耕地保護內卷化的形成原因與優化機制

沈菊生，袁海楓

(安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230022)

一、問題的提出

在當前城鎮化率不斷攀升的背景下，集體經營性建設用地入市和農村宅基地“三權分置”等改革政策不斷出臺，尤其是在緊張的貿易摩擦和嚴峻的疫情沖擊下，如何利用有限的耕地資源、把握糧食安全的主動權成為一項緊迫的課題[1]。然而，當前我國耕地保護轉型面臨耕地占優補劣、總體面積不斷減少、局部地區質量持續惡化、產能缺位等大量亟須解決的問題。表面上這些問題歸咎于人們對有限土地資源的無限占有欲望，實質上它們皆受制于新型城鎮化推進過程中各理性參與主體利益非一致性訴求而引致的內卷化格局。故此，探究耕地保護進程中利益非一致性格局的形成，有效協調中央政府、地方政府與農戶三大主體的逐利沖突，構建耕地保護去內卷化治理體系是推進耕地保護治理轉型的關鍵突破口。

內卷化(involution)又譯為過密化，是指某種社會系統在外部顯性條件約束或內部隱性機制限制下，在發展過程中出現有增長而無發展、甚至出現停滯的趨勢。這一概念最早由美國人類學家戈登維澤(Alexander Goldweiser)提出，他借此詞表達一種文化模式達到某種最終形態以后，既沒有辦法穩定下來，也沒有辦法使自己轉變到新的形態，取而代之的是不斷地在內部變得更加復雜的狀態[2]。近年來，內卷化概念開始出現在耕地保護治理領域，成為表征與解讀耕地保護治理之困的概念工具或理論鑰匙。目前學界對耕地保護內卷化的研究主要涵蓋城鎮化對耕地保護的影響、耕地壓力的實證分析、耕地保護制度演進歷程和耕地保護與糧食安全關系等方面，這些研究都探討了耕地保護治理問題研究的新的理解思路。然而，上述研究尚存不成熟之處，即側重定量研究較多而定性研究較少，且行政管制色彩較多、利益激勵維度較少。基于已有研究的不足，本文依托內卷化概念的一般性認知，從“中央政府—地方政府—農戶”多元主體角度出發，以有效提高耕地保護治理成效為旨趣，嘗試分析耕地保護內卷化的形成原因和優化機制，力求實現以下目標：一是梳理各參與主體利益非一致性格局下的內卷化行為，厘清其對耕地保護的阻滯效應；二是統籌各參與主體需求，對耕地保護去內卷化的激勵機制進行機理闡釋；三是利用機制設計理論，提出耕地保護激勵型協同治理體系。

二、利益非一致性格局下的耕地保護內卷化

耕地保護是一個關系多方參與主體利益的行為，其中必然涉及中央政府、地方政府和農戶三者間利益的調和與博弈。在耕地保護治理過程中，中央政府面臨生態利益與政策慣性難以統一的內卷，地方政府面臨政治利益與科層體系互為傳導的內卷，農戶面臨生存利益與經濟理性均衡決策的內卷，這些因素共同形成了利益非一致性格局。

(一)中央政府：生態利益與政策慣性的內卷

作為國家經濟、社會與文化領域的最大行為主體，中央政府往往以集體利益為核心，追求國家機器的長遠有效運轉與社會效益的可持續發展，最大程度保障全體人民的利益。故而，中央政府需認真擔當“生態政府”這一角色，同時負責制定耕地保護治理的一系列政策。經濟增長和環境保護目標的統一構成了中央政府的發展戰略[3]。

