鄉村就業、創業與產業發展互惠共生障礙及其破解對策

謝秋山，盧洋洋

(1.湘潭大學 公共管理學院，湖南湘潭411105；2.大連理工大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116023)

一、引言

鄉村就業、創業與產業發展(后文簡稱“鄉村三業”)同處于一個共生系統之內，存在明顯的互惠共生關系。比如，以網紅直播帶貨、民宿餐飲、鄉村淘寶、體驗式農業為代表的鄉村創新創業項目，不僅催生了新的鄉村產業形態和產業發展模式，還帶動了鄉村就業，提升了鄉村就業質量，較好地促進了“鄉村三業”間的融合。黨中央、國務院也充分意識到了“鄉村三業”間的互惠共生關系，多次強調返鄉下鄉人員創業創新與鄉村產業發展以及農民就業之間的正向關聯。2016年發布的《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》指出，“返鄉下鄉人員創業創新……有利于發展新產業新業態新模式，推動農村一二三產業融合發展；有利于激活各類城鄉生產資源要素，促進農民就業增收”；2019年發布的《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中指出：“把以農業農村資源為依托的二三產業盡量留在農村，把農業產業鏈的增值收益、就業崗位盡量留給農民?！?/p>

顯然，國家層面已充分意識到“鄉村三業”間的互惠關聯，強調在推進鄉村振興戰略過程中要強化“鄉村三業”間的相互支持，引導“鄉村三業”相互促進，在更高水平上形成動態良性循環。這種更高水平的動態良性循環在共生模式中就體現為對稱性互惠共生關系?；セ莨采譃閷ΨQ性互惠共生和非對稱性互惠共生兩種形態。二者都會產生新能量并具備多邊交流機制，但相較于對稱性互惠共生，非對稱性互惠共生模式下產生的新能量在不同共生單元之間的分配卻是不均勻的、非對稱性的?；セ莨采姆菍ΨQ性不僅會影響共生能量的同步積累和共生單元的同步進化，還會進一步危及共生行為模式的穩定性[1]51-55。所以，只有對稱性互惠共生才是最為穩定、最為理想、最為有效的共生形態，通過政策干預促使非對稱性互惠共生形態轉變為對稱性互惠共生形態是政策構建的重要目標。簡而言之，“鄉村三業”之間在理論層面存在明顯的對稱性互惠共生關系，但在實踐層面還存在諸多障礙，需加以辨識和采取針對性的措施加以應對。

二、文獻綜述

在時間軸上，學界關于“鄉村三業”的探討與黨中央的重大戰略決策相對應。2007年黨的十七大對推進社會主義新農村建設做出全面部署以后，學界開始集中關注鄉村旅游等特色鄉村產業對鄉村就業的積極促進作用；2017年黨的十九大提出“鄉村振興戰略”以后，學界則開始對鄉村就業、創業與產業發展間的相互關系進行了更為深入的探討。

具體來看，近二十年來，學界關于鄉村就業、創業與產業發展間關系的探討基本形成了“以創業創新促進就業”“以產業發展帶動創業就業”兩種理論主張?！耙詣摌I創新促進就業”旨在通過返鄉下鄉人員創業創新創造就業崗位，進而增加鄉村就業機會。學界雖然沒有直接檢驗鄉村創業創新對鄉村就業的影響，但很多研究都論證了創業促進就業的積極功效[2-4]，認為“雙創”可以有效拉動就業，甚至有倍增效果。據此，諸多研究都強調統籌城鄉就業服務體系，提出加強鄉村就業服務體系建設的對策思路[5-7]。“以產業發展帶動創業就業”思路強調產業發展，尤其是鄉村二三產業發展帶動農民就業增收和精準脫貧中的作用，并據此強調鄉村產業振興的決定性作用[8-10]。國外研究者則聚焦于產業類型或產業結構對鄉村就業的影響，認為鄉村產業類型或產業結構差異對鄉村就業存在顯著影響[11-13]。

總之，伴隨著“就業優先戰略”和“鄉村振興戰略”的推進，“鄉村三業”相關研究受到了越來越多的關注。但現有研究多局限于鄉村創業對農民就業的影響和農村產業發展對農民就業的影響，鮮有研究從“鄉村三業”共生的高度，來系統探討“鄉村三業”間的相互關聯。而鄉村振興背景下，處于后發劣勢的鄉村要保持長久穩定發展，實現全面振興，必須要構建以鄉村產業興旺和農村勞動力高質量充分就業為目標的整體性鄉村就業創業服務體系和政策支持體系，尤其是需要從“鄉村三業”耦合共生視角，注重多維度協同，系統重構鄉村就業創業服務體系與產業政策協同體系，力促“鄉村三業”走向對稱性互惠共生。

有鑒于此，本文基于共生理論框架，立足于鄉村振興時代背景，系統梳理“鄉村三業”對稱性互惠共生面臨的障礙，并進一步提出促使其走向對稱性互惠共生的可行對策建議，以期為促進“鄉村三業”互惠共生、協同發展提供管窺之見。

