業財融合視角下事業單位預算績效評價問題與對策研究

吳艷純

○湖南省社會科學院

自2018年全面實施預算績效管理以來，我國預算績效管理工作逐步完善，2020年修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》中有10次提到“績效”一詞，2021年國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發〔2021〕5號)要求“推動績效管理提質增效”，這些文件的出臺足以顯示黨中央、國務院對預算績效管理工作的重視。2022年3月《中華人民共和國財政部令第108號——事業單位財務規則》中將全面實施預算績效管理作為事業單位財務管理的主要任務。為有效應對經濟下行壓力和新冠肺炎疫情沖擊，我國各級財政部門將精打細算過“緊日子”作為常態，預算績效評價結果與資金安排相掛鉤越來越明顯。事業單位在財政資金緊張的情況下保持原有財政資金總量或獲得更多財政資金撥款，是促進事業單位預算績效評價質量提升的強有力推動劑，同時加強預算績效評價也是事業單位履職效益提升的需要。這就要求事業單位進行財務管理模式轉型，財務人員主動融入業務，將事后核算與監督向前延伸，并融入事前的預測與分析以及事中的跟蹤與控制[1]，有效發揮業財融合優勢，業財融合有利于事業單位在預算績效評價中發揮其在實現單位戰略目標方面的重大作用，對推進事業單位持續穩定健康發展具有重要意義。

一、業財融合概述

(一)業財融合基本概念

業財融合是管理會計中的重要內容，是指業務活動與財務活動相融合，就是將單位的財務工作與業務工作結合起來整體考慮，形成雙向互動的一個整體。一方面，對財務人員來講，要跳出財務看財務，擺脫“小財務”固有思維，將財務理念和方法融入單位主體業務工作，通過對財務數據的預測與分析，及時反饋給單位業務部門和領導層，使得單位發展目標管理更科學合理；另一方面，對業務人員來講，在業務開展的過程中，要充分考慮資金使用的規范性、合理性和效益性以及業務開展所能創造的價值，做到及時防范財務風險。

在業財融合的新形勢下，不能局限于傳統財務視角，未來單位需要的會計人才要能幫助單位解決實際問題，發現財務數據背后隱藏的問題和風險，助力單位降本增效，創造出更大的經濟效益和社會效益。而有效運用業財融合的新理念，能幫助財務人員開拓思維，打開視角，有效克服財務人員職業倦怠，業財融合是會計行業未來的大趨勢。

(二)事業單位業財融合的必要性

為積極推進事業單位業財融合，國家財政部門在相關制度方面提出了明確要求，2016年財政部印發的《管理會計基本指引》中要求“行政事業單位應利用有效的信息技術手段，整合和完善管理會計工作流程，促進業務和財務的有機融合，為單位的管理工作提供決策建議和信息依據”。當前，企業一般比較重視業財融合的應用，尤其是業財融合能避免投資浪費、重復建設等問題，為企業創造出更大的價值，帶來更多的利潤。但是，在我國事業單位中推動業財融合的進程非常緩慢，在全面實施預算績效管理的新形勢下，事業單位推進業財融合勢在必行。

1.事業發展的需要

傳統的財務管理下，事業單位財務人員的工作主要集中在會計核算上，確保資金安全和支出合理合規，但卻忽略了單位成本管控和輔助決策分析等關鍵部分，這不僅限制財務人員職業發展，也不能滿足單位長期發展需要。隨著單位事業的不斷發展，已顯示出明顯不足之處，傳統的財務管理模式僅為事后核算和監督，并不能做到事前預測，不能及時為單位領導決策提供有價值的信息，提供的財務數據是已經生成了的，存在嚴重的滯后性，已不能滿足領導決策和事業單位發展需要，更不能提升財務工作的價值。

2.預算管理的需要

科學合理的預算是事業單位一切業務發展的重要支柱，編制好年初部門預算、做好預算執行管理和預算績效評價是預算管理水平提升的基礎。而要做好以上這些具體的預算管理工作，需要財務部門和各職能業務部門團結協作，這就要求單位業務部門要主動與財務部門溝通以及時知曉預算相關政策，同時財務部門也要深入業務流程，主動拓寬財務職能，做到預算編制精準，合理分配資金使用方向。譬如筆者所在單位，在每年部門預算編制開始啟動時，就由財務部門牽頭組織單位所有部門負責人和相關經辦人員召開預算編制會議，只有財務人員面對面地充分與其他部門人員溝通，才能了解項目所需的資金、項目的進度、項目預算執行中應注意的問題，才能真正站在財務角度提出有建設性的意見和建議。

二、事業單位預算績效評價存在的問題

為適應新時代高質量發展要求，事業單位預算績效評價工作一直朝著高質量方向發展，中央提出加快構建全面預算管理績效評價體系以來，全面實施預算績效管理取得了一系列重大進展和成效。但是基于業財融合的視角，當前我國事業單位預算績效評價實踐工作中還存在許多問題。

