒng)建設(shè)。設(shè)置分級(jí)管理權(quán)限：資產(chǎn)管理部門和財(cái)務(wù)管理部門并行同級(jí)管理，便于賬務(wù)核對(duì)和雙向制約管理；實(shí)行資產(chǎn)使用部門限定業(yè)務(wù)操作權(quán)限和資產(chǎn)管理部門分級(jí)審核管理，便于資產(chǎn)實(shí)時(shí)狀態(tài)、需求信息更新，搭建資產(chǎn)統(tǒng)籌調(diào)劑平臺(tái)，同時(shí)有利于引導(dǎo)全員參與資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)管理責(zé)任意識(shí)。