全球留學生教育政策的價值取向變遷研究

彭嬋娟,劉寶存

(北京師范大學 國際與比較教育研究院,北京 100875)

中共中央、國務院于2019年2月印發了《中國教育現代化2035》,提出“實施留學中國計劃,建立并完善來華留學教育質量保障機制,全面提升來華留學質量”的戰略目標,彰顯了新時代我國要繼續扎實推進留學生教育的決心。但同時,當今世界正處于百年未有之大變局,新冠肺炎疫情全球蔓延,民粹主義、保守主義、孤立主義思潮以及逆全球化勢頭在西方國家暗流涌動。在此國際背景下,我國站在“兩個一百年”的歷史交匯點上,必須立足國內國際兩個大局,深刻把握歷史發展趨勢和世界格局演變走向,把握規律、準確識變,才能科學應變。我國需要抓住機遇、迎接挑戰,堅定不移地推進教育國際交流與合作,促進來華留學教育高質量發展。而留學生教育事業的持續健康發展,離不開公共政策的支持與引導。公共教育政策是人力、話語和資本等各種資源在教育系統中的權威分配,它運用政府權力投入資源以支持某一種偏好的價值,從而在更廣泛的社會、文化和經濟領域產生影響。因此,任何特定政策中的價值觀往往是隱含而明確的,“價值問題是政策的核心所在”[1]。正如現代政策科學創始人哈羅德·拉斯韋爾所指出的,“政策科學的研究方法不僅應強調基本問題和復雜模型,而且在相當大的程度上需要澄清政策中的價值目標”[2]。只有深入挖掘行為主體背后的主觀態度,才能追根溯源公共政策所隱藏的真正意義或價值。因此,本文旨在回溯全球留學生教育政策價值取向的變遷歷程,探尋價值取向變遷背后所呈現的特點和趨勢,以期為新時代我國留學生教育政策價值取向的戰略選擇提供啟示。

一、全球留學生教育政策價值取向的變遷歷程

留學生教育政策作為世界各國開展教育對外交流與合作的重要工具,其制定與執行滲透了各行為主體的價值取向。并且,隨著世界政治經濟格局的不斷演變,全球留學生教育政策不斷發展出新的價值取向。這種價值取向的變遷不是相互替代或不相容的,后一階段包含著前面階段的價值內容,并在前幾個階段的基礎上衍化出新的更具時代適應性的價值取向。此外,伴隨著留學生教育政策的多元化,各國政府往往根據國家發展需要進行優先級順序的選擇,而占主導地位的價值取向就是決策者及利益相關者在長期博弈過程中所形成的價值分配傾向。從歷史和全球視野來看,留學生教育政策的主導性價值取向實現了從“學術取向”“政治取向”“市場取向”到“人才取向”的變遷。

(一)學術為主:中世紀時期留學生教育政策的價值取向

正如著名高等教育學者菲利普·阿特巴赫所指出的,“現代大學根植于中世紀的歐洲,始終是一個全球化的機構”[3]。中世紀時期,大學是由學者組成的具有行會性質的社團,享有高度的自治權和學術自由。來自世界各國(當時主要是歐洲各國)的學生和教師聚集在這里共同探索學問、追求真理,學生和學者的國際流動頻繁,并形成了巴黎大學、波隆那大學和牛津大學等極為著名的學術中心。由此可見,留學生的招收自中世紀大學建立以來已經成為一種普遍的現象,大學具有利用國際學生和學者進行知識生產和文化交流的悠久傳統。但這一時期的留學生教育政策尚處于萌芽狀態,留學生教育活動是學術取向的,也是零散的、自發的、非制度性的個體行為,且主要集中于歐洲地區。中世紀后期,隨著民族意識和國家觀念的日益加強,民族國家和地方政權不斷興起和壯大,并和教會聯手不斷加強對大學的控制和影響,大學的國際性逐漸減弱。克拉克·克爾對此指出,大學本質上是國際性的機構,它們致力于促進普遍知識的生產與傳授,但隨著獨立的民族國家有意識地利用這些機構實現自己某些目的的興趣日趨強烈,大學越來越多地被要求更好地為民族國家所服務[4]。