三、鄉村就業、創業與產業發展互惠共生機理

“互惠共生”強調的是眾多相對獨立的共生單元共處于一個生態系統之內，相互依賴、互為支撐。依據共生理論，“鄉村三業”間實現互惠共生的必要條件如下：(1)共生單元之間至少存在一種兼容因素，即“鄉村三業”間通過特定的經濟關系或效益產出方式產生聯系紐帶，為“鄉村三業”的互動融合提供媒介；(2)至少存在一個完整的主導共生界面可供共生單元進行互動交流，即充分發育的縣域勞動力市場能夠為平衡農村勞動力就業與產業發展用工需求提供交易平臺；(3)每個共生單元對共生體產生的正向新能量能夠對稱分配，即“鄉村三業”間相互促進，進而釋放新的共生能量，以增強共生系統的持久性和穩定性；(4)共生系統必須具備一個能與其相互促進的共生環境，即農村基礎公共設施投放、公共服務供給差異化等作為外部共生總環境，應與內部“鄉村三業”共生體構成良性互動循環。簡而言之，共生單元的聯動機制、共生界面的調節機制、共生模式的進化機制、共生環境的誘導機制是構成“鄉村三業”互惠共生的重要條件，對“鄉村三業”互惠共生機理的論述也將從這四個方面展開。

(一)共生單元：互惠單元的聯動機制分析

“鄉村三業”互惠共生系統中，鄉村就業、創業與產業單元發生全方位的交流互動，這種交互適應主要體現在“鄉村三業”耦合聯動所帶來的效益增值特性，這種耦合聯動效應是實現對稱性互惠共生的關鍵驅動要素。首先，鄉村產業發展，尤其是鄉村產業規模和產業結構調整升級會直接影響鄉村就業創業的機會和質量。一方面，產業規模變化和產業結構調整帶來就業機會的變化，會直接決定鄉村就業需求的結構，進而影響返鄉留鄉勞動力的就業規模和就業質量變化；另一方面，鄉村產業規模和產業結構調整帶來的市場機會在很大程度上決定鄉村創業機會的多寡和創業的成敗，尤其是鄉村產業發展配套所需的物流、金融、廣告、機械租賃、技術推廣、電子商務等生產性服務業，既是制約鄉村產業發展的短板，也是可能的鄉村創業創新機會。其次，鄉村創新創業者通過創業創新不僅解決了自身就業問題，還會帶動更多的農村勞動力就近就地就業，而且部分機會型創業所蘊含的創新潛力和市場潛力還可能會助推乃至引領鄉村產業發展、促進鄉村產業結構轉型。最后，農村勞動力就地就近就業也可以為鄉村創業創新與產業發展提供充足的和高質量的勞動力資源支持。綜上所述，只有當鄉村就業、創業和產業發展這三個共生單元之間實現對稱性互惠共生時，才能形成“創業促進就業、產業發展帶動創業、就業支持產業發展”的良性互動關系，起到“1+1+1>3”的能量輸出效果。

(二)共生界面：互惠界面的調節機制分析

共生界面的穩定性和功能直接決定著互惠共生模式的穩定性?！班l村三業”互惠共生系統中，縣域勞動力市場是各單元耦合共生的主導界面，尤其是縣域勞動力市場能否高效配置農村勞動力資源將直接關系影響“鄉村三業”間的交互作用水平和發展水平。一方面，縣域勞動力市場功能是否健全、是否有效直接決定著農村勞動力的就業選擇和就業質量；另一方面，返鄉下鄉創新創業者和轉移到鄉村的企業工廠的人才需求能否得到滿足，也依賴于功能健全的縣域勞動力市場。換言之，縣域勞動力市場能否有效發揮勞動力配置功能將通過直接影響農村勞動力就業選擇，進一步影響鄉村產業的人力資源供給水平和返鄉下鄉創新創業的質量。如此，完善縣域勞動力市場建設，最大限度發揮其勞動力資源調節功能就成為“鄉村三業”間能量交換從低頻走向高頻的重要保障，進而決定著能否實現界面阻尼特征向激勵特征的轉變。

(三)共生模式：互惠模式的進化機制分析

共生模式是共生單元間相互作用的方式或相互結合的方式，它既能反映共生單元間的作用方式和作用強度，也能反映共生單元間物質信息交流和能量互換關系。從行為層面看，對稱性互惠共生模式是最理想的共生行為狀態，而對稱性互惠共生模式又可以采用點共生、間歇共生、連續共生和一體化共生四種具體組織模式。其中，僅當對稱性互惠共生行為模式與連續共生或一體化共生組織模式相匹配時，共生關系才會產生質的飛躍，進而產生最大的、最為穩定的能量輸出和交換。但在社會共生系統內部，共生行為模式與共生組織模式之間往往是相互分離的。這其中，共生行為模式往往由共生單元自身的屬性決定，通常難以改變；而共生組織模式則是相對易改變的，通過人為干預有可能改變其相互作用的方式。這也就要求政策設計與執行者積極主動調整共生組織模式以促進相應共生行為模式更好地發揮其積極作用。

