從《籌議海防折》與《諫逐客書》談傳統諫議

鞠智超

（遼寧師范大學政府管理學院，遼寧大連 116021）

傳統國家治理下，國家政策的制定有著自身獨特的路徑，其中，權臣在國家政策制定過程中扮演著重要的角色。從某種程度上而言，國家政策往往是權臣個人意見轉換而成公共決策的結果體現。本文將以李鴻章的《籌議海防折》與李斯《諫逐客書》為例，對權臣意見與國家政策間的互動關系進行分析。

一、《籌議海防折》與《諫逐客書》的歷史背景

奏折是清朝的一種文書，“因用折疊的紙張繕寫而得名。”。奏折是“工作報告”，是傳統治理下官員向皇帝進行匯報工作和提出自己對國家事務觀點的主要方式之一。因此皇帝每日需要批閱大量奏折。所以奏折要用最少的字說明大臣個人的想法和政見，不宜過長。但奏折中請奏之事多是國家的軍政大事，所以如何在奏折中用最少的文字陳清利弊，令皇帝采納具奏者的意見和建議就成了一門學問。

李鴻章1862年任江蘇巡撫，直至1901年去世，身居要職四十余年，在涉及國家大政方針和政策時，他的觀點有時與皇帝相左，但在大多數情況下，他能通過奏折陳情以說服皇帝接受他自己的意見，并將他的意見轉變為一項國家政策。公元1864年（清同治三年），湘軍攻破南京，太平天國滅亡。隨后，捻軍又被湘軍淮軍聯合絞殺潰敗，國內反對勢力消失，階級矛盾緩和。加之，中外相關條約締結。大清帝國涌現出了湘軍、淮軍、楚軍等地方部隊守衛國家，中興四大名臣曾國藩（1872年病逝）、李鴻章、左宗棠、胡林翼都在各自的崗位上發揮著自己的價值，各個軍工械所成立，大清帝國突然煥發了生機。在同治十三年，東南沿海地區的海疆危機再次浮出水面，清政府感到震驚之余，朝野上下引發“海防”與“塞防”之間的辯論。主要觀點有三：一是主張完全放棄海防，著力于塞防；二是海塞防并重；三是重視海防放棄塞防。辯論中李鴻章洋洋灑灑寫下萬字的《籌議海防折》 成為其中最具影響力和代表性的論點，后被人譽為洋務運動的“總綱”[1]。

李鴻章的《籌議海防折》凸顯了他對海防的重視，并提出了建立新式海軍的觀點。首先，他通過分析清廷面臨的國際形勢。中國與各國之間的條約已經無法更改。東南沿海已經成為我們和敵人的公共土地。兩方互相猜忌，凡事預則立，不預則廢。要早做防備。但是總理衙門的方案要立即付諸實施卻非常困難，因為人才難得、經費難以籌措、畛域難化、舊習難以根除，故而“今日所及，惟在力破成見，以求實際而已”。緊接著，李鴻章就談到了問題的核心，歷朝歷代更多地將軍事力量集中在西北要塞，屯墾戍邊，如今東南沿海海疆數萬余里，外國商人、傳教士往來如織，表面上是想要友好往來，實際上包藏禍心。只要有一個國家挑起事端，我國一定會被各個國家分食。列強依靠著堅船利炮成為“數千年來未有之強敵”，而中國還想要按照過去的方法來處理一定是行不通的，因此他認為當務之急是“變法”，在軍事上，建立近代海軍；在人才選拔方面，不拘于科舉制度，培養新式人才。但是建立新式海軍需要大筆的經費，一方面，李鴻章建議停止進軍新疆，節約軍費；另一方面，要發展各類近代民用企業，以獲得資金發展近代海軍。因此，也有人將此折稱為洋務運動的“總綱”。

公元前238年，韓人鄭國正奉命以協助修建運河的名義去欽州進行陰謀活動。事發后秦宗室大臣皆謂秦王曰:“諸侯人來事秦者，大抵為其主游間于秦耳，請一切逐客”。秦始皇接受了大臣們的建議。于是，秦王政十年(公元前237年)下令逐客，李斯也在被逐之列，在被逐的路上,他寫了這篇《諫逐客書》給秦始皇，終于使秦始皇收回成命，李斯官復原職，不久升任廷尉。后為秦并六國謀劃，建議先攻取韓國，再逐一消滅各諸侯國，完成統一大業。在《諫逐客書》中李斯用大量事實說明，秦國之所以日益強大，是因為接納了天下賢士，秦國之所以日益富足，是因為搜羅了四方珍寶，而那種“不問可否，不論曲直，非秦者去，為客者逐”的錯誤做法，只能削弱自己[2]。