(二)政治優先:殖民和冷戰時期留學生教育政策的價值取向

在西方殖民擴張時期,留學生教育開始成為宗主國推行殖民統治的重要工具。18 至19 世紀,英國一方面將本國高等教育模式“移植”到印度,另一方面吸引殖民地國家的貴族子弟赴英留學,以培養一批能夠忠誠于宗主國的政治精英。20世紀初,美國聯邦政府還利用“退款興學”的形式,將戰后所得的賠款用于吸引相關國家學生赴美留學,最終目的在于維持美國長遠的政治利益。二戰結束之后,西方發達國家開始對發展中國家實行帶有政治性目的的教育援助,招收大量亞、非、拉國家的學生,期望借此繼續維持自身的國際影響力。例如,美國在戰后提出“富布萊特計劃”,長期為赴美的留學生和研究人員提供資助。20世紀50年代,英國、澳大利亞、加拿大等英聯邦國家通過了“科倫坡計劃”,旨在利用資金援助、教育培訓、技術合作等多種援助方式維持自身在亞洲的政治經濟影響。與此同時,蘇聯也積極地向社會主義陣營國家提供軍事、經濟以及教育援助,大量接收來自社會主義陣營國家和發展中國家的學生到蘇聯學習,以擴大蘇聯政治理念和意識形態在世界范圍內的影響力。法國則積極地為第三世界國家提供教育援助,特別注重開發非洲法語區國家的潛在市場,以維持法國在這些法語國家中的影響力[5]。德國同樣秉承教育發展援助的理念,將留學生教育視為外交戰略的重要組成部分。20世紀50年代末以來,德國招收的來自發展中國家的學生人數不斷增加,并于70年代末占到所有外國學生總數的60%[6]。在加拿大留學生政策的討論過程中,非常直白地反映了新殖民主義的意識形態和文化因素。政客們認為,加拿大仍然需要殖民主義所帶來的好處,但已經不能再通過武力強加,只能通過教育的方式延續殖民主義的歷史使命。他們認為,來自發展中國家的學生學成后將帶著加拿大的技能和價值觀回國,這對加拿大在冷戰期間的地緣政治格局具有戰略意義[7]。由此可見,這一時期西方發達國家的留學生教育政策已經初步建立,政治取向成為貫穿留學生教育政策始終的基本價值取向。

(三)經濟導向:市場經濟轉型時期留學生教育政策的價值取向

20世紀70年代末,在經濟滯脹和財政緊缺的大背景下,以放松管制、私有化和自由化為特征的新自由主義意識形態在西方國家迅速蔓延。新自由主義的市場議程逐漸滲透到更廣泛的全球化進程和意識形態中,在高等教育領域則表現為政府的“松綁”。其中最重要的是大幅削減經費補助,鼓勵大學走私有化與市場化的競爭道路。這種變革對西方國家留學生教育產生了前所未有的重要影響,促使許多國家的大學尋求付費國際學生群體作為替代資金來源,以彌補國家投資的不足。在此背景下,各國越來越多地將教育作為一種可銷售的商品,這是留學生教育政策價值取向從政治職能延伸到了經濟職能的重要表現。經濟因素成為主導留學生教育政策的重要價值觀念,并一直持續至今。具體來看,1979年,撒切爾夫人上臺執政后,摒棄了60年代所采取的差別化收費制度,開始向留學生征收高額學費,之后為增加本國財政收入而不斷提升留學費用。這標志著英國實現了從“教育援助”向“教育貿易”的轉變,開始走教育市場化的道路,進入留學生教育的全費時代。無獨有偶,1979年,澳大利亞政府也開始對自費留學生收取“海外學生費用”,約占生均培養費用的10%,并且這筆費用從1982年開始逐年上漲,到1988年達到生均培養費用55%的高峰。澳大利亞政府在聽取了杰克遜委員會關于“將教育視為一種出口產業”的建議后,還于1985年引入了一項新的留學生政策,允許之前沒有被納入援助計劃名額中的留學生可以不受限制地入學,只要他們符合入學條件并支付全額費用。澳大利亞聯邦政府隨后頒布了《教育服務出口政策》(1991年),以便于招收全額收費的留學生[8]。此外,加拿大也于20世紀80年代開始減少政府對留學生教育的投資,不斷提高留學生收費標準,以實現經濟效益和減輕高校財政危機。到了20世紀90年代,加拿大逐漸意識到在這個有利可圖的行業中落后于英國和澳大利亞。于是,加拿大外交和國際貿易部(DFAIT)開始授權亞太基金會開發國際教育的商業貿易價值。該基金會隨后創建了加拿大教育委員會網絡,旨在通過加拿大大使館和專門的海外辦事處向海外推廣加拿大教育,10年內的預算約為1000 萬美元[9]。總的來說,這一時期西方發達國家開始逐漸轉變思路,實現了留學生教育政策從政治取向為主向市場取向為主的價值導向轉變。