從歷史制度主義視角出發，政策變遷具有路徑依賴的慣性，即一旦選擇某條道路后，便會存在不可逆轉的自我強化趨勢，驅動政策沿著固定軌道演化下去。在國家政權建設過程中，治理機構運作的路徑依賴不斷增強，易陷入脫離實際的困境。在耕地保護治理中，中央政府為保障生態利益、滿足人民群眾的糧食需求，出臺了耕地占補平衡、土地用途管制、耕地保護三位一體建設等一系列最嚴格的耕地保護基本制度，但多年來耕地保護的總體實效卻不容樂觀。原因在于這些政策本質上是在守持原有政策存量的基礎上衍生出的新增量，即新政策在一定程度上保留了對以往政策的承諾，僅是在方式方法和操作程序上有所變動，這種路徑依賴不利于理想的、真正有分量的耕地保護政策的探索。作為委托方的中央政府深刻認識到耕地保護對于維護糧食安全和民心穩定的重要意義，往往站在更高、更遠、更理性的層面思考政策的制定與實施，同時又必須考慮到把以往耕地政策從現有體制中全面剝離所產生的高成本，只能選擇在既有體制框架內進行政策的逐漸修補，這就產生了新政策改革的動力與舊政策運作之間相互矛盾的張力，這種政策慣性在實踐上往往占據優勢，從而引致耕地保護的內卷化。

(二)地方政府：政治利益與科層體系的內卷

在中央政府追求生態利益最大化的同時，地方政府作為相對獨立的理性個體，不斷爭取政治利益最大化，故地方政府也必然成為目標函數不一致性的訴求對象。隨著中央權力的不斷下放，中央和地方的關系發生了明顯的變化，作為代理人的地方政府成為地區耕地保護政策的實際執行者。耕地保護治理的“應然”之意是降低耕地面積削減趨勢、控制耕地非農化現象、提高耕地質量、維護國家糧食安全、實現新型城鎮化與耕地保護協調發展等目標，然而，分稅制改革后，地方政府“財權上收”和“事權下移”促使其以極大的熱情占用耕地發展工商業，謀求收益最大化，從而導致保護耕地的積極性大打折扣。評核機制的初衷是充分利用制度的激勵和約束作用，把官員追求個人效用最大化的動機與其所承擔的管理職責聯系起來，使官員在追求個人效用最大化的同時實現社會福利最大化，實現公共職能目標[4]。

在委托—代理關系下，地方政府作為代理方接受并執行中央政府耕地保護的任務。然而，利益出發點的不同必然會導致目標的不一致，由于耕地非農化后經濟效益會顯著增強，故而地方政府不可避免地利用信息優勢和操作優勢選擇性、利己性、象征性地執行耕地保護政策。同時，受科層體系內卷影響，地方政府官員面臨晉升競爭，彼此具有強烈的“非合作”傾向。在以GDP為主要考核指標的現實面前，地方政府主要官員為促進經濟增長、爭奪政治職位的升遷，不得不廣泛利用現有資源優勢展開競爭，從而獲得政治嘉獎。

在上述政治利益和科層體系互為傳導下，地方政府過度依賴上述推動城鎮化建設和經濟增長的邏輯，形成了一種“鎖定效應”的內卷，最終導致城鎮重復建設、城鎮無序擴張以及生態污染加劇，阻礙了耕地保護政策的貫徹落實。

(三)農戶：生存利益與經濟理性的內卷

在農村社會保障制度尚不健全的背景下，耕地既是農戶的生產生活資料，亦是其社會保障的重要組成部分，對農戶的生存利益起到兜底作用。因此，耕地保護治理的有效性與農戶的理念與行為息息相關，也就是說，農戶不同的認知狀態將產生不同的耕地保護結果。然而長期以來，我國依賴行政手段的傳統管理制度使得農村地區的絕大多數農民往往只是耕地保護政策的被動接受者，處于弱勢一方。在實踐中，耕地保護成為具有強烈占地沖動的地方政府自導自演的“獨角戲”，保護耕地的責任被明確地分配給了地方政府，而農戶在耕地保護中的主體地位卻被忽視了[5]。在地方政府征地過程中，農戶個體的理性往往演化為群體的算計，農戶為維護自身生存利益，其維權方式多為“依法抗爭”“依勢博弈”“以理抗爭”“權變抗爭”等手段的審慎選擇與靈活運用[6]。城鄉收入差距擴大、化肥種子等農資產品價格上升、代際提升需求等原因成為“經濟理性人”——農戶退出耕地的基本動因。在市場經濟高速發展的情況下，城市工業用地和商業用地效益遠超農業用地效益，這進一步刺激地方政府產生征地沖動，而作為經濟理性的農戶會在征地補償的驅使下放棄理應被保護的耕地。

