機構改革后自然資源檔案工作的挑戰、機遇與發展路徑

徐海榮

（如東縣自然資源和規劃局，江蘇如東，226400）

根據《國務院機構改革方案》，2018年4月10日，原國土、海洋、規劃、林業、測繪等部門的相關職能統一劃歸為自然資源管理部門。［1］在這一背景下，各部門原有檔案面臨著整合、統一管理的新局面。而原有各專業檔案涉及土地、礦產、森林、草原、濕地、海洋等各個領域，分散管理的模式與機構改革后自然資源管理部門相關業務整合的要求不相適應，且原有各門類專業檔案管理要求和管理水平參差不齊，彼此兼容難度大。類型豐富、分散管理的檔案給自然資源檔案管理工作帶來了一定的挑戰。目前，相關研究主要是圍繞具體專業領域檔案工作來展開，較少直接以“自然資源檔案”為主題進行探討，且已有研究成果未能探明自然資源檔案一體化管理的路徑。基于此，本文著眼于機構改革后自然資源檔案工作面臨的挑戰和機遇，結合發展要求，進一步探索與機構改革、社會需求相適應的一體化、科學化和規范化的自然資源檔案管理發展路徑，以期彌補當前研究的不足，為自然資源檔案統一管理提供參考和思路。

一、 機構改革后自然資源檔案工作面臨的問題

由于自然資源管理部門為多個單位整合成立的新建機構，職責劃并需要時間磨合。在這一過程中，自然資源檔案工作面臨檔案管理體制機制不一、移交歸屬復雜、數字化標準建設缺失等問題。

1. 檔案管理基礎差異較大，管理進度不一

從現實情況來看，各地已根據機構改革方案，制定“三定方案”，轉隸組建了自然資源管理部門，形成了新的全宗和檔案屬類，對自然資源檔案工作提出了新的要求。但由于各地機構改革做法不一，各轉隸單位原有檔案管理基礎差異較大，導致新成立的自然資源管理部門各門類檔案的移交、管理、利用水平存在明顯差異。如：某地林業局屬于掛牌單位，職能已劃轉到該地“自然資源和規劃局”，但是內設機構和人員編制沒有到位，加之原林業局檔案管理基礎較為薄弱，致使該局林業檔案移交工作存在較大困難，限制了自然資源檔案整體發展。此外，通過實地調研三個省級自然資源主管部門的檔案工作發現，機構改革后各地自然資源主管部門制定的檔案管理規范多為基于上級主管部門新修訂的《歸檔范圍和保管期限表》進行再修訂、再完善，而其他有關實體檔案、電子檔案的保管、利用等多維度的管理依然沿用機構改革前分散設立的檔案管理辦法（以《國土資源業務檔案管理辦法》為主）。顯然，機構改革后，各地自然資源部門出現了檔案管理規范不統一、檔案管理水平參差不齊等現象，難以適應自然資源檔案集中統一管理的新需求。

2. 業務類型復雜多樣，檔案歸屬與流向矛盾凸顯

機構改革后，自然資源檔案管理的難點在于如何克服數據復雜、業務割裂、建設重復等問題，將之前各部門分散管理的專業檔案進行集中統一管理。究其原因，一是機構改革后各類檔案歸屬與流向不清晰。例如，“某市國土資源局”“某市規劃局”轉隸組建為“某市自然資源和規劃局”，仍保留“某市林業局”，但從實體檔案管理角度來看，不少地區原有土地和房產登記檔案已移交自然資源管理部門，規劃檔案則移交至屬地檔案館，自然資源檔案的具體管理機構及具體職責確定等問題尚未得到全面妥善解決。二是自然資源業務類型復雜多樣，業務數據與文件材料在業務系統中的流轉環節多、鏈路長，如大量的文件材料需要數字化，使得自然資源檔案歸檔時間線被拉長，歸檔過程不順暢。