(四)人才取向:知識經濟時代留學生教育政策的價值取向

進入21世紀以后,伴隨著知識經濟的興起,各國也由傳統經濟發展模式下對自然資源的爭奪轉向對知識和人才資本的競爭。在世界各國對人才的競爭愈來愈激烈的背景下,留學生教育政策以“人才競爭”為主導的價值取向逐漸清晰。美國、英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等發達國家開始引入移民和工作許可條例的政策工具,吸引高技能人才加入本國勞動力市場。例如,澳大利亞于2001年推出新的移民政策,允許在畢業后6個月內提出申請并且符合選擇標準的留學生獲得永久居留權。新西蘭也隨后宣布修改他們的移民政策,使技能短缺地區的國際學生畢業后有資格獲得工作許可。加拿大公民及移民部(CIC)于2006年引入了“畢業后工作簽證”(PGWP),允許留學生畢業后可以申請1～3 年的工作簽證。2008年,加拿大推出了經驗類移民通道(CEC),使得國際學生在獲得加拿大學位并工作一年后,可以進入快速通道申請永久居留權。2015年,加拿大聯邦政府又推出了一個新的簽證系統——快速入境,目的是為了更快地處理申請,并使成功的候選人有效地進入勞動力市場。與此同時,英國政府也開始從根本上調整其移民政策,實現從“零移民”立場向新的“移民管理”辦法的重大意識形態轉變,將國際學生移民定位成滿足英國的勞動力需求和技能短缺的重要組成部分。2004年,英國引入了“科學和工程畢業生計劃”(SEGS),允許科學和工程領域的畢業生在學習結束后可獲得一年的工作許可。2006年5月1日,SEGS被擴大到包括所有在該日期之后開始的任何學科領域的研究生項目。之后,這一計劃又相繼被“國際畢業生計劃”(2007年5月2日)和“畢業生工作簽證計劃”(2008年6月30日)所取代。這些變化標志著英國將工作許可計劃作為一種對教育和經濟部門“雙贏”的政策工具,鼓勵國際學生在畢業后留下來,以解決英國的人口問題和勞動力市場的短缺。此外,在出生率下降和人口老齡化的背景下,歐洲國家也開始注重對全球優秀人才的引進。以芬蘭為例,芬蘭政府于2006年10月通過了一項移民政策,目的是促進留學生和研究人員的移民[10]。在這些政策的倡導下,國際學生在畢業后尋求臨時或永久移民身份的趨勢正在上升,并且這部分移民已成為西方國家經濟社會發展的重要組成部分。在美國,國際學生移民通過參與大學、工業和政府中的研究和學術工作,對科學和工程事業的發展起到了關鍵作用,包括專利、出版物和諾貝爾獎等諸多貢獻[11]。由此可見,在知識驅動的經濟中,人才日益成為一個關鍵的投入要素,人才取向在留學生教育政策中的地位愈來愈凸顯。

