“多規合一”理念指導下的村莊土地整治

□ 董維鵬

（江蘇省豐縣自然資源和規劃局，江蘇 豐縣 221700）

伴隨新型城鎮化發展，“多規合一”為城市建設提供了有效的支撐。縱觀我國城鄉規劃，具有多種種類，法定規劃有20余種，對城市經濟社會發展具有引導性作用，管控空間資源分配。種類繁多的規劃從橫向角度看，為并行狀態，各類規劃在內容深度與廣度上具有差異性，并存在關聯，必須有更好地銜接合作，才能加快城市發展。但從事實來看，各類規劃為“分治”情況，解決相互矛盾現狀，完善協調機制，達到“合治”目標是工作重點。在這樣情況背景下，產生了“多規合一”，受到了廣泛的關注，試點工作在各地得到了有效開展。

一、“多規合一”概述

（一）“多規合一”內涵

“多規合一”中的“多規”指多個規劃，包含國民經濟發展與社會發展規劃等，這部分規劃還可以進行細化。對于“多規合一”的理解，并非簡單將規劃合并，而是利用現有條件與體制，確保規劃利用信息規劃手段形成整體，理順規劃間的關系，制訂定位規劃，以利于解決規劃矛盾，最終實現科學規劃發展。

（二）“多規合一”本質

“多規合一”從本質內容講，是為了規劃體系改革與優化，確保職能部門協調發展，防止規劃存在沖突，確保規劃有序進行。此外，“多規合一”給予規劃科學性一定的關注，“多規合一”不是將規劃進行組織，而是將規劃實現科學規劃與利用，落實在具體藍圖中，具有一定的現實意義。

（三）“多規合一”研究意義

深入研究村莊規劃“多規合一”，最為主要的目的是順應國家宏觀政策調整，以利于解決具體問題，具備一定的價值意義。第一，加快生態文明建設。做好村莊規劃管理，加快山水林田系統治理，為實行生態環境保護制度奠定良好的基礎。第二，加快“空間規劃改革”。自然資源部建立初期，以建設全面化“空間規劃體系”為重要任務，彰顯了國家“一張藍圖”的決心。在國土空間規劃中，村莊規劃改革是重要基礎。第三，新型城鎮化給予了空間集約利用一定的關注，減少城鄉差距。黨的十九大提出鄉村振興戰略，正是立足于加快農村農民全面化發展。

二、“多規合一”發展歷程

縱觀我國規劃體系多規并行，存在較多的矛盾。由于缺乏銜接和統籌，造成法定規劃權威性受到侵害，審批效率較為不理想，影響實施管理與建設開發保護，在這樣的情況下，影響了政府統籌管理能力與國家治理體系，這種狀況已受到社會的廣泛關注。從政府與地方都希望進行“多規合一”，協調好現有規劃，真正繪制出“一張藍圖”，以利于解決空間規劃沖突，加快規劃審批制度改革，增強效率和城市治理能力。在“多規合一”創新下，加快國家簡政放權政策，健全管理體制，明確部門事權劃分。李克強總理提出“多規合一”，指出“多規合一”為動態發展理念，在當前形勢背景下分為三個階段：第一，“兩規合一”，城鄉規劃與土地利用實現有效銜接，在這個過程中，一些大城市開展了試點工作，例如上海與武漢；第二，“多規合一”，社會經濟發展規劃和城鄉規劃與土地利用規劃間的協調，一些城市開展了試點工作，例如廣州與河源；第三，“多規合一”，以第二階段為基準，全面整合環境保護規劃和園林綠化規劃等，以廈門為主要試點工作。2016年，經中央批準，海南與寧夏進行了“多規合一”試點工作。2017年，中央與國務院將部分省份融入到試點范圍中。因此，試點工作的開展，“多規合一”為重要導向空間規劃在各地良好進行。

三、“多規合一”背景下村莊土地整治面臨的現狀

（一）土地整治規劃仍顯落后

針對土地整治而言，包含多種新的內容，和傳統土地整理相比，具有較大的差異，具備綜合性與長期性特征。因此，對于土地整治而言，需長時間進行，確保工作后期具有較高的效益。在這個過程中，確保水利與林業進行科學規劃銜接，做好土地整治工作。但從現實情況看，土地整治中，地區對土地整治工作缺乏全方位規劃，具有隨意性，過程盲目，導致資金浪費，不能真正滿足工程要求。

