試論清代西藏邊疆的邊防

周偉洲

清初,西藏的西部和南部緊鄰錫克王國控制下的克什米爾、印度,以及廓爾喀(清代又稱“巴勒布”,今尼泊爾)、哲孟雄(錫金)、布魯克巴(不丹)等大小不等的王國或民族,它們大多從7世紀以來即與西藏在宗教文化和經濟等方面有著緊密的關系。西藏與這些國家或民族之間傳統的習慣邊界,大都位于喜馬拉雅山脈及其支系,山高地險,人煙稀少。正因為如此,明末清初以來,所謂的西藏“邊防”十分薄弱,并無明確的邊界標志,可以說沒有什么邊防可言。

在乾隆五十四年(1789)之前,清代檔案文獻中出現的西藏“邊防”,主要是指西藏防御西北準噶爾部的侵擾而言。準噶爾部當時是在清朝直接管轄地之邊外,因此,在乾隆五十四年之前,西藏的“邊防”主要在西北和北面,派兵戍守,定期巡邊。今青海、新疆等地與西藏地方一樣,歷史上一直是中國的領土,新興的清朝對這些地區的統一有一個過程。因此,上述西藏邊防的含義,并非近現代國家與國家之間各自在邊界的防御。

一、清代西藏邊疆的邊界及變遷

清代西藏邊疆近現代含義的“邊界”“邊防”,實始于乾隆五十三年(1788)廓爾喀第一次入侵西藏戰爭之后。原為清朝藩屬國的廓爾喀,自拉納·巴哈杜爾(Jang Baha dur)掌政后,以西藏“妄增稅課”和“鹽摻雜質”為借口,派軍入侵后藏,占據濟嚨、聶拉木、宗喀三地。次年,清朝派遣成都將軍鄂輝等率軍入藏,廓爾喀軍退回。戰爭結束后,在鄂輝等遵旨所奏的《籌藏善后章程》及和珅等遵旨議復鄂輝等《恢復巴勒布侵占藏地設站定界事宜》十九條中,提出了一系列注重和加強邊防的措施。其中,除調撥駐防官兵150名移往后藏,定期操演藏兵,駐藏大臣每年分兩次巡邊及在后藏拉孜、薩喀、脅噶爾設藏兵駐防等四條外,還有西藏糧臺應建倉備貯,以濟緩急；嚴究倚勢勒買、苦累“外番”的第巴頭人、官弁兵役；量為酌減后藏抽收巴勒布(廓爾喀)稅項；藏地向“外番”銷售鹽斤,應分別高低酌定價值等。①《和珅等遵旨議復藏地善后事宜十九條折》,第一歷史檔案館藏朱批奏折,見中國藏學研究中心等編:《元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編》(2),北京:中國藏學出版社,1994年,第641—654頁。

到乾隆五十七年(1792)抗擊廓爾喀第二次入侵西藏戰爭后,福康安等鑒于濟嚨、聶拉木等處與廓爾喀邊界處原只有傳統習慣邊界,而無明確界址,故“于濟嚨外之熱索橋、聶拉木外扎木地方之鐵索橋及絨轄邊界,均已設立‘鄂博’,厘定疆域”②《福康安等奏藏內善后條款除遵旨議復者外尚有應行辦理章程十八條折》,見《元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編》(3),中國藏學出版社,1994年,第797頁。。所謂“鄂博”,原系信奉藏傳佛教的藏族、蒙古族地區百姓用石塊堆砌的石堆,作為佛教祭祀之神物,又稱為“嘛呢堆”或“敖包”。因內地于交界處一般是勒石碣刻字立界,而蒙古族、藏族地區遂“立界用山中大小石塊攢堆立界,呼之曰鄂博,在頂上插五色旗”③鐘方:《駐藏須知》,原系抄本,轉引自張羽新編:《中國西藏及甘青川滇藏區方志匯編》第三冊,北京:學苑出版社,2003年。。此邊界所立之鄂博,則成為邊界界址之標志。到乾隆五十八年(1793)年底,駐藏大臣和琳派遣游擊張志林、代本拉旺策布丹等,又在與哲孟雄、布魯克巴交界處,設立鄂博,“繪圖帖說”。次年年初,和琳巡邊操演藏、漢官兵時,親赴邊地,眼見堆立鄂博。④《和琳奏設西藏邊界鄂博已派員查勘繪圖貼說俟閱邊時眼同堆設折》(乾隆五十九年正月二十六日,一史館藏軍機處錄副奏),見《元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編》(5),中國藏學出版社,1994年,第2228—2230頁。