二、全球留學生教育政策價值取向變遷的特征與趨勢

縱觀全球留學生教育政策的演進和發展歷程,可以看到,全球留學生教育政策的價值取向變遷具有以下特征和趨勢。

第一,留學生教育政策的價值取向變遷總體上屬于政府主導型變遷,并受制于特定時期的政治經濟背景。無論是殖民和冷戰時期服務于國家的政治取向,市場經濟轉型時代的經濟取向,抑或是21世紀以來的人才取向,留學生教育政策的價值取向主要取決于政府的意志,其變遷歷程與國家政治經濟發展方向同步。以英國為例,二戰結束以后,殖民地獨立浪潮此起彼伏,英國當局熱衷于將教育作為繼續加強對前殖民地國家控制和統治的手段,鼓勵年輕人赴英留學。在這種政策理念的指導下,20世紀60年代以前,英國對留學生收取與本國學生相同的學費,甚至為一小部分留學生提供與本國學生相當的政府資助。在英國的海外學生人數也從1955～1956年的28,000人增長到1962～1963年的64,000人[12]。然而,海外學生數量的激增,導致政府財政負擔加重以及大規模移民涌入,英國民眾的種族主義情緒逐漸高漲[13]。1966年,時任教育大臣安東尼·克羅斯蘭宣布將對海外學生征收差別化費用,這筆費用被設定為本國學生費用的3.5倍[14]。到1978年,英國的海外學生人數達到了90,000人的頂峰,意味著留學生教育仍然受到大量的補貼[15]。1979年,撒切爾政府進一步宣布對海外學生征收全額費用,這是英國政策和話語轉向新自由主義的重要標志。這一重點政策的主要參與者是英國財政部和內閣,并不包括教育部長,意味著保守黨領導下的政府對留學生教育擁有絕對性的決策權[16]。澳大利亞政府也在國際教育領域扮演著主導角色,各屆政府在吸引國際學生的國際主義和關注本國學生的民族主義之間搖擺不定。2016年《國際教育國家戰略2025》的頒布,是澳大利亞國際教育的“分水嶺”,這是一個首次將教育和培訓部、澳大利亞貿易投資委員會和外交貿易部聯合起來制定的跨政府計劃,并隨之建立了一個跨部門國際教育委員會[17],標志著澳大利亞國際教育朝著更協調穩定的政府主導型政策方向邁進。

第二,留學生教育政策是在國家內外部復雜主體的談判和妥協過程中生成的,其價值取向變遷既反映了國家優先事項的變化,也滲透了各利益相關主體的沖突與博弈。具體來看,留學生教育涵蓋了教育、外交、移民和簽證等諸多領域,涉及中央政府、地方政府、非政府組織以及社會公眾等多方利益相關者,并受到新自由主義以及民族保守主義等思潮的重要影響,這些因素為留學生教育政策塑造了動態和復雜的制度環境。例如,由于不同黨派、政府機構所奉行的政治理念可能相左,留學生教育政策很容易因政黨更迭或政治權力博弈而受到較大波動。2005年,加拿大在自由黨總理保羅·馬丁的領導下首次提出將設立一筆專門用于“國際教育”的經費,以按照類似于英國和澳大利亞的方式在國際上推廣加拿大教育。但斯蒂芬·哈珀領導下的保守黨上臺以后,相關經費從預算中迅速被移出。新的哈珀政府強調“鼓勵最優秀的學生進入加拿大的學院和大學”,以及“鑒于勞動力增長放緩和技能短缺,應盡可能幫助在加拿大留學的國際學生畢業后加入當地勞動力市場并成為加拿大公民”[18]。可見加拿大政府對國際教育的價值理念發生了轉變,將留學生教育作為出口服務行業的直接經濟利益被將國際學生作為服務社會經濟發展的技術移民的人才導向價值所超越了。此外,加拿大作為一個權力高度分散的聯邦國家,中央和地方政府的權力博弈使得加拿大聯邦層面的國際教育倡議很難實施,且各省之間還存在發展觀念上的優先事項差異。如阿爾伯塔省強調吸引頂尖的碩博士生來實現該省的研究和創新議程,新斯科舍省的興趣來自于對國際學生移民的關注,魁北克等一些省份則抵制競爭和市場驅動的國際教育活動,堅持國際學生政策應完全以文化交流和語言推廣為核心。直到2010年,多方利益相關者才在國際教育營銷上達成了共識。保守黨政府明確地將國際教育作為一個競爭性領域,制定并實施了一項國際教育戰略,以推廣加拿大教育品牌[19]。從歷史上看,美國也一直在政府、大學、行業以及社會力量的博弈中尋求開放與限制、發展與安全之間的適度平衡。“911事件”以后,美國一度收緊簽證和移民政策,擔心依靠國際學生來填補國家關鍵的科學和工程職位可能存在一定風險。此外,招收大量國際學生還容易引發關于外國人搶占本國公民高等教育名額以及就業機會的爭議。但對國際學生和學者的準入限制反過來會對以吸引全球最優秀的人才為基礎的研究能力產生不利影響。因此,美國一直期望在國家安全需要和維持其文化、經濟和安全所依賴的學術開放性之間尋求平衡[20]。并且,由于美國兩個主要政黨之間的政治分歧,美國一些旨在留住國際學生的移民改革嘗試也常常難以施行,包括《STEM 就業法案》《美國最佳投資回報計劃》《移民創新法案》和《創業法案》等,民主黨任何放松對國際學生限制的立法均受到共和黨的抵制[21]。

