科學謀劃 高位推進 壓實責任 凝聚共識奉賢區農村宅基地制度改革的探索與實踐

■ 翁曥遙 程逸斐

農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩定大局，是深化農村改革的重要內容。近年來，奉賢區深入貫徹落實市委、市政府決策部署，以深化農村宅基地制度改革和鄉村高質量發展為目標，堅持以人民利益為中心，以解決問題為導向，以成果共享為目標，突出重點，積極探索，齊心協力，攻堅克難，形成了一些特色亮點，獲得中央農辦、農業農村部的肯定。2020年，奉賢區被列為全國宅基地制度改革試點區，是上海市兩個試點區之一。開展試點以來，奉賢區堅持科學謀劃、高位推進、壓實責任、凝聚共識，持續深化宅基地“三權分置”，形成了一些制度成果，在推動農業農村改革、實現國際化大都市鄉村振興的道路上邁出了堅實步伐。

一、抓基礎，定規劃，夯實改革試點工作基礎

隨著鄉村建設和城鎮化的快速推進，農村宅基地使用及管理中出現的新問題日趨復雜，如一戶多宅、超標準占地等歷史遺留問題較多，村莊規劃與土地利用總體規劃缺乏有效銜接等，對推進宅基地改革造成一定阻礙。奉賢區深刻認識到問題的復雜性和重要性，主動作為，及時開展各項基礎工作，為宅基地改革工作夯實基礎。

（一）摸清宅基地底數

2020年，奉賢區啟動農村建房專題調查工作，并于2021年完成調查工作，成果全部通過市檢入庫。通過農房調查，全面摸清宅基地規模、布局、利用狀況等基礎信息，為推進宅基地數字化打牢基礎。下一步，將開展宅基地補充信息調查，建立健全農村宅基地信息管理平臺，進一步規范農村宅基地管理。

（二）科學編制村莊規劃

目前，區級及各鎮村莊布局及郊野單元（村莊）規劃已編制完成。為加快推進農民相對集中居住，解決城鎮住宅用地緊張問題，奉賢區結合實際，新增“E”點，探索出宅基地置換選址新方式。南橋鎮和西渡街道依托郊野單元（村莊）規劃修編，堅持“整建制進城鎮集中居住”的總體導向，根據實際需求，將10戶以下自然村落，以及因“三高”沿線、近期實施道路、河道整治等情況而撤并的宅基地在“E”點進行安置，并規劃兩個農村新社區滿足近期安置需求。

二、賦權能，穩民生，多措并舉深化“三權分置”

現行農村宅基地制度主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進用地節約集約、保障農民住有所居、促進社會和諧穩定中發揮了基礎作用。隨著城鄉社會結構變化、城鄉空間結構演化和經濟體制改革深化，其存在的問題和面臨的挑戰也日益突出。農村集體所有權權益缺位，農村“空心化”造成資源大量閑置等，都對宅基地“三權分置”提出迫切要求。在這一現實背景下，奉賢區加快探索“三權分置”的有效實現形式，采取多種舉措，賦權擴能，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，在保障民生的基礎上激發鄉村經濟發展潛能。

（一）完善宅基地集體所有權行使機制

一是建立宅基地簽約制度。研究起草《奉賢區農村宅基地使用協議》，在宅基地新增、流轉等過程中，以合同管理方式明確宅基地“三權”職責，規范農村集體經濟所有權、農戶資格權和使用權的行使。二是完善民主決策內容。制定下發《關于將農民建房資格認定等相關內容納入村級民主決策事項的通知》，將農民建房資格認定、分戶建房申請、宅基地流轉和退出等相關內容納入民主決策程序，進一步健全宅基地集體所有權行使機制。