至此,西藏與沿邊一些國家(多為清朝藩屬國)之間大部分界址確立,所設各地鄂博有:江孜所屬帕克里與哲孟雄、布魯克巴交界鄂博四處,即迤東枝木納、海納,迤西遵木納、雅納；后藏屬之定結與廓爾喀交界鄂博四處,即迤東羊馬抗納山、臥龍支達山,東南方酌北檔納山、形撒熱卡山；后藏屬之干壩與廓爾喀、哲孟雄交界鄂博三處,即洛納山、納金山、丈結納山；后藏屬之喀爾達與廓爾喀交界鄂博一處,即東南方波底納山；后藏屬之薩噶與廓爾喀交界鄂博四處,即鍋日山、朗薩山、壁陡山、霞瓜納山；定日屬之絨轄爾與廓爾喀交界鄂博一處,即迤西聶魯橋；定日屬之濟嚨與廓爾喀交界鄂博一處,即熱索橋；定日屬之聶拉木與廓爾喀交界鄂博一處,即鐵索橋。⑤見上引鐘方:《駐藏須知》。共計邊界鄂博19處。

光緒十四年(1888)英國第一次武裝入侵西藏后,于十六年(1890)強迫清朝簽訂的《中英會議藏印條約》第一條內,重新劃定藏、哲邊界,規定:“以自布坦(不丹)交界之支莫摯山(枝木納山)起,至廓爾喀邊界止,分哲屬梯斯塔及近山南流諸小河,藏屬莫竹及近山北流諸小河,分水流之一帶山頂為界。”①王鐵崖編:《中外舊約章匯編》第一冊,北京:生活·讀書·新知三聯書店,1957年,第551—552頁。這一規定較為含混,為以后英國以此劃界問題為借口、武裝入侵西藏埋下了隱患。光緒三十二年(1906)四月初四,在英軍武裝入侵西藏后,中英簽訂了不平等的《中英續訂藏印條約》,其中以英軍入侵拉薩逼簽的城下之盟《拉薩條約》(1904年九月初七日簽訂)為附約,“第一款 西藏應允遵照光緒十六年中英所立之約而行,亦允認該約第一款所定哲孟雄與西藏之邊界,并允按此款建立界石。”②王鐵崖編:《中外舊約章匯編》第二冊,生活·讀書·新知三聯書店,1957年,第345—346頁。以上邊界基本維持至今。③2017年6月印度軍人進入藏南與錫金交界處中國西藏一側洞朗地區活動,引發中印交涉。在中國的聲明中,即援引《中英會議藏印條約》第一條證明洞朗地區屬中國領土。

關于西藏西部邊境的拉達克地區,在9世紀以前是吐蕃政權的一部分。13世紀后,拉達克作為西藏一部分,又先后統一于中國的元、明、清三朝,成為中國西藏的一部分。④周偉洲:《19世紀前后西藏與拉達克的關系及劃界問題》,《中國藏學》1991年第1期。道光十四年(1834)克什米爾查謨(Jammn)地區多格拉族(又譯作道格拉族,藏族稱為“森巴”)統治者古拉伯·辛格(Gulab Singh)用武力侵占了拉達克。此后,其又于道光二十一年至二十二年(1841—1842)對西藏西部阿里發動進攻,遭到西藏的反擊。在駐藏大臣孟保及西藏地方政府的指揮下,西藏軍隊乘勝收復阿里失地并攻入拉達克。最后,雙方簽訂了停戰協議,提出維持傳統舊界,互不侵犯；拉達克年貢照舊及保持過去雙方貿易慣例。這一協議不是一個關于邊界的條約,所謂維持雙方的“舊界”,是指雙方傳統的習慣線。另外,協議也沒有解決拉達克的歸屬問題。

道光二十六年至二十七年(1846—1847),多格拉克什米爾大公古拉伯·辛格淪為英國的藩屬土邦,英國為限制他的發展及取得與西藏貿易的利益,向清朝提出劃定克什米爾東部與西藏邊界,以及修改1842年協議的某些規定的要求。在沒有得到中國清朝正式答復,也沒有清朝劃界代表參加的情況下,英國單方面進行的兩次所謂劃界工作,自然是無效的。拉達克與西藏的邊界,一直是以傳統的習慣線為準。這段邊界(即今中印邊界西段),從未經中國政府與英印或印度政府正式劃定。⑤以上均見周偉洲:《19世紀前后西藏與拉達克的關系及劃界問題》,《中國藏學》1991年第1期；《關于19世紀西藏與森巴戰爭的幾個問題》,《中國邊疆史地研究》2008年第3期。