第三,留學生教育政策不僅受制于特定的國家歷史、政治和文化背景,還日益受全球性話語的塑造。在過去,留學生教育的政策背景往往是從本國的背景出發的,與歷史進程中的國家政策和特定背景有關。例如,葡萄牙大力鼓勵來自巴西和非洲的留學生,這根植于葡萄牙期望繼續對前殖民地國家施加影響的歷史因素和地緣政治需求[22]。正因為留學生教育政策取決于一個國家地緣政治、殖民歷史、政治制度以及文化要素的復雜影響,還受到不同層面的多種政策和規范的約束,各國留學生教育政策表現出獨特的國家特征,呈現出不同價值觀念優先次序和表現形式的差異。但是近年來,政策建立主體已經被擴展和延伸,特別是單一國家以外的全球性公共和私人組織。如經濟合作與發展組織、世界銀行和歐盟等國際和超國家組織,開始經常性地參與教育政策議程的醞釀和建立。留學生教育政策的話語框架不再僅僅局限于國家空間內部,而跨越了地方、區域、國家和全球的多重維度,全球因素前所未有地進入了價值觀的闡述當中[23]。例如,新自由主義思潮的主流話語就具有明顯的全球特征,形塑了各國留學生教育政策的經濟主義價值。強調將國際教育視為服務出口貿易或高等教育經費來源的新自由主義立場已經迅速擴展到世界發達經濟體和新興經濟體。此外,隨著西方主要國家開始頒布相關移民及激勵政策吸引全球優秀人才,這一政策措施已經迅速擴散到世界其他國家。越來越多的國家相繼調整其政策,以留住高技能的外國畢業生,提升本國在全球范圍內的競爭力。發展中國家也開始制定一些政策和激勵措施鼓勵本國學生出國留學,并在學成后回國。總之,世界各國在制定留學生教育政策的過程中,越來越傾向于將自己置于全球比較系統的位置中,衡量自身政治、經濟以及教育的全球競爭力。

第四,留學生教育政策的價值取向從強調單一目標向同時兼顧多元目標的方向變遷。具體來看,中世紀時期歐洲大學招收國際學生是為了促進知識的生產和交流,留學生教育發展理念較為單一。到了殖民地時期,西方國家開始出現留學生教育為本國政治利益服務的價值目標。20世紀70年代末以來,基于市場邏輯的價值立場在英國、美國、澳大利亞、加拿大等國家相繼確立以后,迅速蔓延到世界其它國家,并一直持續至今。進入21世紀以后,教育貢獻于知識經濟發展的價值受到世界各國的廣泛關注,人才取向成為留學生教育的一大重要價值理念。也就是說,隨著世界格局的變化和形勢的發展,中世紀時期單一的學術導向理念已經無法滿足各國的實際發展需要,留學生教育政策的價值觀念越來越呈現出多元化共存的局面。從現實情況來看,當今全球關鍵的留學生教育政策均蘊含了人才導向、經濟導向、政治導向以及學術導向等多元價值觀念。例如,美國開展留學生教育的價值理念較為多元,包括:招收全球范圍內最優秀的學生,以保持美國在科學和工程研究以及教育方面的卓越性和領導地位,維持其在全球知識生產領域的優勢；作為國際關系和外交政策的一部分,促進國家之間的互利伙伴關系；促進美國經濟的長期繁榮[24]。此外,自2001年9月11日的恐怖襲擊以來,美國在《愛國者法案》的影響下引入了更為嚴苛的學生簽證申請程序,國家安全因素至今一直是美國國際學生政策的重要考慮因素。英國相繼提出的“首相倡議計劃”(PMI)(1999 年)、“首相倡議計劃2”(PMI2)(2006年)以及國際教育戰略(IES)(2013年至今),其價值動因也是多方面的,包括:增加全費海外學生的數量,為英國高等教育機構帶來巨大的經濟利益；應對來自澳大利亞、新加坡等國家日益激烈的競爭,吸引更多來自世界各地最優秀的學生,保持英國作為高質量教育體系和研究目的地的聲譽；通過與外國學生建立長期的影響,這些學生有望成為他們國家未來的政治、商業和研究領袖,從而提高英國的“軟實力”[25]。此外,技術移民、經濟利益以及提升國際競爭力是歐洲國家招募留學生的主要價值理念。由此可見,21世紀以來,隨著越來越多的國家加入留學教育市場的爭奪戰,全球留學生教育政策已經形成了以人才競爭為核心的多元價值取向。