（二）探索宅基地農戶資格權保障機制

一是探索宅基地資格權認定辦法。區農業農村委研究起草《奉賢區農村宅基地資格權認定暫行辦法》，明確宅基地資格權認定標準、認定程序和權利行使，為政策落地提供可操作路徑。二是完善宅基地分配制度。2020年12月，出臺了《奉賢區農村村民住房建設管理辦法》，明確細化以戶為單位分配取得宅基地的具體條件和面積標準，不斷完善“一戶一宅、面積限定”的分配宅基地建房方式。三是完善戶有所居多種保障機制。聚焦“三高兩區”和農村危房，以“房地產開發”模式及“房等人”手勢，推進農民相對集中居住，改善農民居住環境。截至2021年底，共簽約3936戶，其中上樓3618戶，平移21戶，貨幣化退出297戶。重點關注農村危房問題，研究制定《奉賢區關于農村宅基地危房農戶安置指導意見》，切實改善農村危房農戶生活居住條件，不斷增強農民的獲得感、幸福感、安全感。四是健全農民建房新增用地規劃和指標保障機制。每年預留新增建設用地指標專項用于統籌鄉村振興建設項目，單列農村村民住宅建設用地計劃指標，做到應保盡保。

（三）探索宅基地使用權流轉制度

一是規范流轉行為。區農業農村委研究起草《奉賢區農村宅基地及房屋使用權流轉合同示范文本》，以合同管理方式明確宅基地使用權流轉各方的權利義務，引導農民逐步規范流轉行為。二是創新流轉方式。積極深化宅基地“三權分置”，引導村集體經濟組織和農民通過多種方式盤活利用宅基地。目前已形成南橋鎮華嚴村、莊行鎮存古村、四團鎮五四村等各具特色的人才公寓；東籬竹隱、南亭集序、李記民宿等有一定知名度的民宿；合景泰富、英科總部、偉大集團等頗具亮點的總部點位。

（四）探索宅基地自愿有償退出機制

一是落實進城鎮集中居住退出機制。制定宅基地“政策超市”，鼓勵農民以置換上樓、貨幣化、股權化等多種形式自愿有償退出，讓農民自主選擇最符合自身利益的政策產品，進一步創新豐富農民相對集中居住利益分配方案。自2019年起，奉賢已完成簽約3936戶，其中貨幣化退出297戶。二是推進集體建設用地基準地價制訂。2020年2月，奉賢區啟動《奉賢區2020年集體建設用地基準地價》編制，經區政府審核和市級統籌平衡后，2020年12月，市規劃資源局發布《上海市2020年城鄉建設用地基準地價成果》，明確了集體建設用地的基準地價。三是探索退出宅基地統籌利用政策。積極探索退出宅基地統籌利用途徑，充分激發宅基地退出后用于經濟發展、文化發展、公共服務用地的功能，如莊行鎮漁瀝村將退出后的宅基地用于建設“漁瀝林盤”組團，致力打造新江南海派庭院總部。

三、促增收，謀發展，創新突破打造特色亮點

在宅基地改革試點工作中，奉賢區立足實施鄉村振興戰略主戰場，發揮“拓荒牛”精神，大膽創新，圍繞保障農民權益、促進產業發展、壯大集體經濟等方面做出了有益探索，形成了具有奉賢特色，可復制、可推廣的宅基地改革試點經驗。

（一）創新實施“政策超市”

區級層面加強制度設計，形成“1+3”平臺。“1”即設計宅基地“政策超市”，提供流轉利用、置換上樓、平移歸并、貨幣置換、股權置換等多元化政策，給予老百姓更多利益分配路徑選擇。“3”指的是3個平臺，資產管理公司，負責宅基地流轉后的招商引資及運營管理等；建設公司負責宅基地房屋的規劃、設計、建設等；經租公司負責宅基地流轉房源管理、合同簽訂、租金支付等。

（二）積極探索“共享宅基”

為解決房屋老舊、農戶分戶等實際需求，奉賢區以宅基地改革試點為契機，在南橋鎮楊王村、莊行鎮開展“共享宅基”試點。如南橋鎮以土地共享、建筑共享、收益共享、服務共享、生態共享的“五大共享”模式，打造“共享宅基”。土地共享、建筑共享：通過統籌宅基地集中建房，采取“疊院+多層”模式，極大地提高了土地利用率，節省下來的土地將統籌用于鄉村發展。收益共享：建成后的宅基地可用于打造“三園一總部”或者租賃給村集體作為配套商業設施統一運營，村集體和農民收入渠道進一步拓寬。服務共享：在試點區域同步打造完善黨建公共空間等生活服務配套，提供更便捷、優質的服務。生態共享：依托田宅路統籌、農林水聯動，鞏固美麗鄉村建設成果，著力打造宜居宜業的生態環境。目前正在研究通過宅基地制度改革，解決不動產登記及后續利益處置等相關問題，切實保障農民合法經濟利益。