承前所述，從共生行為模式角度看，“鄉村三業”間屬于對稱性互惠共生關系，但僅當“鄉村三業”之間處于連續共生或一體化共生的組織模式時，共生單元在穩定的共生界面下發生連續不間斷的相互作用，才能有效降低共生阻尼作用，產生更多的共生能量，實現不同共生單元的同步進化、穩定發展。但當前“鄉村三業”間不僅呈現出明顯的非對稱性互惠共生特征，而且還處于點共生或間歇共生的組織模式狀態，尚未形成穩定的、連續的相互作用。典型表現有二：一是當前返鄉農民工回鄉創業失敗比例較高[14-15]，難以為農民就地就近就業提供穩定的持久方案；二是很多縣域企業存在“招工難”的問題，難以為鄉村產業發展提供充足的人力資源支持。近年來返鄉下鄉人員創業在一定程度上起到了促進鄉村就業增長的作用，返鄉農民工轉職就業也較好地契合了鄉村產業對于人力資本的要求，但總體來說，現有返鄉留鄉農民工尚不能為鄉村產業發展提供充足和高質量的人力資源支持，鄉村產業發展面臨“適宜勞動力欠缺” 乃至“用工難”與“就業難”并存問題 。有鑒于此，通過政策設計和服務引導促使“鄉村三業”共生系統走向更為穩定的一體化對稱互惠共生模式是實現雙向促進，共同進化的必經之路。

(四)共生環境：互惠環境的誘導機制分析

外生的環境與共生體相互作用“往往是通過物質、信息和能量交流來實現”，它對共生體的影響可能是正向積極的，也可能是中性或負向的，關鍵取決于環境本身是否能匹配共生體發展演化的需要?！班l村三業”互惠共生系統的環境分為硬環境和軟環境兩類。其中，硬環境主要指向公共基礎設施的支撐作用。完善的基礎設施既是就業、創業與產業發展單元得以獨立生存的重要前提之一，也是“鄉村三業”共生體交流的重要外部支撐。政府提供的法律政策和公共服務則是“鄉村三業”互惠共生系統的重要軟環境。中央及各級地方政府通過出臺和貫徹執行相關政策法規可以為“鄉村三業”各自發展以及互惠共生進化提供制度支持和文化氛圍。同時，政府通過強化鄉村公共服務建設，提升城鄉公共服務均等化水平，能有效提升返鄉留鄉下鄉人員在鄉村，乃至縣域就業創業的積極性，并有效降低企業在縣域，尤其是鄉村布局的生產和運輸成本，為“鄉村三業”互惠共生提供更多的支持。

四、鄉村就業、創業與產業發展關系走向對稱性互惠共生面臨的障礙

(一)共生單元交流遲滯，難以在“鄉村三業”間形成穩定持續的共生能量

共生單元之間相互交流、相互促進，能產生新的更大的共生能量是共生關系存在的根本。但現階段我國 “鄉村三業”各單元間的交流協調遲滯，無法釋放出充足的共生能量，進而造成共生水平偏低，難以形成穩定持續的物質、信息和能量交換，并最終影響了對稱性互惠共生關系的形成。以湘鄂兩省19縣2017—2019年相關數據為例，Pearson雙尾檢驗顯示，僅有新增創業主體數與帶動就業人數線性相關，相關系數達到0.85，且顯著性水平低于0.001；而三大產業增加值與新增創業主體數和帶動就業人數之間整體上并無顯著關聯(參見表1)。根據農業農村部的數據，2019年全國返鄉入鄉創新創業人員為850萬人，帶動就業人數為3400萬①，平均每個返鄉下鄉創新創業人員帶動4個勞動力就業。而就前述湘鄂兩省19縣來看，這一比例更低，19縣中鄉村創業每增加1戶，所能帶動的就業人數最低僅為1.17人，最高也只有4.31人，平均也僅有2.27人(參見表2)。可見，鄉村創業帶動就業效果仍然不夠理想。