耕地是具備經濟效益與社會效益的準公共產品。在考慮經濟效益時，其為私人物品，農戶可通過投入相關要素成本產生收益，存在競爭性和排他性。實際上，我國耕地保護在具備顯性經濟效益的同時，還具備隱性生態效益與社會效益，而作為最重要的耕地保護主體的農戶在付出經濟成本后，耕地產生的生態價值卻無償共享給全社會。故此，生存利益與經濟理性使得農戶在非對稱利益中處于主動與被動棄耕的反復內卷中，陷入“囚徒困境”，耕地保護收效甚微。

三、耕地保護參與主體利益協調：一個激勵維度

通過對中央政府、地方政府、農戶在耕地保護中利益訴求的研究發現，三大參與主體利益非一致性格局導致的內卷化嚴重阻滯了耕地保護的推進治理。探索一條可容納各行為主體在追求個體理性的同時兼顧國家利益的道路，對當前耕地保護去內卷化至關重要。埃里克·馬斯金(Eric Maskin)曾指出，由于環境問題常常包含不可排他的外部性，因而機制設計理論在這一領域尤其適用[7]，而激勵相容作為機制設計理論的重要組成部分，可使每個經濟理性主體在自身獲益的同時，也兼容于中央政府所制定的耕地保護去內卷化目標，即實現個人理性與集體目標相一致的最優配置。

耕地保護去內卷化依賴于三大主體的實踐邏輯和合作博弈，應從價值、行為和績效三個維度著手，推動耕地保護觀念樹立，并通過價值取向的改變引導各主體行為，達到從“想參與”到“去參與”的轉變，實現耕地保護的最終參與。需要注意的是，由于三方之間的合作博弈會導致實際效果失真，進而偏離治理目標，所以要發揮激勵相容功能，使中央政府、地方政府和農戶在耕地保護中達到成本付出與利益共享相對稱的最優狀態，這就需要從績效維度構建調動各主體耕地保護積極性的激勵機制。簡而言之，通過價值行為與績效三個維度的互相作用，共同構筑耕地保護去內卷化激勵機制。

(一)價值激勵維度

實現耕地保護去內卷化，需要摒棄過去耕地保護中存在的錯誤價值觀念，將新發展理念植入三大參與主體思想中，以期實現中央政府、地方政府與農戶三者間耕地保護治理目標的契合。中央政府的頂層規劃、地方政府減少征地沖動和農戶保護耕地意識及能力增強等均需新的價值觀支撐，只有當各參與主體對耕地保護形成全新的價值取向時，才有可能形成全社會積極參與耕地保護治理的氛圍，最終各方主動參與其中。

然而，在現有利益格局下，三方主體在耕地保護治理過程中，皆缺乏價值維度的革新，僅從自身角度出發，不斷陷入內卷。故此，若想以激勵相容規范各行為主體的抉擇，既需引導三者在縱向耕地保護治理過程中目標的相容統一，也需從橫向設計出能使三方需求相容的激勵政策。一方面，中央政府需改變視自身為單一治理主體的思想觀念，建立耕地保護長效治理機制，避免耕地保護出現“政策出臺—回潮—再出臺”的內卷式循環，從而陷入制度投入與治理產出不匹配的“邊際遞減效應”。另一方面，地方政府應該堅守自身“公共性”的價值理念，審視耕地生態化后所產生的巨大經濟價值和社會價值，以社會公共利益為己任，根據權責利對等的原則，形成管束耕地非農化的耕地保護制度，逐步減少對土地財政的依賴。與此同時，農戶應改變過去只重視短期性經濟效益的狹隘價值觀念，與其重視征地補償之“魚”，不如積極履行保護耕地義務之“漁”，將耕地視為自己重要的一項權利，重視耕地對自身的社會保障功能，維護自己合法權益。