“臣聞吏議逐客，竊以為過矣”。李斯列舉四君為例：秦穆公四方求士，孝公用商鞅之法，惠王用張儀（魏人）之計，昭王得范睢（魏入）為相，才成就秦國帝業。四君重用之人，并非秦國所生，從而得出了自己的結論：“皆以客之功”。在這一段中，作者從“用人”的角度分析了秦國強大的原因。接著作者通過陛下所用之奇珍異寶、昆山之設玉、隨和之寶、明月之珠、太阿之劍、纖離之馬、翠鳳之旗、靈之鼓，都不在秦國的例子進入文章核心問題：“今取人則不然，不問可否，不論曲直，非秦者去，為客者逐”，完全是本末倒置，“此非所以跨海內制諸侯之術也。”在第三段中，李斯借泰山河海為喻講述五帝三皇之所以無敵于天下的原因。最后一段，申明了逐客的危害“今逐客以資敵國，損民以益仇，內自虛而外樹怨于諸侯”。告誡秦王，用“逐客”的辦法，想讓國家求得安全，是不可能的[3]。

李斯的這篇《諫逐客書》向秦王說明了“不問可否，不論曲直，非秦者去，為客者逐”的錯誤，并提出只有重視人才，遵循“王者不卻眾庶”的原則，才符合秦國的利益，使得秦王廢逐客令，繼續任用賢士。這篇文章在論證秦國驅逐客卿的錯誤和危害時，沒有在逐客這個具體問題上就事論事，也沒有涉及自己個人的進退出處，而是站在“跨海內，制諸侯”，完成統一天下大業的高度，來分析闡明逐客的利害得失，諫者從皇帝的角度出發進行勸諫，這反映了李斯的卓越的勸諫水平，也是個人意見轉變成國家政策的典范。

二、傳統治理中從權臣意見到國家政策的主要程序

（一）秦朝

秦朝處于官僚制度的建立時期，皇帝進行決策的信息來源比較單一，主要來源于大臣的建議。由于制度不夠完善，進諫機構欠缺，此時諫官多由武將擔任，諫議制度未成定制，諍諫權的歸屬也尚不明確。所以臣子可以向直接寫信向皇帝勸諫。《諫逐客書》就是一封李斯寫給皇帝的書信。

（二）清朝

古代臣子將意見傳達給皇帝然后變成國家政策可以通過許多方式，例如廷議、密奏、奏折等。大部分事情，都可以通過臣子寫表上奏獲得答復，但“假如有大事，各部不能單獨決定，也常由七卿、九卿公決，叫做廷議。”錢穆所列舉的明代“廷議”模式，不僅存在于明代，也貫穿于整個清代，晚清時期運用得尤為頻繁。汪康年曾說:“我朝有大事，固嘗有令六部九卿會議矣。”熟悉當時政務運作的吏部司官何剛德也說：“從前國有大事，則交大學士六部九卿會議。”例如1875年前后的“海防與塞防之爭”“甲午后政局的大討論”等。但在這種模式有一定的弊端，順治年間有大臣曾說，當時的廷臣會議有一些人迎合皇帝的意思，有一些人是憑借自己的愛憎，還有一些大臣只能沉默來從眾。皇帝將問題發交會議之前，多少會表露態度，這自然影響會議的整體基調。參與會議的大臣雖說都可發表意見，但事實上，臣子之間有官位高低之別，還有政治黨派之分，早已經形成實際政治中的權勢和秩序。為了避免得罪身居要職、把持實權的大臣，官員們多半“緘默從眾”。即便有不同意見，也僅僅是保持觀望態度不發表意見[4]。

密奏是關于皇帝政治事務的機密文件，它出現在順治時期，但由于至今未找到實物，因此難以斷定。在康熙時期，密奏的使用到達了頂峰。在康熙三十二年七月的《蘇州得雨并報米價摺》中：“竊惟今夏天時亢旱，各處祈雨……敢就所知，謹奏以聞。朱批：……朕夙夜焦思，寢食不安，但有南來者，必問詳細，聞爾所奏，少解宵旰之勞。秋收之后，還寫奏貼奏來，凡有奏貼，萬不可與人知道。”這道奏折中皇帝明確提出了奏折需要保密的要求，故而我們判斷這應該是清朝密折的源頭。密折的寫作一般由八部分組成,先是官員擬寫，后用紙、封套、裝封，交于專人呈遞，經皇帝批閱后發還。康熙時期允許個人保存密折。后雍正皇帝繼位，完善了密折制度，增加了繳回一項，密折不準私自藏匿、焚燒，必須當月按制繳回。經雍正帝改革后的密折制度更加規范化，成為了清廷用來統治國家和鞏固皇權的強有力工具[5]。