表1 鄉村三大產業增加值、新增創業主體數與帶動就業人數的相關水平

表2 湖南、湖北兩省19縣三大產業增速、新增創業主體數和創業帶動就業人數情況

造成“鄉村三業”各共生單元交流遲滯，乃至共生水平偏低的直接原因是各共生單元自身規模偏小，無法產生足夠的新能量。除了20世紀80年代中后期，以鄉鎮企業為代表的鄉鎮工業經歷短暫繁榮外，新中國成立以后國家確立的都是“城市偏向型”發展戰略。在“城市偏向型”發展戰略下，就業創業和產業發展的重心都在城市，鄉村主要功能定位為農業生產，農村勞動力或在農村從事農業生產，或被引導到城鎮就業，服務于城市二三產業發展。即使是2002年黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”思路以后，鄉村就業創業和產業發展仍然沒有在國家政策層面獲得足夠的重視，促進農村勞動力向城鎮轉移就業、支持城市產業發展仍然是國家政策的主要指向。黨的十六大報告中不僅未提及鄉村二三產業發展問題，而且還繼續強調推動農村勞動力到城鎮就業，指出“農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢”。直到2008年黨的十七屆三中全會提出“統籌城鄉產業發展，優化農村產業結構”和“鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工返鄉創業”的政策主張以后，鄉村就業創業和產業發展問題才正式進入國家政策視野。但幾十年的“城市偏向型”發展早已人為地割裂了鄉村就業創業和產業發展的共生關聯，并致使鄉村就業、創業和產業發展單元自身規模逐漸萎縮，難以應對共生環境惡化引致的共生單元退化作用，并最終造成“鄉村三業”間難以形成穩定持續的物質、信息和能量交換，無法產生足夠的共生能量。當然，近年來伴隨著城鄉一體化發展戰略的實施，尤其是黨的十九大以后伴隨著“鄉村振興戰略”的推進，鄉村就業、創業和產業發展單元規模都得以迅速擴大，但距“鄉村三業”實現高水平的互惠共生依然存在差距，尤其是各共生單元規模偏小、共生能量激發不足問題依然存在。

(二)共生界面阻滯，難以在“鄉村三業”共同體內有效引導資源優化配置

制約“鄉村三業”共生系統走向對稱性互惠共生的第二個障礙是共生界面功能不足，它會進一步引致能量傳輸凝滯。在共生系統中，共生界面作為物質信息能量交流轉換的媒介，對于促進共生單元能量轉化有積極的調節功能，當共生界面存在功能缺失、溝通遲鈍的缺陷時，會導致阻尼特征值過高，不僅削弱了界面的調節能力，也會使“鄉村三業”處于低頻交流狀態，不利于共生體雙向正向進化。

在“鄉村三業”共生系統中，共生界面主要指的是完善的縣域勞動力市場和常態化產業與創業主體交流平臺。功能齊全、溝通靈敏的勞動力市場能夠很好地促進勞動力需求方與供給方之間達成平衡，進而滿足農村勞動力就近就地就業需求、鄉村創業創新與產業企業的用工需求，進而促使“鄉村三業”走向對稱性互惠共生。從歷史發展來看，改革開放以來，與“城市偏向型”發展戰略相適應，國家一直側重于城市勞動力市場建設，寄希望于完善城市勞動力市場引導和促進農民工進城就業，卻在一定程度上忽視了農村勞動力市場的建設和發展，進而使得農村勞動力市場難以在“鄉村三業”交互領域發揮作用。農村勞動力市場發育滯后有兩個突出表現：一是政府勞動就業統計中只有城鎮失業登記，沒有鄉村失業登記；另外一個則是農村勞動力求職過度依賴人際關系網絡，而非正規的就業服務機構[16-17]。相較于市場機制，基于個體網絡求職往往通過產業發展需要與返鄉留鄉勞動力就業需求之間的平衡和匹配，影響農村勞動力工資收入提高和職業階層躍升[18]。

而常態化的企業交流平臺不僅是解決鄉村產業同質化和惡性競爭問題的重要途徑，更是促進鄉村創業單元和產業單元溝通交流，實現無縫隙合作的重要渠道。當前，很多縣政府或部分鎮政府都組織了以企業互助聯盟協會、創業青年午餐會、企業家聯合會、企業商會為主要形式的正式的縣域產業創業交流溝通平臺，為鄉村產業實踐者和創業者提供交流溝通渠道。但一些偏遠落后縣鎮還缺乏此類正式交流溝通平臺，這妨礙了鄉村產業企業和創業創新項目之間的溝通合作，造成了嚴重的資源浪費。

(三)共生模式偏差，難以在“鄉村三業”間形成對稱性的能量分配

制約“鄉村三業”共生體走向對稱性互惠共生的第三個障礙是共生模式偏差。共生模式不僅能夠影響“鄉村三業”間交流的深度和廣度，更直接決定了共生能量在共生單元之間的分配模式，當共生單元已經能夠交互合作產生正向的共生能量時，其如何在各單元之間合理流動分配便成了首要問題。就鄉村就業、創業與產業發展來看，三者之間顯然尚未達到對稱性互惠共生的理想狀態，不同共生單元之間能量分配差異較大，呈現出明顯的非對稱性分配狀態。