3. 檔案資源管理低效，數字檔案管理能力亟待加強

科學管理是自然資源檔案管理的基本要義，尤其是在業務工作數字化程度不斷提升的當下，對于數字檔案的管理能力已經成為衡量全行業檔案管理質量和效益的關鍵指標。然而，當前自然資源檔案管理效率還不夠，數字檔案管理能力亟待加強。具體來看：其一，機構改革后，標準化管理的頂層設計尚在探索階段，尚未形成統一的管理模式，各部門檔案管理各行其是。如機構改革后，各地主要依賴原國土檔案管理系統，其內僅有原國土資源檔案數據，對于原規劃、林業部門的歷史檔案存在著系統不對接、數據不兼容等情況。就圖紙檔案而言，各業務部門采用的坐標系統和數據格式就存在多種，亟須統一數據標準，實施標準化管理。［2］其二，從存量檔案數字化情況來看，由于采取的是文件歸檔完成之后進行掃描的方式，且大多采用批量掛接，檔案數字化掃描件入庫后常有缺失和錯誤的現象。原有的業務流程不能滿足機構改革下自然資源檔案管理的統一性、規范性要求，亟須對自然資源檔案管理的業務流程進行再造，變后置掃描為前置掃描，進而提高檔案利用效率。其三，從增量電子檔案接收情況來看，由于機構改革后業務系統較多，自然資源管理部門改革初期各部門檔案管理系統相對獨立，自然資源檔案部門的業務系統、OA系統與檔案管理系統的對接難度較大。此外，業務檔案接收環節尚缺乏統一標準，增量電子檔案接收和管理工作缺乏統一操作流程，這也給后續工作帶來了一定影響。

二、 體制改革、互聯網+、技術創新賦能機構改革后自然資源檔案工作

1. 政府機構改革引領自然資源檔案管理體制機制創新

依托2018年底到2019年初政府機構改革的一體化建設思路，自然資源檔案管理工作機制建設勢必在整合后的自然資源管理部門統一領導和指導監督下更加具備發展合力。首先，隨著機構改革穩步推進，自然資源各個部門進行整合，使得公共資源逐漸統一，自然資源檔案在機構改革的推動下進行統籌管理，生態文明建設跨部門業務逐漸形成有機鏈條，緩解了原來“各自為戰、效率低下”的問題。其次，在適應機構改革的過程中，通過積極推動業務系統、檔案系統建設，推動檔案便捷利用，檔案服務于民，促進自然資源檔案管理體制機制更加完善，使得自然資源檔案利用體系建設更進一步。最后，通過機構改革、業務流程合并重組，自然資源檔案得到了集中，形成了資源合力，使自然資源檔案資源體系具有豐富性和立體性，便于自然資源檔案開發和利用。

2. “互聯網+政務服務”改革倒逼自然資源檔案工作一體化管理

近年來，在“互聯網+政務服務”背景下，自然資源檔案管理逐漸向著業務流程一體化、檔案管理自動化、利用服務在線化、檔案信息網絡化的方向轉變，從檔案管理方式、檔案服務方式等角度倒逼自然資源檔案管理轉型。例如，2021年6月，自然資源部辦公廳提出2021年底前完成包括不動產登記資料查詢在內的16項高頻政務服務事項的“跨省通辦”。結合公眾對不動產登記資料查詢的需求，自然資源部辦公廳提出建立部省間和省市縣間權威高效的數據共享對接機制的新要求，以此來平衡在實際工作中存在的數據標準不健全、數據安全保管和可信共享欠缺的問題，以公眾需求倒逼自然資源檔案工作改革。

3. 技術創新助力自然資源檔案資源建設提質增效

隨著技術不斷賦能國家治理現代化建設，以及大數據、區塊鏈等技術和治理的結合，多元參與、精準管理、綜合治理逐漸成為新趨勢。將檔案視為“信息資源”的檔案管理理念、利用“系統的思維”服務檔案工作，是機構改革和技術發展對于檔案管理提出的新要求。通過加強業務系統建設，實現自然資源電子文件和業務數據在線形成、辦理、歸檔、保存、利用等全流程電子化管理；通過利用云存儲技術，建設“數字檔案室”“自然資源檔案云”，運用大數據、人工智能技術，探索更加便捷的檔案利用模式，實現資源的互通利用。在實踐領域探索中，廣東省自然資源廳創建“全國示范數字檔案室”，將業務活動中電子數據、電子文件及其元數據同步錄入GIS地理信息庫，并將專業檔案數據與地理空間信息互聯互通，基于檔案數據利用，提供對檔案圖紙的便捷高效利用服務，激活了檔案的政務服務價值。［3］