（二）土地整治資金來源單一

基于土地整治工作而言，涉及范圍較廣，資金需求較大，工程周期較長。尤其是對村莊土地整治而言，需要對土地進行復墾與拆遷安置等，在這個過程中，需要一定的資金。縱觀地區土地整治，政府給予了土地復墾一定的投資。針對農民土地整治來講，農民土地具備特殊性，需要政府加大補償投入。此外，針對農民建房，以政府補貼與自籌結合方式為主。因此，在現代民營資本土地整治中，實現社會資金啟動是極為必要的，具有一定的現實意義。在當前形勢背景下，針對大規模耕地整理尚沒有對應的機制。

（三）“多規合一”規劃管理機制缺乏健全性

不管是發展規劃，還是空間規劃內容，均不同程度存在著重疊的情況，加之城市盲目追求短期化政績，造成部分部門間出現相互扯皮的情況。“多規合一”規劃管理機制存在不健全的情況，造成部門行使職權過程中存在沖突，規劃運行的外部環境與內部環境存在一些問題，例如銜接效率不理想，落實有困難。此外，“多規合一”規劃管理機制缺乏完善性，部門仍舊以原有辦事方式進行，沒有和相關部門做好溝通，造成部門事前缺乏溝通，引發部門矛盾，這不僅對部門工作流程造成影響，還會對“多規合一”發展造成影響。

（四）過度利用化肥農藥，造成農田污染

在農村，由于農業技術推廣服務和公共環境意識不足，農民過度使用化肥農藥增產。遇到雨水沖刷，化肥農藥滲透到地下或者流入河流，導致農田土壤污染，土壤板結，肥力下降，通過土地徑流造成水體污染，損害農村人口健康。

（五）村莊類型較多，現有規劃缺乏統一化標準

第一，在一些村莊規劃中，以現行法規條例為基準，形成的規劃成果分為兩種，一種是總體規劃，另一種為建設規劃。但這種類型村莊規劃存在著一些缺點，在具體實踐中給予鄉鎮規劃一定的關注，但卻不夠重視村莊規劃。因此，在規劃編制體系中，村莊規劃內容應參考編制好的鄉鎮規劃為主進行刪減，針對刪減內容明確量化指標。第二，以村莊環境整治為基準，規劃村莊，將整治內容當成村莊規劃編制內容，這是當前大多數村莊規劃最為主要的目的。第三，以社會主義新農村建設為導向的村莊規劃，不僅是鄉村建設進程中的一部分，也是國家政策在農村地區的體現。在政策導向下，各地開展這類規劃往往只是針對某一試點村莊來進行，缺乏統籌考慮。第四，以鄉村建設為主的村莊規劃，出于國家政策導向的村莊規劃，當前面臨的主要問題是對美麗鄉村建設缺乏全面化認知，進行的規劃實踐僅僅以基礎設施建設與完善農村環境為主，對城鄉一體化鄉村地區發展缺乏深入認知。美麗鄉村建設包含多個部門，規劃部門間缺乏有效性協調，常見規劃內容重復矛盾的情況。

（六）公共服務不完備，道路交通不暢通

一些村莊村容較差，基礎設施不夠齊全，在一些居民居住建筑質量不理想。對于大部分村莊來講，缺乏景點景觀與集中活動的場所。一些村莊，道路網系統不完善，道路偏窄，不管是道路等級還是質量，均不理想。從消防角度講，存在著安全隱患。

（七）農用地布局缺乏合理性

農業產業布局不明確，土地利用粗放，管理混亂。在一些農村，農田較為零散，田塊面積小，大范圍耕地較少，對規模經營具有一定影響。除此之外，一些村民側重養殖業，在自家田地內建造養殖場，占用了耕地面積，也難免造成污染隱患。

四、“多規合一”背景下村莊土地整治對策

針對不同政策要求，村莊規劃制訂內容具有差異性，在多規并行背景下，不同村莊規劃具有共性問題，如技術標準和規劃體系等。在國家頒發文件中，針對土地整治具有明確性要求。當前土地整治工程具有明確轉變，以具體情況出發，與土地整治中的問題相結合。為了滿足人們生產生活需要，全面調整閑置土地。此外，針對自然損毀與退化土地確保恢復利用。

（一）總體要求

在新的形勢下，推進“五位一體”總體布局，堅持新的發展理念，以人民為中心，從實際出發，依據高質量發展要求，將國土空間規劃頂層設計落到實處。此外，應做好村莊規劃和土地整治工作，提高鄉村振興戰略實施的科學性與操作性。