至于西藏東南的門隅與珞隅地區,自7世紀以來即為吐蕃王朝的領地,及至元、明、清初均為西藏地方政府管轄的地方,與鄰居不丹有傳統的邊界線。⑥西藏社會歷史調查資料叢刊編輯組、《中國少數民族社會歷史調查資料叢刊》修訂編輯委員會編:《門巴族社會歷史調查》第一冊,北京:民族出版社,2009年,第163—164頁。西藏社會歷史調查資料叢刊編輯組、 《中國少數民族社會歷史調查資料叢刊》修訂編輯委員會編:《珞巴族社會歷史調查》第二冊,北京:民族出版社,2009年,第49—51頁。19世紀中葉,英屬印度政府在占領鄰近門隅的阿薩密地區及征服不丹之后,即覬覦門隅、珞隅和察隅地區。

道光二十四年(1844),英印總督派遣駐東北邊境代辦詹京斯(M.F.Jenkins)少校壓服門隅南邊六名門巴族頭人,讓他們放棄在山口南吉惹巴惹(今印度稱為烏達古里)征稅和放牧等一切權利,印方每年付給他們原稅收三分之一的5000盧比,作為租借費用。①西藏社會歷史調查資料叢刊編輯組、《中國少數民族社會歷史調查資料叢刊》修訂編輯委員會編:《門巴族社會歷史調查》第一冊,第163—164頁。咸豐元年至三年(1851—1853),又發生了門隅拉聶協繞扎巴(又稱“格龍”土王)叛逃印度的事件。原因是門隅門巴人與藏族人因稅收引起糾紛,事件逐漸擴大,駐藏大臣和西藏地方政府會同派員處理。②《清文宗實錄》卷50,咸豐元年十二月戊戌。英印政府乘機插手,煽動門巴人與西藏地方政府對抗,并收買、拉攏拉聶協繞扎巴,使之獨吞咸豐二年印方所付5000盧比,逃入印境。清廷遂諭令駐藏大臣及西藏地方政府派遣官員和軍隊,查拿在逃之協繞扎巴。藏軍追至門隅南部邊境,最后印方雷德大尉等與藏方所派代表簽訂一份協議,聲明雙方保持和平,印方每年照付5000盧比租金,勸“格龍”土王協繞扎巴及隨從返回本土。清廷得報后,獎勵了辦事的官員。③《清文宗實錄》卷89,咸豐三年三月癸酉。

英國在19世紀40年代后,在西藏珞隅地區也進行了一系列的侵略活動。英印政府首先廢除了珞巴族在阿薩密布拉馬普特拉河北岸平原若干部落收取“波薩”(Posa)地租的慣例。接著,即不斷派遣官員深入珞隅地區,竊取情報,并插手干涉珞巴族部落內部事務,甚至派遣士兵武裝侵入珞巴族地區。特別是在宣統二年(1910),川滇邊務大臣趙爾豐派遣川軍管帶程鳳翔率兵深入察隅、加強邊防后,更引起英印政府的注意,制造向珞隅、察隅擴張的輿論。同年,曾多次進入珞隅等地窺探的阿薩姆官員威廉遜(N.Willamson)帶著醫生格列戈生(J.D.Gregoson),欲深入察隅河上游以探查程鳳翔動向。宣統三年(1911)三月初,威廉遜一行在珞巴族居地空辛村和潘吉村先后被民榮部落(英印稱為“阿波爾人”)所殺。英印政府隨即派遣軍隊分三路進攻珞巴族地區,沿途焚燒村落、殘殺居民,進行“報復”,遭到珞巴族的強烈反抗。④參見周偉洲主編:《英國、俄國與中國西藏》,中國藏學出版社,2000年,第333—337頁。

為了加強對門隅、珞隅地區的控制,防御英印政府對門隅的覬覦,駐藏大臣與西藏地方政府對該地區加強了管理。在門隅地區,授予錯那宗僧俗兩名宗本參與管理門隅的權力。同時,門隅地區的僧俗頭人及邊境村落頭人,于此年也向西藏地方政府呈交維護邊境主權的甘結(保證書)。⑤西藏社會歷史調查資料叢刊編輯組、《中國少數民族社會歷史調查資料叢刊》修訂編輯委員會編:《門巴族社會歷史調查》第一冊,笫166頁。此后,英印政府仍不斷派遣間諜秘密潛入門隅、珞隅等地,測繪地圖,為以后進一步侵占該地區作準備。