“鄉村三業”間共生能量的非對稱性主要為表現共生單元的數量規模差異和質量差異兩個方面。就數量規模來看，返鄉下鄉創業創新規模、鄉村產業規模與鄉村就業需求規模之間并非沿著相同方向演進，而是呈現出“返鄉留鄉就業和返鄉創業規模逐漸擴大、鄉鎮二三產業規模逐漸縮小”的非對稱發展趨勢。通過圖1可以看出，2010—2019年的十年時間里，我國返鄉留鄉就業農民工人數和返鄉創業人數都呈逐年增加趨勢，尤其是返鄉創業人數在2016年以后更是呈現出迅猛增長趨勢，從2016年以前的年均300萬左右迅速增長為年均700多萬的規模，但鄉鎮工業企業數量規模卻不升反降，呈現出明顯的下降趨勢。與此同時，被認為是鄉村朝陽產業的休閑農業與鄉村旅游業也進入增長瓶頸期，近幾年來，休閑農業與鄉村旅游經營單位數量的增長逐步放緩，其發展規模并不足以抵消鄉鎮工業企業規模下降帶來的影響。即使考慮產業帶動就業能力，休閑農業與鄉村旅游業與鄉鎮工業企業相比也不具備優勢。以2014年為例，該年度3142779個鄉鎮工業企業帶動99242075人從業，平均每個工業企業帶動32個人就業；而同年267867個休閑農業與鄉村旅游經營單位卻只帶動6790462人從業，平均每個經營單位僅帶動25個人就業。

圖1 2010—2019年留鄉就業農民工人數、返鄉創業人數和鄉鎮企業個數比較①

就質量差異來看，主要體現為鄉村產業和返鄉留鄉勞動力對高質量就業需求的不匹配。一方面，當前鄉村產業企業無法為返鄉留鄉農村勞動力提供充足的高質量就業機會。通過圖2可以看出，近年來，雖然返鄉留鄉農民工與外出農民工收入均有明顯增長，但返鄉留鄉農民工的收入與外出務工者仍然存在較為明顯的差距，甚至增長速度方面也存在逐步擴大趨勢；通過圖3則可以看出，外出就業農民工勞動合同簽訂率明顯高于返鄉留鄉農民工，而且這種差異并未出現縮小的趨勢。概而言之，相較于外出務工，當前農民工返鄉留鄉就業所能獲得的收入相對較低，勞動合同簽訂率也更低，這也就意味著相較于外出務工，返鄉留鄉農村勞動力的就業質量更低，進而限制了高素質農村勞動力返鄉留鄉的積極性，進而使得部分鄉村產業企業對高質量勞動力的需求難以獲得滿足。

另一方面，返鄉留鄉農村勞動力的素質和人力資本水平也不足以支撐優質產業企業的人才需求，部分企業需要的高質量勞動力較為缺乏。根據國家統計局發布的《2020年農民工監測調查報告》，外出農民工中，大專及以上文化程度的占比為16.5%，而在本地農民工中這一比例僅為8.1%。很顯然，高素質勞動力的缺乏會進一步限制鄉村產業結構的優化，最終影響農業農村的長遠發展和鄉村振興戰略的實現。

圖2 2015—2020年外出與返鄉留鄉農民工月均收入差異

圖3 2013—2016年外出與返鄉留鄉農民工勞動合同簽訂率

(四)共生環境阻尼，難以為“鄉村三業”發展提供穩定的外部支持

制約“鄉村三業”共生體走向對稱性互惠共生的第四個障礙是共生環境欠佳。共生體的高效運轉需要正向的共生環境支持。其中，鄉村公共基礎設施、公共服務、支持性政策法規等與“鄉村三業”發展密切相關的因素皆為共生環境因素。

從共生硬環境看，目前仍有大量鄉鎮存在公共基礎設施不完善的情況。根據國家統計部門公布的數據，供水、燃氣、公共交通、環境衛生等公共基礎設施的總體布局仍然呈現出明顯的“城區—縣級市—鎮區—鄉村”逐級遞減現象(參見表3)。公共基礎設施的缺失不僅直接導致鄉村產業缺少必備的創辦與發展條件，也間接加速了鄉村人才外流，為農民返鄉留鄉就業和創業帶來阻力。

從共生軟環境看，近年來，伴隨著國家財政投入的增加，農村公共服務供給數量有了顯著增加，但城鄉公共服務依然存在較大差距。這種城鄉公共服務差距同時表現在供給數量和供給質量兩個方面：供給數量方面，部分公共服務供給仍然存在顯著的城鄉差距，農村相關服務供給仍然較為薄弱。以人民群眾反映較為強烈的教育和衛生公共服務為例，2020年，城市(市轄區)普通中學師生比為1∶11.96，而農村為1∶11.66；城市(市轄區)普通小學師生比為1∶18.02，農村為1∶14.01②。2019年，城市每萬人擁有衛生技術人員數為111人，而農村為20人；城市每萬人醫療機構床位數為87.81張，農村為48.09張③。另外就教育公共服務來看，在中小學校舍危房比例、普通初高中網絡多媒體教室比例、小學建立校園網校比例等方面都存在明顯的城鄉差別，表現為“城區—鎮區—鄉村”依次遞減的供給格局(參見表4)。供給質量方面的城鄉差異則更為突出，以教育公共服務為例，不僅呈現出明顯的“城區—縣級市—鎮區—鄉村”逐級遞減現象，而且差距更為明顯。無論是在學前教育階段、還是中小學教育階段，城區專任教師中擁有研究生、大學本?？茖W歷的比例，以及擁有高級和中級技術職務的專任教師比例均高于鎮區，更遠高于鄉村(參見表5和表6)。已有實證研究也發現，政府實際提供的公共服務與其所設定的服務標準之間存在差距[19]。