三、結束語

政策可以被理解為話語,蘊含了國家及其附屬機構的價值、行動和規范立場[26]。從歷史上看,追求高深知識是中世紀大學吸引來自歐洲各國的學生和學者的重要動因。之后隨著民族國家的興起,國際學生流動被認為是國家之間的橋梁,是可以超越政治障礙的交流手段,被作為國際關系甚至外交政策的一個關鍵要素。20世紀70年代以來,以新自由主義為框架的市場意識形態開始在世界范圍內盛行。全球化議程改變了制定公共政策的國家主義基礎,市場和競爭導向的留學生教育政策價值理念開始在全球范圍內擴散。世界各國愈來愈將留學生教育視為一種創收手段,基于市場的工具主義政策話語一直延續至今。進入21世紀以后,知識經濟時代使得全球對高技能人才的競爭加劇,如何吸引最優秀的國際人才被認為對國家創新經濟的成功至關重要,人才取向日益成為世界各國開展留學生教育的重要價值理念。世界上一些主要經濟體都在尋求來自海外的高技能移民,以在一個日益相互聯系和相互依存的世界中保持競爭力。總的來說,一方面,隨著越來越多的國家加入留學生源爭奪戰,以及在國家力量和全球趨勢的共同影響下,世界范圍內越來越呈現出明顯的政策趨同,全球留學生教育政策表現為價值觀念的多元化。另一方面,盡管留學生教育政策的價值取向具有多元性特征,但在一定歷史時期總有一個占主導地位的價值取向。主導性價值取向是由特定歷史時期的政治經濟背景決定的,也愈來愈受到全球力量的影響。并且,隨著世界形勢復雜化和全球競爭加劇,各國愈來愈重視不同價值目標間的內在統一性,強調在長期的利益沖突與博弈中尋求適應國家發展需要的“均衡解”。

新時代背景下我國要發展成為一個留學生教育強國,需要以國際發展經驗的空間橫向坐標和中國自身發展進程的歷史縱向坐標為尺度,樹立與我國國情相一致又符合教育規律的來華留學生教育觀念。第一,在當前全球高等教育競爭日益激烈的背景下,我國需要建立競爭導向的國際教育觀念,在中央政府、地方政府、高校之間建立跨部門多領域的協調管理系統,完善來華留學教育質量保障機制,提升來華留學生管理服務水平,推動我國打造具有重要影響力的國際留學中心。第二,樹立多元取向的留學生教育發展觀念,充分發揮留學生教育的外交、經濟和文化職能,培養“知華友華”的國際留學生,并通過國際學生的橋梁作用增進我國與世界各國的文化理解,為我國實施“走出去”戰略服務。第三,建立起以人才競爭為核心的價值取向,大力吸引來自全球的高質量來華留學生源,重點突出我國來華留學教育在培養高端杰出人才方面的重要作用,進一步完善國際學生就業與移民政策,吸引優秀來華留學生畢業后在華就業。第四,進一步發揮留學生群體對學術創新和知識創造的貢獻,回歸留學生教育的學術價值本真,真正通過來華留學教育提升我國高等教育學術聲譽和國際競爭力。