（二）加快土地確權

當前農村土地確權，具備滯后性特點。以安徽省為例，農村集體土地所有權發生率較低，在50%左右，集體土地利用權發證率在30%左右。從這部分情況不難看出，對土地整治工作具有一定影響。對一些地區土地整治而言，對當地農民土地權益會產生影響，之所以出現這樣的情況，源于確權滯后，土地整治中存在矛盾。應確保農村土地將土地確權工作落到實處，做好登記工作，給予農民土地權益有效的保證。

（三）確保農民權益，保證土地整治具備持久活力

土地整治，最為主要的目的是確保農民合法權益。應提高農村生產條件，依據土地整治要求做好規范操作，以利于生產生活，全面整治土地。此外，在土地整治過程中，應吸取村民意見，解決存在的矛盾。依據公開透明原則，做好土地整治工作。深入分析農民參與土地整治模式，大力推廣成功模式，確保農民主體作用的發揮。

（四）健全法律法規制度保障

當前“多規合一”，是利用行政協調方式獲得的。在已有法律框架下，“多規合一”沒有法律依據，但審批與編制仍舊可以利用行政方式推進，其成果進入到實施階段，部門往往不會依據“多規合一”執行，而是依據現有法律，造成“多規合一”成果不能得到全面落實。因此，要想避免“多規合一”規劃成果缺失法律，造成成果隨之流失的情況，在規劃“多規合一”過程中，應完善法律法規，確保“多規合一”成果具有法律支撐，有法律作為后盾，確保“多規合一”有效發展。

（五）強化村莊規劃管制作用

村莊規劃為法定規劃，在國土規劃體系中，是鄉村地區的一種詳細規劃，是開展國土空間開發保護與實施國土空間用途管制的法定依據。在“多規合一”基礎上，編制村莊規劃，利用原有村莊規劃與村土地利用規劃加以整合，全面布局居住點，針對環境整治應具有明確性要求。在這樣基礎上，細化村莊布點規劃，加強公共服務與社會治理。在規劃引領作用下，做好農村人居環境整治，提高農村公共服務水平，補齊公共服務短板，加快鄉村振興。土地整治和村莊規劃相結合，用于引領農村建設。在規劃過程中，彰顯戰略性與操作性，建設項目以規劃為基準，確保土地整治落到實處。

（六）綜合整治村莊，加大道路交通建設

以土地整治為切入點，強化城鄉空間布局，優化資源要素配置，加快農村產業全面融合發展，促進農業農村城鎮化發展。促進房地一體農村建設用地與宅基地利用權確權登記發證。實現全縣村莊分類，以綠色發展要求為基準，劃定村莊邊界。在這樣背景下，實施村莊綠化與道路綠化，健全公共服務設施配套，實現農村人居環境得到改善。依據具體規范標準做好規劃，實現和集鎮道路的全面銜接，提高道路等級，鋪設新的道路，拓建原有道路，增強道路質量。在村內設置新的停車場，確保車輛合理停放。在這樣基礎上，擴建活動廣場，作為村民生活公共娛樂場地。

（七）綜合整治農田

永久基本農田是為了確保國家糧食安全，滿足農產品供給，進而實施永久特殊保護耕地。從耕地現狀分布情況看，依據耕地質量與糧食作物種植情況，在嚴守耕地紅線基礎上，以固定比例為基準，將質量達標耕地依法劃入。此外，已劃定的基本農田中存在著一些問題，例如違法占用或是污染問題等。因此，需要進行全面化管理，加大農田水利設施建設，完善發展規模設施配套等。針對拋荒耕地或是廢棄地等，全面復墾整理，以高標準實現農田整治，實現規模經營，為現代農田奠定良好的基礎。

五、結語

總而言之，“多規合一”是為了將規劃整合到合理框架中，得到良好的銜接與協調，并不是將所有規劃融合為一個規劃。伴隨城鄉發展，“多規合一”具備一定的發展前景，對城鄉發展中的矛盾沖突起到協調作用。近年來，農村經濟得到了快速化發展，在土地整治中，依據嚴格要求制定相關管理措施。工作人員應依據具體整治形勢進行具體化要求，在這樣的基礎上，明確控制機制，確保土地資源管理作用的發揮，為后期土地整治提供重要保證。