此外，“鄉村三業”發展所需要的制度環境也不夠完善，尤其是相關政策供給與執行落實都存在較大不足。伴隨著以《中華人民共和國鄉村振興促進法》為代表的一系列法律政策文件的出臺，“鄉村三業”相關政策已經不僅“停留在行政法規、地方法規和規章制度層面”[20]，而是有了高階法律約束，但還缺乏指導“鄉村三業”協同決策、協同執行、協同管理的制度性文件，進而無法破解對稱性互惠共生所需的協同政策環境。當然，更為嚴重的障礙在于法規和政策文件執行方面。受到“政策配套性、協調性不足”和“政策紅利截留與消解”[21]等不利因素制約，中央出臺的系列支持“鄉村三業”發展的政策法規在執行落實方面都面臨著阻力。以《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》為例，“意見”強調“各類創業扶持政策向農業農村領域延伸覆蓋，引導各類人才到鄉村興辦產業”，但由于財力有限、支出偏好錯位等方面不利因素的影響，很多地方縣鄉政府尚無法為鄉村創業創新和產業發展提供有效的配套支持，進而影響了相關政策的貫徹落實和實際效果。

五、促進鄉村就業創業服務與產業發展政策協同的對策

通過前文的分析，不難看出，近些年來“鄉村三業”間的共生水平持續提升，但整體耦合共生水平仍處于非對稱的不穩定階段。這種非對稱的、不穩定的共生體產生的新能量難以支持共生體應對外界復雜環境變化，更難以滿足全面鄉村振興和城鄉融合發展的需求，需要針對互惠共生障礙，進行系統優化，以實現對稱性互惠共生的最優狀態。

表3 2019年中國城鄉基礎建設水平比較

表4 中小學辦學條件差異

表5 幼兒園、中小學專任教師學歷比較

表6 幼兒園、中小學專任教師專業技術職務比較

(一)配套成龍：以服務和政策目標協同加速共生單元交流

在“鄉村三業”共生系統中，共生單元間的有效交流融合是產生共生能量的必要條件。而促進共生單元間有效交流融合的前提則是在政策和戰略制定領域達成共識，在政策設計階段形成相互促進、相互增強的整體性目標，引導各共生單元同步進化。

從根本上看，推進鄉村就業、創業和產業發展都要服務于“農民富”的終極目標。而讓“農民富”的微觀基礎則是農村勞動力個體獲得充分的高質量就業機會。近幾年來，國家就鄉村就業、創業和產業發展出臺了一系列針對性的政策文件，但依然存在政策目標協同不足和目標識別偏差問題。一方面，當前國家鄉村就業創業支持政策的主要目標仍然是聚焦于促進農村勞動力充分就業，對農村勞動力高質量就業需求以及鄉村產業發展與農村勞動力就近就地就業的相互關聯認識不夠，進而在政策設計階段尚未把鄉村就業目標、創業目標和產業發展目標有效協調起來。另一方面，國家鄉村產業發展政策的主要目標聚焦于促進鄉村經濟發展和提高農民收入，尚未充分認識到農村勞動力高質量充分就業對提高農民收入和促進鄉村經濟持續發展的決定性作用。比如，在2019年發布的《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中就特別強調，鄉村產業是“是提升農業、繁榮農村、富裕農民的產業”。但從根本上看，讓返鄉留鄉農村勞動力在鄉村實現高質量充分就業才是繁榮農村和富裕農民的關鍵。更為重要的是，鄉村產業振興,必然要以返鄉留鄉農民工的高質量充分就業為前提，否則留不住鄉村振興所需實用人才，鄉村產業振興也就成了“無源之水”“無本之木”，促進鄉村經濟發展和提高農民收入就更無從談起。

為此，要在引導部分農村勞動力在鄉村實現高質量充分就業目標導向下，進一步優化鄉村就業、創業和產業發展思路，重點支持有利于促進農村勞動力在鄉村或縣域實現高質量與充分就業的產業項目和創業創新項目發展。這進一步要求各級政府產業規劃部門和勞動就業保障部門加強溝通協調，確保政策方向的一致性，避免政策目標間的不兼容甚至相互沖突現象。一個可行的建議是推廣聯合政策制定，即在制定重要產業政策、就業創業服務政策時由上級主管部門領導出面組織相關政府部門聯合進行討論和決策，或者成立一個由上級“一把手”領導主導的政策制定領導小組負責跨部門間政策協調。當前，其前提是上級政府部門領導，比如縣長、縣委書記要具備強烈的整體性治理意識，充分意識到“鄉村三業”間的互惠共生關系，認可整體性治理的政策目標。