作為大臣的“工作報告”，奏折主要用于征求皇帝的指示和建議。奏折中不僅能體現具奏者的行文技巧，更能通過隱藏在奏折中的具奏者的見識、水平、脾氣稟性等。分析奏折的時代、社會背景及意義，為后人提供許多寶貴的經驗。李鴻章的《籌議海防折》、李斯的《諫逐客書》就是其中的杰出代表。

三、傳統治理中從權臣意見到國家政策的影響要素

（一）共性要素

1.權臣個人地位

根據決策理論，決策者的主觀因素將對決策過程產生重要影響，包括豐富的知識、多年的經驗、前瞻性的決策者的個人素質。外在的技巧、判斷力和冒險意愿是正確決策的必要先決條件。李鴻章當時作為當時總督之首的直隸總督，精通洋務與海防，所以再向皇帝建議時就更具有可信度。也正是因為他是直隸總督，所以他的意見能更多地被皇帝看見，才有了更多被采納的可能。

2.帝王的因素

封建社會的歷史條件使決策人個人作用顯得更加突出，諸如康熙時期的撤藩問題、親征噶爾丹以及雅克薩抵御沙俄侵略者等重大問題，均是在諸大臣皆謂不可的情況下力排眾議做出的。李斯的《諫逐客書》寫于秦王十年。由于秦國經常攻打韓國，韓國正處于滅絕的邊緣。為挽救危機，韓國派出了鄭國到秦國說服秦王興修水利以消耗秦的國力，阻止秦國從北朝東進攻，后來韓國陰謀暴露，秦國的王公貴族十分震怒，認為其他國家的人來到秦國都是為了要為自己的國家圖謀游說秦王，或者是刺探消息的。所以應該將其他國家的人盡數趕走。秦王聽從了他們的建議，于是下令逐客。楚人李斯此時也在秦國做官，在此關頭，李斯在《諫逐客書》中陳明利害，據禮力辯。秦王幡然醒悟后立刻廢除逐客令，并讓李斯官復原職，后來李斯在秦始皇一統天下的進程中做出了不可磨滅的貢獻。

3.黨派紛爭

在權臣將個人意見轉換成國家政策的過程中往往會受到黨派紛爭的影響。李鴻章和左宗棠對國防戰略的看法不盡相同，關于派系利益的爭端也很激烈，李鴻章的主要力量集中在北洋，所以他特別強調了沿海防御的重要性，經常強調北京近海，不久前，英法聯軍從沿海地區入侵并占領了天津和北京。左宗棠湘系的勢力由東南已移到西北，所以強調西北邊疆的重要，堅決反對“漸棄新疆”，主張收復新疆是當務之急。他一再強調清王朝定都北京，由于蒙古環衛北方，百數十年一直十分安全，之所以重視新疆是為保衛蒙古的安全，而保衛蒙古的安全則是為了保證京師的安全。因為“新疆不固，則蒙部不安”，陜、甘、山西的安全都沒有保證，北京也將沒有安全之日。

（二）特殊性要素

秦國與清朝處在兩個不同的歷史時期，故而不能一概而論。秦國時期，國家形態和政治制度尚不完善，所以個人意見轉變成公共決策相對簡單。而清朝的各項制度均已成熟，所以個人意見轉變為公共決策不僅需要奏折，還需要經過廷議等階段。

四、結束語

在封建君主專制制度之下，人治是其典型特征，整個國家的運行都要受到作為最高統治者的皇帝個人意見的影響。皇帝不僅是國家最高統治者，而且是國家機器的一部分。在整個國家體系中，皇帝在掌握國家絕對權力的同時，權臣作為整個國家機器的重要組成部分，對整個國家的運行有著重要影響，二者之間的互動在具備國家屬性的同時，更是一種非正式的私人效忠與被效忠關系。皇帝與權臣之間私人效忠關系使得權臣個人意見對皇帝意見影響極大，也為權臣個人意見轉換為國家政策創造了空間和條件。但由于歷史時期的不同，權臣的意見轉變成公共決策的過程也有很大的差異。在官僚制度建立初期，以秦國李斯為例，想要推行某項政策之時，只需將其轉換為信件向皇帝提出即可，意見可以直接傳遞到最高決策者手中，而且能夠在很短的時間內獲得皇帝的批復，大大提高政策的效率。而在清朝則要經過奏請、廷議、論證等環節，變得更加復雜。