總而言之，價值激勵維度是通過激勵相容將各參與主體都納入平衡協調的利益共同體，以內部統一的價值理念與自覺意識引導其自愿參與到耕地保護治理之中。

(二)行為激勵維度

實踐是檢驗真理的唯一標準，擴大各主體踐行耕地保護的參與度是除價值激勵之外的一項重要激勵維度。耕地保護行為主要是指基于各主體對耕地保護的價值認知，系統考量各方利益訴求，從而設計出耕地保護的激勵機制，使其在協同治理下主動采取一系列減少耕地非農化的行為，實現耕地保護的去內卷化。

需要明確的是，行為維度的激勵仍需要化解三方主體緣于信息非對稱下集體行動的邏輯，即行為激勵建立在利益有所訴求的基礎上，也只有在利益誘導下各主體才有可能實現耕地保護責任與義務的掛鉤。當前，受多種因素影響，我國中央政府、地方政府和農戶等行為主體尚未受到有效的制度刺激，在耕地保護治理的實踐中存在明顯的行為選擇偏差。如何實現個體理性利益和集體目標價值的最大化，是激勵相容在破除耕地保護內卷化中亟需考量的問題。

一方面，遏制全國耕地面積減少、提高耕地質量和利用率、維護國家糧食安全以及推進鄉村振興與生態文明建設戰略是耕地保護治理追求的終極目標。耕地作為一種社會資源，出于生態利益和國家戰略安全考量，中央政府更為重視耕地的社會效益而非私人利益，所以中央政府在耕地保護治理中理應發揮著核心作用。另一方面，保護本地區自然環境、維持社會穩定和中央政策落地效果都與地方政府行為密切相關，同時，耕地保護治理不僅是中央和地方政府的責任，最終效果還取決于農戶個人。農戶選擇有益于耕地保護的行為不僅有利于自身社會保障，還能夠倒逼地方政府向新發展理念轉變，更能守住一份“鄉愁”，實現基層治理的“善治”實踐。

(三)績效激勵維度

在委托—代理理論中，委托人必須采取某些形式的激勵措施促使代理人表達其動機，使個人目標與社會目標相一致。在激勵機制設計理論中，不同的設計會產生不同的激勵反應。如若中央政府、地方政府、農戶三者付出的成本與收益之差為負數，必然會導致缺乏耕地保護治理的積極性，故而可在充分考核三方主體取得的耕地保護績效的基礎上給予一定的績效獎勵，以此強化其參與積極性。因此，耕地保護去內卷化的績效激勵是指通過提供創新型的制度供給和完善性的政策支持等方式將相對獨立的各理性主體約束在同一思路下，激勵其自愿為耕地保護治理目標而努力。這一構想要求各方不能從終極目標出發制定單一化的硬性監管規章，而是要實現耕地保護多主體間的協同治理。正如理性選擇制度所言，個體理性帶來的非理性行為在實踐中能夠解決，這需要建構行動主體都承認的決策規則或關系結構[9]，激勵大家自愿為同一個目標努力。

對于中央政府而言，首要任務是給予地方政府和農戶更多政策支持，把耕地的生態性價值和社會性價值納入地方政府政績考核之中，并強化農戶對耕地保護的認同感，進而反饋中央政府更大動力；對于地方政府而言，要以“對人民負責、對歷史負責”的思想高度要求自身，著眼于地方經濟結構的轉型，建立符合本地區耕地保護與新型城鎮化協調發展的保障機制，以二者利益均沾最大化的交點為績效勵目標，使地方政府有推動耕地保護去內卷化的利益驅動；對于農戶而言，應利用中央和地方兩級政府的政策制定、信息公開與政府和農戶間的互動反饋機制提高農戶參與度，逐漸以理性方式尋找雙方合作雙贏的契合點。