(一)預算績效目標缺乏科學性

我國事業單位大部分是公益性事業單位，資金保障主要依靠財政撥款，在編制部門預算時，就要對項目設置預算績效目標，但是由于公益性事業單位的工作成效難以在短期內凸顯出來，也難以預測，并且在實際工作中，由于財務和業務部門之間溝通交流不深入，財務部門對業務的規劃和單位的長期發展把握不準確，導致設置預算績效目標時缺乏全局性、戰略性，致使預算績效目標設置不科學，沒有充分體現單位發展目標及相關政策要求。然而，預算績效目標的設置又非常關鍵，是預算績效監控和預算績效評價的重要依據，因此，預算績效目標設置應充分征求各業務部門的意見，尤其在資金緊張情況下，要遵循以最少的項目資金獲取最大化項目績效原則，投入的資金數額要與其達到的效果成正比[2]。以科研事業單位為例，國家各種重大科研項目課題的研究成果通常需要3-5年時間才能出來，在項目立項之初財務人員若能參與進來與科研人員充分溝通銜接，了解預算執行中的一些具體問題，那么項目預算績效目標的設置就會更加科學合理。

(二)預算執行管理缺乏指導性

預算執行全過程管理是預算實施的重要內容，各級預算單位對預算執行負主體責任，由于預算單位各部門相互獨立，缺乏一個完整有效的組織機構對預算執行進行跟蹤監控和分析，致使預算執行管理缺乏指導性，不能及時糾正預算執行中出現的問題。從業財融合的角度來看，事業單位預算執行中主要存在以下問題：一是預算編制業財融合度低。在財務部門負責牽頭編制部門預算時，一般是匯總各業務部門提供的預算數據，對各職能部門具體業務不了解，加之財務部門與業務部門之間溝通交流不暢，不清楚各項目資金使用情況，業務部門不了解預算有關制度，導致項目的預算執行過程難以做到事前預警、事中控制和事后監督，與預算編制時設置的目標不相符；二是項目支出進度與項目完成進度不一致。業務部門為了順利完成項目預算績效目標，設置項目預算績效目標時一般都比較保守，這樣導致預算績效目標早已完成，但是項目資金還存在較大剩余，致使項目資金有效利用率較低或者超額完成預算績效目標；三是項目支出預算執行進度不均衡。事業單位一般能確保人員經費等基本支出均衡支付，但是項目支出執行進度很難做到均衡支付。由于業務部門對預算執行重視程度低，財務部門未對項目預算執行數據進行跟蹤，致使在財政部門強調要求的時間段或者檢查的時間段預算執行率非常高，而項目支出預算執行進度不均衡的問題仍然會存在。

(三)績效評價結果缺乏約束性

有效運用預算績效評價結果是加強事業單位預算績效評價管理的重點，目的在于對預算管理中的一些問題進行有效整改并落實到位，通過預算績效評價結果的有效反饋和運用來促進單位規范并改進預算管理。但是目前在事業單位中，預算績效評價結果沒有得到充分運用，尚未發揮出應有的效果，主要是由于預算績效評價結果缺乏約束性，具體來講：一是預算績效評價結果受行政干預較大。在行政事業單位中，官本位思想濃厚，事業單位內部的強勢部門打壓預算績效評價主管部門，干預績效評價結果，弱化了預算績效評價結果的約束力；二是預算績效評價結果運用流于形式。事業單位中即使有對項目和部門出具的完整的預算績效評價報告，但是由于缺乏相應“動真格”式的獎懲制度，尚未起到實際的預算績效評價反饋效果[3]；三是預算績效評價機制有待進一步規范。事業單位預算績效評價結果不理想主要是因為缺乏一套完整統一的預算績效評價指標體系，對資金支出的結果能否滿足預算績效評價指標未予以重視。

三、業財融合下優化事業單位預算績效評價的措施

由于事業單位財務信息共享率低，部門之間的溝通協調機制不暢通，致使事業單位管理效率較低，影響預算績效評價工作的順利開展。隨著管理方式信息化水平不斷提高，信息化支撐下的業財融合對事業單位預算績效評價優化具有很大促進作用，也將大大提高事業單位管理效率。利用業財融合帶來的優勢優化事業單位預算績效評價，應從以下四個方面入手。