(二)弓調馬服：以健全農村勞動力市場和常態化企業間交流平臺促進穩定高效共生界面的形成

多重有效的共生界面是共生單元融合的基本渠道。當前，我國農村勞動力市場尚無法為“鄉村三業”提供充足的交流介質，嚴重影響了“鄉村三業”共生單元間的交流融合。有鑒于此，在推進整體化服務與政策體系設計的同時，要重點建立健全“政府積極有為、市場功能有效”的農村勞動力市場體系和常態化的產業與創業主體交流平臺，提升“鄉村三業”間的資源供需匹配精度。

健全農村勞動力市場重點要做好三個方面的工作：第一，增強農村勞動力市場功能、擴大服務范圍，引導更多農村勞動力在正規勞動力市場上求職。近年來，城鄉勞動力市場一體化水平雖不斷提高，但受到歷史、制度和鄉村政府能力等多方面不利因素影響，相較于城鎮勞動力市場，農村勞動力市場的功能依然有限，失業登記、失業救助、勞動關系協調、職業技能鑒定等服務功能嚴重缺位。在新時代鄉村振興背景下，伴隨著返鄉留鄉農村勞動力的增加，尋求就近就地就業的農村勞動力越來越多，必須要加大相關資源投入，提升鄉村勞動就業和社會保障服務機構的服務能力和服務范圍。第二，促進私營就業服務機構的發展，為用人單位招工和農村勞動力求職創造更多正式渠道。受農民市場機會捕捉能力有限、體制機制障礙以及勞動力市場信息不對稱等多重復雜因素影響，當前“農村勞動力市場化依然呈現程度低、市場規模小的特征”[22]，農民工獲得就業崗位也主要依靠非正式網絡[23]，盡管這種方式的求職成功率較高，但局限性較大，農民的選擇較少，往往處于被動地位。同時，受農村勞動力市場功能不健全影響，以企業為主體的用人單位用工也更多地依賴于“私人網絡”或“政府牽線招工”。因此，建立健全農村就業服務市場，創造條件拓寬農村勞動力正式求職渠道，讓用人單位和農村勞動力通過正規渠道進行溝通協商，顯得十分緊迫。具體措施方面，在強化和提升鄉村勞動就業和社會保障服務機構的服務能力和服務范圍的同時，還要完善相關政策支持，引導和促進私營就業服務機構的發展，進而為鄉村創業和產業企業用工招聘和農村勞動力求職創造更多的正式溝通渠道。第三，要強化政府服務保障以及對私營就業服務機構監管，促進相互信任形成。信任是有效協商與合作的基礎，而求職者和用人單位對地方政府和就業服務機構的信任則是勞動就業服務提供方有效發揮功能的前提。為此，一方面要大力推進農村“放管服”改革，提升縣鄉勞動就業和社會保障服務機構自身的服務能力和服務質量，增強農村勞動力對相關政府部門的信任度；另一方面，要理順各級政府部門職責，明確和強化相關政府部門對私營就業服務機構的監管，確保私營就業服務機構提供真實有效的就業服務，并強化透明監管，尤其是建立健全信用黑名單制度，提升私營就業服務機構的服務質量。

同時，針對產業與創業主體交流平臺缺乏問題，政府還要主動出擊，引導和組織建立常態化的企業間交流平臺，為鄉村產業單元和創業單元的物質、信息、能量交換提供更多的接觸媒介。一個可行的改進思路是由縣鎮政府出面組織包括金融服務機構負責人、產業企業負責人和鄉村創新創業者共同參與的交流溝通平臺，并定期組織活動，增進產業企業和創新創業項目負責人之間的溝通聯系和商業合作洽談。

(三)有的放矢：以鄉村產業結構優化引導共生能量均衡分布

區域產業聚集引致人口流動的背后是一個地區就業和創業機會的變化[24]，相應地，鄉村乃至縣域產業聚集情況也會直接決定鄉村乃至縣域的就業創業機會。正所謂“鄉村振興，產業先行”，引導“鄉村三業”共生能量均衡分布的關鍵在于鄉村產業單元能量的激發。只有具備合理的產業結構才能創造合理的就業結構，進而為農村勞動力提供更多的高質量的就近就地就業和創業機會；相反，充足高質量的就業創業機會吸引的優秀人才也能為鄉村產業結構的進一步優化升級提供支持。為此，要在促進農村勞動力就近就地高質量充分就業的目標導向下進一步優化鄉村產業發展思路和做好配套服務支持，把“人引產業”和“產業引人”完美融合起來，兼顧鄉村產業持續發展和農村勞動力高質量充分就業的雙重目標。

具體來說，要以促進充分和高質量就業為目標進一步擴展鄉村產業發展類型，實現鄉村產業結構的多樣化、合理化和適當高級化。根據配第—克拉克定理，勞動力總是由低收入產業向高收入產業轉移，其關鍵原因就在于不同產業、不同行業的就業質量存在明顯差異。國內研究者俞憲忠也認為，過度依賴某些產業，尤其是以勞動密集型產業為代表的低端制造業，會使勞動就業形成“充分就業陷阱”或“劣質就業均衡”[25]。為此，要立足于各地農村交通地理環境、資源稟賦、人口就業需求，統籌多樣化產業協調發展，引導資源依托型產業以外的其他環境有益的勞動密集型、資本密集型和知識密集型產業在縣域城鄉范圍內協同發展，為農村勞動力鄉村創業創新和高質量充分就業創造機會，進而引導共生能量在“鄉村三業”間實現通暢的雙邊或多邊交流。