四、去耕地保護內卷化的治理機制建構

耕地保護治理是一場深刻的全面變革，在當前的治理過程中各理性主體均陷入明顯的內卷化困境。為此，破除耕地保護治理內卷化，應建構一個以制度創新激勵為外部推力、經濟補償激勵為內部拉力、價值自律激勵為核心動力、多元協同激勵為根本合力的“四力融合”去內卷化體系(見圖1)。

圖1 耕地保護去內卷化機制構建

(一)以制度創新激勵為外部推力

有效的制度創新是消除耕地保護內卷化的有益激勵與約束方式。正如Jennie等所說，一種體制、機制本身并無好壞，關鍵取決于是否擁有良好的制度環境，只有擁有良好的制度環境才能發揮這種體制的優越性[8]。在耕地保護治理中，制度創新可使耕地作為社會資源時的外部成本內部化，使得三方主體為自己行為的負外部性承擔成本，這將有利于新型城鎮化與耕地保護的共同推進。中央政府作為耕地保護的核心主體，在謀求耕地生態利益和社會利益最大化的同時，還需承擔耕地保護去內卷化相關制度創新的職能。

未來的制度創新應涵蓋以下幾方面：首先，破除以GDP論英雄的政績評判標準，將基本農田保護的數量指標、質量指標和生態環境指標列入考核指標體系[9]，進一步完善多元化發展指標的民生導向考評體系；其次，盡快根除城鄉二元體制，維護農戶作為土地承包者和經營者的正當權益，全面建立城鄉統一的建設用地市場；最后，建立法治化的系統性土地管理制度，減少當前大量諸如“報告”“意見”“暫行規定”等部門規章或規范性文件，減少“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的運動式治理模式，從維護法律權威、切實保護耕地、實現可持續發展的層次將土地管理和耕地保護納入法治的軌道，進行系統化、科學化的頂層設計[10]。

(二)以經濟補償激勵為內部拉力

耕地保護去內卷化需要改變過往粗放型城鎮化進程中“以地謀財”的模式，以“綠水青山就是金山銀山”的去本位主義經濟發展理念實現經濟運行結構的調整升級。而經濟轉型升級的實現，不僅取決于中央政府為耕地保護治理提供的相關制度環境供給，亦取決于作為代理方的地方政府是否獲得了滿意的經濟激勵，也就是說，中央政府對地方政府和農戶的經濟補償在地區經濟轉型中發揮著引導作用，且中央政府應給予地方政府與農戶表達自身利益訴求的途徑，進而形成均衡的利益格局。

為此，一要明確界定與完善中央和地方的財權與事權，構建中央和地方兩級政府財權與事權相匹配的利益機制，改革當前地方政府在耕地保護中“財權少、事權多”的現狀，給予地方政府在耕地保護治理中必要的經濟補償，厘清政府間經濟關系，激勵地方政府有效貫徹執行耕地保護政策。二要多渠道籌集資金，創新財政支持補貼激勵政策。在耕地保護治理中，中央財政資金應該側重補償地方政府和農戶，補償水平應當以區域耕地保護數量、質量與生態改善的效果為依據，與此同時，要加強政企合作與企農合作，打通更多的資金籌集渠道，促使地方與農戶在耕地保護中能夠獲得資金保障。三要大力推動土地發展權轉讓集中，以依法、有償、自愿的市場機制再造耕地配置，比如建立各行政區域間土地易地代保、易地補充耕地及建設用地指標有償調劑等，以市場機制對農戶進行補償激勵，有效促進耕地保護外部性內部化。