(一)樹立正確的績效評價理念

在業財融合的預算績效評價過程中，單位全員參與程度直接關系到預算績效評價的質量。事業單位的預算績效評價理念更需突出領導重視以及全員參與的共識。首先，要從領導開始轉變理念，樹立業財融合的意識。領導作為單位預算管理的直接引導者，做好頂層設計，同時加強對預算績效評價專業知識的培訓，并組建專業的人才隊伍，提高預算績效的內在要求，對單位預算績效評價工作從根本上起到推進作用；其次，事業單位預算績效評價管理應當成立一個涉及各利益相關方的工作小組，明確各方利益相關者在預算績效評價管理中的職責，避免職責疊加、重復評價和多頭管理問題[4]，根據各行業不同類別的事業單位業務特點，以提高財政資金使用效益為目標，加強預算績效評價的管理；最后，要加強合作理念，尤其是強化財務部門與各業務部門之間的溝通。財務人員要勇于和敢于“走出去”，提升自己的工作價值[5]，通過宣傳財務制度和財務報銷流程等，加深對各業務部門工作的了解，打破溝通障礙，推進業財融合，可以設置“財務業務伙伴”崗位，提高業財工作對接的效率。

(二)構建科學的績效評價體系

為構建科學的績效評價體系，一是要加強預算績效目標科學性。涉及的相關部門應加快設計科學合理的預算績效目標。在預算編制和新建項目時，加強財務部門與業務部門之間的協同，發揮業財融合優勢，制定科學合理的預算績效目標。績效目標設置既要指向明確，細化量化指標與單位發展、預算支出范圍和效果緊密相關，并采用成本效益分析法細化預算績效目標，使其具有可衡量性，又要合理可行，與預算資金量相匹配，符合客觀實際，確保能如期實現，還要與年度計劃任務相匹配，以全面提高績效目標設置質量；二是要加強預算執行管理。在編制預算時，要對各項目年度所需資金進行科學研判和充分調研討論，提高預算安排的精準度，避免在預算執行中出現預算調整等問題；在具體執行時，財務部門和業務部門要對資金的使用進度和項目完成情況進行跟蹤分析，確保項目按時、按進度完成，保證資金使用的合理合規；三是要加強績效評價結果的綜合研判。要以結果為導向，轉變工作重點，可以對預算執行過程適當放權，強調項目負責人主體責任，將重點放在績效評價結果上。

(三)強化績效評價結果的應用機制

預算績效評價結果有效運用是事業單位預算績效管理的關鍵環節。為提高專業性和獨立性，對單位重點項目和整體支出進行績效評價，可以聘請第三方機構參與預算績效評價，把預算績效評價工作落到實處。同時為進一步提升財政資金的使用效益，事業單位必須加強對預算績效評價結果的有效運用。一是要建立科學完整的預算績效評價指標體系，這是績效評價中重要的考核工具，還要根據不同項目的業務特點，通過加強溝通、實地調研等方式，制定出預算支出、資金管理、執行情況等共性指標，又要有數量、質量、時效、成本等個性指標，完善評價指標體系，同時定量指標設置要多于定性指標設置，盡量減少人為主觀因素的影響；二是要明確評價的重點和反饋機制，提高業務部門對評價的參與度，推進業財融合程度，加強對預算績效評價結果的分析使用；三是要健全預算績效評價結果獎懲機制。為進一步促進預算管理，不僅要發現問題，更要解決問題，要確保預算績效評價結果與資金安排緊密相關，并與部門年度考核相掛鉤，只有這樣才能真正加強預算績效評價結果的約束力，提高預算績效評價的實效性，推動事業單位預算績效評價朝著高質量方向不斷發展。

(四)建設業財一體化信息平臺

業財融合的關鍵在于實現財務、業務信息各項數據的共享。財務和業務管理信息相融合，建設完善的業財一體化信息平臺，能為業財融合提供強有力支撐，更能促進單位預算績效評價優化。目前，事業單位信息化平臺建設不完善成為業務部門與財務部門融合的重要阻力[6]，財務和業務信息數據無法共享直接導致了預算績效目標制定不科學、不合理，導致信息孤島的存在。信息化建設是大勢所趨，也是事業單位高質量發展的必然要求，一方面要推動財務信息的公開、透明，另一方面也要促進業務部門各項信息公開。建設業財一體化信息平臺，推動各項信息共享，對單位財務、業務管理等信息化系統的數據進行有效歸集，并將各個系統的數據進行有效共享，為預算管理和單位領導層決策提供大數據智能化平臺，讓信息流動更加通暢，更有利于單位預算績效評價工作的開展。

四、結束語

業財融合是會計行業未來發展的趨勢。事業單位要在預算績效評價工作中實現有效的業財融合，充分利用業財融合優勢不斷改進內部各職能部門預算績效評價工作的方式方法，樹立正確的績效評價理念，在建設業財一體化信息平臺下構建科學的績效評價體系和健全的績效評價結果運用機制。隨著事業單位改革的不斷深化，應在財務管理中加強業財融合，從財務、業務和技術三個維度共同發力，從而有效促進預算績效評價工作，提高資金使用效益，推動事業單位高質量發展。