(四)提質增量：以高質量基礎設施、公共服務和法律政策供給優化“鄉村三業”共生環境

在鄉村振興背景下，優化“鄉村三業”共生環境的重點是“提質增量”，為鄉村就業創業和產業發展提供更多、更穩定的外部支持。其中，共生硬環境的優化主要指向鄉村公共基礎設施建設。要貫徹2021年中央一號文件有關“加強鄉村公共基礎設施建設”的精神，針對“鄉村三業”共生發展需要，重點加強能源、電力、通信、交通等領域的鄉村基礎設施建設；同時，在建設思路上則要堅持“速度快”“標準高”的原則，確保率先完成鄉村公共基礎設施“提質增量”，為鄉村產業振興和創業創新提供切實有效的硬環境支持，為“鄉村三業”共生系統優化創造條件。

共生軟環境優化方面，一方面，要加強有關“鄉村三業”協同發展的法律政策供給，并強化法律政策執行監督和配套服務支持，推動相關支持政策落地生效，破除鄉村企業發展和返鄉下鄉人員創業創新的制度性障礙。另一方面，也是更為重要的，是提升縣域，尤其是鄉村公共服務質量，為返鄉留鄉農村勞動力和下鄉人員安心在縣域進行生產生活提供支持，比如，加大財政投入和優惠政策支持力度，吸引和留住優秀師資、優秀醫務技術人員，以提高鄉村基礎教育質量和公共衛生服務質量。再比如，創新服務供給機制，通過強化公私合辦、對口支援、城市專業技術人員定期服務的方式大力加強縣城和中心鎮的公共服務質量，讓鄉村就業創業者能夠就近享受盡可能高的優質公共服務。此外，也要充分考慮鄉村企業的勞動用工需求，進一步做好人才引留工作的同時，重點優化鄉村人力資源培訓，為鄉村創業創新和產業發展培育更多緊缺人才。具體可考慮優化課程體系設計，把通識教育和職業教育有機結合，建立多樣化、多層次的就業培訓基地，增強農村勞動力教育培訓實效性，為鄉村創業創新和產業發展提供更為可靠的勞動力資源支持。

六、結語

承前所述，在鄉村振興，乃至縣域城鄉融合發展背景下，不僅是產業影響就業、創業創新帶動就業的問題，鄉村就業、創業與產業發展這三大要素之間，以及這三大要素與鄉村振興和縣域城鄉融合發展之間都存在著共融共生、相互依賴的關系。但當前政府部門和學術界對此尚未達成共識，也尚未充分意識到這種高水平的互惠共生關聯，而是更多地把鄉村諸要素看作是城市發展的補充以及需要特殊支持照顧的對象。本文初步論證了鄉村就業、創業與產業發展間的互惠共生關聯，但受限于數據的不可獲得性，未能采用統一的全國性數據對“鄉村三業”的共生水平進行系統估算和論證，這是本文研究的一大遺憾。期待在后續相關研究中，能有機會彌補此遺憾，讓鄉村就業、創業與產業發展間互惠共生的理念在更廣的范圍內達成共識，成為指引鄉村就業、創業與產業發展相關政策設計的指導理念，進而推動農村勞動力高質量充分就業的實現。

注釋

① 參見：農業農村部新聞辦公室.返鄉入鄉創新創業為鄉村產業增強新活力.中華人民共和國農業農村部網站，http:∥www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201912/t20191227_6333997.htm。

② 數據根據《2020中國城市統計年鑒》專任教師數與在校學生數計算得來。

③ 相關數據來源于國家統計局網站：https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

④ 2010—2016年鄉村創業創新數據根據國務院網站相關報道推算得來。據相關報道，2010—2016年共有570多萬返鄉下鄉創業創新人員，而2015年返鄉創業農民工為242萬人，他們所創辦的各類經營實體占70%，由此推算2015年返鄉創業創新人員為242/0.7≈346萬人，2015年以前數據則按照10%的增速平均計算。相關報道參見：全國返鄉創業創新人數累計達570多萬，http:∥www.gov.cn/xinwen/2016-12/01/content_5141536.htm，2016-12-1；近五年返鄉創業人數增幅在兩位數左右，http：∥www.gov.cn/xinwen/2016-06/22/content_5084418.htm，2016-06-22。休閑農業與鄉村旅游經營單位數2010—2013年數據來源于相應年份《中國鄉鎮企業及農產品加工業年鑒》；2014—2018年數據來源于相應年份《中國休閑農業年鑒》；2019年數據來源于農業農村部網站。