(三)以價值自律激勵為核心動力

在耕地保護治理轉型中，改變相關方的思維慣性與價值判斷，尤其是轉變經濟發展方式、防止農地非農化、減少耕地撂荒等能有效促進耕地保護。故此，增強多方利益主體的耕地保護意識，提倡對待耕地的價值自律行為，對減少占耕棄耕等情形具有明顯效果。

一方面，在價值取向上，中央政府要從土地生態系統的整體高度出發，妥善處理人地關系，保障土地生產能力的穩定和提高[11]。地方政府應轉變傳統的城市管理理念，既要發展經濟，更要提高人民群眾的幸福感與獲得感，切不可撿了不執行耕地保護政策帶來的短期利益的“芝麻”，丟了地區長遠高質量發展的“西瓜”。農戶要增強自身的耕地保護意識，摒棄將破壞耕地責任歸咎于政府的錯誤觀念，在正義體系下形成自己的耕地保護價值傾向。另一方面，在行為選擇上，中央政府要出臺有理有據、系統全面、正激勵與負激勵皆備的雙向機制，高屋建瓴地均衡利益非一致性的格局，“地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，實行黨政同責，‘米袋子’省長要負責，書記也要負責”[12]，正確行使自由裁量權，把握好黨和人民賦予的權力。農戶要主動參與耕地保護實踐，以自身行為倒逼其他利益相關方克正利己行為，共同走向耕地保護去內卷化道路。

(四)以多元協同激勵為根本合力

耕地保護進程中出現的內卷化困境，使得要避免耕地非農化單純依靠某一主體難以發揮有效作用。中央政府、地方政府和農戶之間只有在彼此價值判斷和利益需求相一致的前提下，才能對耕地保護發展形成合力。為此，需要耕地保護協同治理，建立中央政府主導下的、以激勵相容為核心的地方政府、農戶、市場多方行為主體合作的治理模式。協同治理模式的基本邏輯在于：為實現耕地保護去內卷化，中央政府、地方政府和農戶皆具有理性思維，認可耕地保護對于國家長遠穩定發展的重要意義，并在這一價值理念引領下合作互動，最終實現耕地有效治理。

因此，在這一模式中，中央政府在確定生態利益優先的前提下，通過制度創新產生政策增量價值，防止出現由于各主體目標函數不同而導致的逆向選擇或道德風險。為此，需完善地方土地出讓制度，實現耕地保護與經濟發展雙贏之局面，并且以嚴格的行政管控機制和完備的市場補償機制改變地方政府耕地非農化效益的價值取向。地方政府既是國家耕地保護政策的執行主體，也是同農戶產生直接關系的行為主體，所以需從全局出發進行考量。一方面，地方政府要修正與中央政府間的關系，在嚴格執行中央政府政策的同時，也要在實踐中發現并彌補現有政策的不足之處。另一方面，地方政府要加大宣傳教育力度，培育農戶參與耕地保護的意識，推動農戶將理念轉為實際行動。從公共經濟學視角出發，若農戶想切實維護自身利益，需要扭轉將耕地保護歸責于政府的錯誤價值觀念，而是主動加強自律，與其他主體合作，力爭在耕地保護領域形成規模經濟，形成耕地保護去內卷化之合力。

五、結論

耕地保護問題是當前我國新型城鎮化進程中亟須解決的重大課題之一，究其治理困境，原因在于三方參與主體存在利益非一致性。中央政府、地方政府和農戶在耕地保護進程中為實現生態利益、政治利益和經濟利益而進行博弈行動和決策選擇，如何妥善處理三方參與主體間的內在利益關系，破除內卷化傾向，文章提出從價值、行為與績效三大維度構建各參與主體去內卷化的激勵機制，從非合作博弈走向合作博弈，破除各方陷入反復內卷的格局。在此基礎上，本文構建了三重內卷化約束下耕地保護激勵機制的“四力融合”體系，希冀能為我國耕地保護治理的后續研究提供思路上的啟發。