三、 機構改革后自然資源檔案工作發展路徑

1. 強化制度體系建設，落實體制機制保障

自然資源檔案管理制度體系是由自然資源各主管部門檔案管理制度、自然資源各基層單位檔案管理制度、自然資源各專業領域檔案管理制度所構成的相互聯系、相互協調的統一體。一方面要突出檔案管理工作環節的操作規范，即制定出臺《自然資源檔案管理操作規程》，另一方面要重點關注“檔案數據標準”和“檔案服務利用”兩方面的工作要求，即制定出臺《自然資源檔案管理數據標準規范》和《自然資源檔案提供利用服務規范》，在制度層面保障自然資源檔案管理的科學性和規范性，從而推動全國整體自然資源檔案工作與現代化管理接軌。

2. 堅持業務協同，加快一體化平臺建設

業務系統與檔案系統協同的全生命周期管理是自然資源檔案一體化管理的題中之義。通過構建檔案管理系統，將包括自然資源及原房產、規劃、國土、海洋、林業等各類新舊檔案，以及新的自然資源檔案分類方案下的各門類檔案納入其中，實現跨全宗、跨類別的一體化管理。另一方面，從現代檔案管理模式的四大板塊，即超前管理、實體管理、信息管理和數據管理入手［4］，簡潔直觀地制定一套科學實用的自然資源檔案管理流程。如通過檔案管理向前延伸，將預歸檔功能嵌入廳綜合辦公平臺和業務審批系統中；完善檔案全程管理功能，實現實時捕獲、分類編目、鑒定統計等管理功能，匯聚自然資源檔案數據，從而實現電子文件在線歸檔和電子檔案全流程管理。

3. 深化單套制改革，構建數據管理新格局

第一，推動檔案工作全流程電子化。以圖紙為例，自然資源管理部門在日常工作中形成的各類圖紙十分復雜，需要創新檔案管理模式，立足于自然資源檔案的特殊性，建立具有空間屬性的自然資源檔案坐標信息，通過將檔案的目錄和系統中檔案圖紙的坐標信息進行銜接，建設自然資源檔案地圖，推動自然資源檔案單套制管理。此外，還需要加快推進自然資源檔案全文數字化、信息服務網絡化、實體管理集約化的進程，最終實現“互聯網+自然資源”檔案無紙化管理。

第二，提升數字化水平，統籌檔案管理業務流程。在自然資源檔案管理的過程中，工作人員從事自然資源檔案整理耗時費力、檔案編制過程復雜。面對自然資源本身的復雜性特點，需要利用信息技術，推進自然資源檔案數字化工作，實現自然資源信息的數字化采集、錄入、傳輸和共享，形成資源整合的格局，利用數字化推動業務的高效化。

第三，重視檔案管理系統的穩定性，保證電子文件安全性。檔案管理人員應該對自然資源檔案進行系統整理，確保信息的有效性和安全性，保障自然資源檔案價值。隨著單軌制管理的推進，亟須提升檔案管理系統安全性和穩定性以及檔案數據的完整性、真實性、可讀性、安全性。在維護電子文件的安全性方面，除了原有檔案異質異地備份、系統加密、權限控制、數據遷移、日志審計、電子簽名等安全手段，還可以通過設立試點，探索元數據管理、數字水印、可信時間戳、分布式存儲等安全防護手段。

四、 結語

機構改革后，自然資源管理職能豐富、要求嚴格，在新舊動能高速轉換期，檔案管理雖有挑戰，更有機遇。原有各職能間壁壘的打破，為自然資源檔案統一管理奠定了基礎；自然資源各領域數字化功能的整合，增厚了檔案管理數字化的家底。未來，在應對自然資源檔案工作挑戰的同時，更應抓住新的發展機遇，通過強化制度建設、堅持業務協同、深化單套制改革等有效舉措，推動機構改革后自然資源檔案管理工作有序進行，更好地服務于我國山水林田湖草系統統籌治理工作，為人與自然和諧相處、建設社會主義生態文明提供強有力的檔案支撐。