二、清代西藏邊防的主要制度——駐防與巡邊

在清代西藏邊疆邊防的諸多制度和措施中,軍隊駐防與駐藏大臣每年定期巡邊無疑是最為重要的制度。

抗擊廓爾喀第二次入侵西藏戰爭后,乾隆五十八年(1793)最后確定的清朝中央派駐西藏官兵的駐防定制為:前藏拉薩駐扎綠營游擊一員、守備一員、千總二員、把總二員、外委五員,漢兵四百五十名；后藏日喀則駐扎都司一員、把總一員、外委一員,漢兵一百四十名；江孜駐扎守備一員、外委一員,漢兵二十名；定日駐扎守備一員、把總一員、外委一員,漢兵四十名。共六百五十名。另有駐防西藏東部各臺站官兵共六百八十名。①《衛藏通志》卷12《條例》(原作《章程》),“綠營”條,北京:商務印書館,民國二十六年,第209—210頁；參見周偉洲:《清駐藏兵制考》,《清史研究》2009年第1期。

最后確定額設三千藏兵的設防,與清駐防綠營漢兵基本一致:前藏駐扎代本二員、如本四員、甲本八員、定本四十員,藏兵一千名；后藏駐扎代本二員、如本四員、甲本八員、定本四十員,藏兵一千名；江孜駐扎代本一員、如本二員、定本二十員,藏兵五百名；定日駐扎代本一員、如本二員、甲本四員、定本二十員,藏兵五百名。②見上引鐘方:《駐藏須知》。前藏駐防西藏官兵,統歸駐拉薩清綠營游擊統轄；后藏日喀則、江孜、定日之西藏官兵,則歸駐日喀則清綠營都司統轄。而駐防于后藏的清軍和藏軍,則主要駐守藏邊與廓爾喀、哲孟雄、布魯布巴的邊境地區,為西藏地方邊防主要的軍事力量。

乾隆五十八年四月,駐藏大臣和琳、成德等還奏準后藏藏兵分防事宜:在通絨轄之小路轄爾多,通宗喀之小路擦木達、杏嶺,通聶拉木之小路古喇噶木炯及宗喀五處,各設定本一名、藏兵二十五名,由定日現藏兵五百名內派撥安設；在后藏帕里、定結與廓爾喀、哲孟雄鄰界之重要卡隘撒迦嶺、春堆、擢拉山、哲孟山、哈爾山、宗木山六處,派撥藏兵,分防巡守,并一一查勘,點驗藏兵。至道光年間,以上邊防駐扎藏官兵的情況是:由定日內出防藏軍一百二十五名,定本五名,分防宗喀、擦木達、杏嶺、古喇噶木炯、轄爾多五卡隘,每卡駐定本一名、藏兵二十五名。由后藏日喀則內出防藏兵一百八十五名,定本七名,分防那克藏、薩喀、喀達、定結、干壩、春堆瑪布甲、薩迦等七卡；內除那克藏駐定本一員、藏兵三十五名外,其余六卡各駐定本一員、藏兵二十五名。③松筠:《西招圖略》,《量敵》,引自張羽新編:《中國西藏及甘青川滇藏區方志匯編》第三冊,第16—19頁。光緒二年(1876)十月,駐藏大臣松溎按例巡閱后藏后,上奏稱:“西赴定日汛兼察聶拉木等處邊界隘口,惟時已降大雪,幾欲封山。據各隘口番官稟稱,均屬平靜無事,呈遞輿圖切結,當經勸勉重加賞賚……”④松溎:《為巡閱三汛事竣差旋前藏日期折》,載《西藏地方志資料集成》第一集,中國藏學出版社,1999年,第108頁。以上藏軍駐防也基本一直沿襲下來。

此外,清廷還確立了駐藏大臣巡邊及校閱藏兵的制度:原擬于每年四季駐藏大臣輪流前往,乾隆五十七年十一月二十一日,福康安等奏請改為春秋兩季,輪流前往后藏巡查邊界,順便操演藏兵。⑤《福康安等奏擬衛藏善后章程六款折》,見《元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編》(3),第791頁。《欽定藏內善后章程二十九條》中,亦作了上述明確規定。至乾隆五十九年(1794)五月,駐藏大臣和琳等因邊地靜謐及三四月正值農忙季節等因,奏準“嗣后駐藏大臣每年于五六月間農閑之時閱邊看兵一次”⑥《衛藏通志》卷8《兵制》。。此后,駐藏大臣每年巡邊制度遂成定制,基本上一直沿襲下來,直到清末。有關清駐藏大臣巡邊制度學界已有較為全面、系統之研究,不贅述。⑦見周偉洲:《清代駐藏大臣巡邊考》,《中央民族大學學報》(哲學社會科學版)2020年第3期。