（三）探索宅基地權益股權化

以參與農民集中居住上樓的農戶為實施對象，按貨幣化折算方式參與入股鎮級經營性資產，實現農民由宅基地向資產，再由資產向股權的權益轉變，形成可復制、可推廣的富民強村新渠道、新模式，真正把鄉村的沉睡資源轉化為發展的優質資源。2019年底，南橋鎮試點頒發宅基地“股權證”，成為全市首創。目前，全區405戶農戶認購股權，涉及總金額2.09億元，每年保底收益5%以上。

（四）創新宅基地盤活利用方式

奉賢區以提高農村土地資源利用效率、增加農民收入為目標，在維護農民合法權益和嚴格規范宅基地管理的基礎上，因地制宜探索盤活閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑，實現宅基地從單一居住功能向經濟、文化以及公共服務多元復合功能轉變。一是首創“三園（院）一總部”。為破解傳統農業經營模式下農民增收“天花板”，奉賢區探索將農村沉睡土地資源、生態資源與城市人才、產業、資本等發展紅利高度結合、聯動發展，提出了“三園（院）一總部”模式，推動區域城鄉統籌融合發展。“三園（院）一總部”即“一個庭院（園）一個總部、一個公園一個總部、一個莊園一個總部”，是在農村的集體建設用地、國有土地和宅基地上引進產業，結合農村的生態優勢，建設莊園式、庭園式、公園式企業總部。近年來，奉賢區通過制定稅收扶持政策、加大宣傳推介力度等方式，成功引進“三園一總部”項目1894家，2021年實現稅收8.78億元。通過強化股金、租金、稅金聯動，切實提升集體資產經營能級，實現村級可支配收入和村民分紅收益雙提升。二是建設鄉村版“人才公寓”。奉賢區以宅基地改革為抓手，在充分尊重農民意愿的前提下，盤活存量閑置宅基房屋和流轉租賃，打造成鄉村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集體和村民收入。如南橋鎮充分發揮華嚴村毗鄰工業園區的區位優勢，統籌江海園區、運營公司、村民、入駐企業的管理工作，通過整體設計改造，統一出租管理，打造環境優美、居住舒適的鄉村版人才公寓——“星公寓”，即規范了村民宅基地房屋出租行為，又解決了園區高級管理人員及藍領等外來人才居住難問題。此外，通過宅基房屋的委托流轉，農戶收入增長30%以上，為村民提供了穩定的增收新渠道。又如五四村聚焦新片區職住平衡，把居住功能作為宅基地權益轉化為物業和經營性產權的重要實踐，整隊制、高品質、社區化推進人才公寓和長住型民宿建設，在承接新片區導入人口的同時，有效解決農村空心化、老齡化問題，為鄉村振興提供足夠的人口支撐。目前人才公寓已建成5棟，解決園區內200余人住宿問題。農民每戶收入由原先2萬-3萬元，提高至4萬-6萬元，實現經營性收入翻番。三是打造“青春里”養老社區。為滿足農村老年人“原居養老”的迫切需求，奉賢區聚焦“老、小、舊、遠”中的養老問題，特別是結合郊區“遠、散、弱”特點和農民實際需求，通過流轉閑置的宅基房屋或利用閑置的集體資產，創新探索“青春里”養老社區建設模式，打造就近集中居住的農村養老社區，實現“家門口幸福養老”。政策層面，區民政局制定了《關于推進全區“青春里”養老社區建設的方案》，規范建設管理；同時，積極引導國企、民企資本投入基建，引入專業養老服務團隊入駐“青春里”養老社區參與設計和運營，不斷提升農村養老服務品質，深化養老服務內涵。目前，全區已建成“青春里”養老社區5家，投入運營3家。