三、西藏邊防及其變遷

關于西藏的邊防制度與措施,早在乾隆五十八年頒布的《欽定藏內善后章程二十九條》中即有明確和細致的規定,并以法律章程的形式固定下來,成為清代西藏邊防的定制。除上述邊界與駐防、巡邊外,“二十九條”中涉及邊防的還有:

(1)訂立稽查“外番”商人及藏民出入境之法。規定:“嗣后凡外番和克什米爾之商人均需具名冊,呈報駐藏大臣衙門存案。巴勒布商人每年準其來藏三次,克什米爾商人每年準其來藏一次,各該商人不論前往何地,須由該商人頭目事先呈明經商路線,報請駐藏大臣衙門發給印照。”(第二條)

(2)遴選邊界地方官吏,加強邊防。規定:“嗣后應從小缺營官及武弁中遴選干練者派邊地供職,三年任滿,倘能辦事妥帖,可輪換升擢代本之職。倘辦事不力,立即革退,決不姑息。”(第十六條)

(3)訂立涉外法規。規定:“現廓爾喀雖歸降稱臣,但嗣后凡有文書往來,均應由駐藏大臣會同達賴喇嘛協商處理。凡有廓爾喀遣使來藏拜會達賴喇嘛與駐藏大臣,其回文須照駐藏大臣旨意繕寫。凡涉及邊界事務等要事,亦須照駐藏大臣旨意辦理。外番所獻貢物,須經駐藏大臣過目。”(第十四條)

(4)加強對外貿易的管理。規定:“西藏章卡(貨幣)向來多有摻假,嗣后應以漢銀鑄制,不得摻雜……現已擬定純銀舊藏幣章卡及純銀廓爾喀章卡與新章卡比價,應照章流通,不得更改比價。如發現新章卡摻有鐵、錫等情,一經查明,定按國法嚴懲該主管漢官及噶倫指派之孜本、孜仲及工匠人等,并依假幣面值加倍罰款。”(第三條)“濟嚨、聶拉木二地征收米石、鹽斤及貨物進出口稅,悉照向例辦理。倘需變更稅率,須稟報駐藏大臣稽核,商上不得私行加增,以資公正。”(第二十條)

道光十五年(1835),西藏地方政府為加強阿里地區的邊防和管理,在原阿里地區的幾個宗之上,以兩名俗官授“外臺吉”的職銜,分別擔任東、西“噶爾本”(營官),此即后來的“阿里基巧”(又譯作“阿里總管”)。①見《原西藏地方政府組織機構》,載西藏自治區政協文史資料研究委員會編:《西藏文史資料選輯》第13輯,民族出版社,1991年,第29—30頁。至道光二十二年三月,駐藏大臣孟保于藏軍取得對森巴入侵西藏阿里戰爭勝利后,奏請在阿里堆噶爾本(即噶爾雅沙)設挖金民五百名,揀選十人作金民頭目,并于前后藏揀派代本一名、如本二名、甲本二名、定本四名前往駐守,教習技藝。俟試三四年后,酌量情形再行撤回歸伍。②《孟保等奏酌擬拉達克及八底部落準其投誠并添設防范挖金礦夫善后章程折》卷1,道光二十二年三月十五日,《元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編》(3),第919頁。此乃為加強后藏阿里地區邊防的措施之一。

道光二十四年,駐藏大臣琦善等在奏準施行的《酌擬裁禁商上積弊章程二十八條》中,再次重申:西藏鄰邊“外番”或來藏布施,或遣人通問,事所常有。應悉遵定例,無論事之大小,均呈明駐藏大臣代為酌定發給,不準私相授受,違者參革,以重邊疆；“無論唐古特所屬及外番構難,均先詳查起釁根由……不準如前,率先用兵,冀圖冒功,違者參革,以慎軍旅”等。

上述鞏固、加強邊防的定制,在咸豐以后防阻英俄等列強派遣的所謂“探險家”“傳教士”等進入西藏,以及抗擊英國兩次武裝入侵西藏戰爭中發揮了巨大作用。

然而,至光緒十六年英國第一次武裝入侵西藏后,中英簽訂《中英會議藏印條約》,十九年(1893)中英雙方續議通商、游牧、交涉問題,簽訂《中英續訂藏印條約》。據此,英國用武裝入侵的手段打開了中國西藏的大門,正式吞并了中國清朝的藩屬哲孟雄；攫取了在西藏南邊境亞東開關自由貿易、派駐官員、租賃房屋、貿易免稅五年及領事裁判等特權。

為了妥籌西藏亞東開關問題,早在光緒十六年五月甲申,駐藏大臣升泰上奏:“擬在格林卡外回峰山口建關一座,擬其名曰靖西內關,復于仁進崗以外之亞東地方設立靖西外關一座……茲擬于仁進崗以內之吉瑪橋地方設立駐邊同知一員,管理漢番事務地方,并管軍情關務邊情……又擬靖西內關格林卡地,極關緊要,擬設游擊一員、千總一員、外委一員,擬設亞東之靖西外關,設千總一員……吉瑪亦設外委一員……又帕克哩擬設巴總一員……計共設文武七員……”又建議將原江孜守備裁撤,移駐部分漢、藏官兵,駐防靖西關。清廷回復:“得旨:如所請行。”①吳豐培輯:《清代藏事輯要續編》,拉薩:西藏人民出版社,1984年,第68—71頁。光緒二十年(1894)亞東開關后,據首任亞東關稅務司戴樂爾(F.E.Taylor)的記述:“卓木地方,系靖西同知管理,此官即章程所載邊務委員也。靖西尚有游擊一員,統領官兵一百四十余員名,亞東汛之二十名亦在其內。”又記,“過此一里,名亞東汛,有中國千總一員,部漢兵二十名、番兵八名駐防于此。”②中國第二歷史檔案館、中國藏學研究中心合編:《西藏亞東關檔案選編》(上冊),中國藏學出版社,2000年,第377、376頁。

光緒三十二年英軍第二次武裝入侵西藏后,中英簽訂的不平等的《中英續訂藏印條約》附約中,英國又取得在江孜、噶大克開關貿易等特權,以及賠款五十萬英鎊,三年付清之前,駐兵占據春丕為質；還規定“將所有自印度邊界至江孜、拉薩之炮臺、山寨等一律削平,并將所有滯礙通并之武備全行撤去”③王鐵崖編:《中外舊約章匯編》第二冊,第345—347頁。《韓德森為報英軍在宣布和平后炸毀靖西關等事致赫德半官方性函》(1904年10月23日第3號),上引《西藏亞東關檔案選編》(下冊),中國藏學出版社,2000年,第965頁。。至此之后,西藏地方的邊防事實上已如同虛設。

光緒三十三年,清廷在全國推行“新政”的背景之下,任命張蔭棠查辦藏事。是年正月十三日,張蔭棠在給外務部《致外部電陳治藏芻議》中,提出“藏番民兵約可得十萬,餉由藏撥,擬派我武備生統帶訓練,俸薪軍械子彈藥由我給”的建議。④吳豐培輯:《清代藏事奏牘》(下),《張蔭棠駐藏奏稿》,中國藏學出版社,1994年,第1329頁。三月,張蔭棠在《咨外部為西藏議設交涉等九局并附辦事草章》中,于“督練局應辦事宜”下,對西藏軍事及藏軍的改革,提出了一系列建議,如在藏分設糧餉局、軍械局、司法局、參謀局；練足洋操隊、常備軍四萬人為額,先練五千,按年遞增；聘請北洋陸軍畢業生為教習,兼統帶,優給薪俸；改革藏軍編制、餉銀及工程隊、炮隊的建設等。⑤同上,第1345頁。這一切均以改革西藏政務、啟發民智為宗旨,且皆與加強邊防、阻擋外國列強侵略有關。后因張蔭棠的調離西藏而未施行。

繼任駐藏大臣聯豫在藏更是積極推行“新政”。光緒三十四年,在藏開設武備速成學堂。宣統元年(1909)因餉銀不敷,僅先練達木兵一營以為模范,擬之后再從藏北三十九族選練。宣統二年正月,鐘穎所率一千余名川軍(新軍)抵拉薩,達賴喇嘛出走至印度。聯豫則先后設督練公所,在拉薩、亞東、江孜等地開辦巡警,加強邊防。但設計畫、賞罰、檢閱、測繪四科以期“專注實際不尚表面”的練兵一項,因西藏局勢及餉銀匱乏而無進展。不久,辛亥革命爆發,各項新政也就中止。