構建中國特色的地方政府專項債券績效管理體系研究

●安新華

2015 年以來， 地方政府專項債券作為我國重要的積極財政政策創新工具不斷被運用，到2021 年末已成為僅次于國債和政策性金融債的中國債市第三大債券品種。 在我國經濟面臨需求收縮、 供給沖擊、 預期轉弱三重壓力，尤其受疫情、能耗“雙控”等多種因素影響下，通過拉動部分產業、民生和基礎設施的產出和投資， 有效改善了經濟的供給能力，對消費提升、經濟增長的持續拉動效應不斷加強， 為穩定宏觀經濟大盤提供了有力支撐。

到2021 年末，全國地方政府專項債券累計已發行190799 億元，專項債券余額為166775 億元，目前專項債余額已超過一般債余額成為政府債務的主要類別， 且近年來逐年增量均在數萬億級別， 專項債券規模擴大導致償債能力風險加劇。 同時，在實際審查過程中，不乏專項債券資金閑置、對應形成實物工程量不足、 收益無法覆蓋融資、投向不合理等問題，項目質量不高也易導致財政償付風險加劇， 專項債券重發行、輕管理的弊端日益暴露，如何管理如此巨大體量的地方政府專項債券在全球范圍內都沒有可供借鑒的成熟經驗模式， 如何通過制度建設有效控制債券項目的債務風險、 提升項目績效， 是中國政府當前債務風險管理與績效提升的重點。 筆者擬從制度建設角度對構建中國特色的地方政府專項債券績效管理體系進行研究分析， 來探討中國的地方政府專項債券風險管理與績效提升可行路徑。

一、地方政府專項債券的績效管理特點與要求

針對當前專項債券存在的問題，2021 年6 月28 日，財政部印發了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。 這是目前對政府專項債券風險與績效管理的核心政策文件， 辦法明確了對專項債券項目資金績效實行全生命周期管理，涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等環節， 彌補了當前專項債券監管制度的空白， 是未來政府專項債券風險管理、 績效管理等監管審查的重要指南。

但是，財政部出臺的《管理辦法》僅僅從宏觀層面體現了國家對專項債券的風險與績效管理要求， 具體到執行層面， 還需要有相應的配套制度文件體系來支撐，否則很難有效落實，特別是地方政府專項債券績效管理和傳統的財政績效管理有著非常大的差別，傳統財政對政府投資的績效管理，更多通過事前、事中、事后績效評價的方式對財政支出效果進行評估和確認。就專項債券而言，這種績效管理方式很難有效對債券項目進行績效管理。

地方政府專項債券的績效管理要基于專項債券自身的特點進行。首先是地方政府專項債券橫跨的周期非常長， 一般都是10 年甚至20 年以上，很難在對一個項目進行短期的績效評價或者某個階段的績效評價來評估確定項目整體的績效，同樣也不可能在項目完全結束之后再進行績效評估。績效管理周期長的特性，決定了地方政府專項債券的績效管理是一個不斷持續跟進迭代的動態調整過程，這是專項債券績效管理的第一個特點。

地方政府專項債券的本質還是地方政府債務，地方政府向資本市場舉債用于具有公益性且有一定經營收益的項目建設，政府專項債券績效管理把債務風險管理作為績效管理的一個重要方面，績效管理和風險控制并重是專項債券績效管理的第二個特點。

專項債券績效管理的第三個特點是地方政府專項債券對于項目經營收益和項目社會效益績效管理是并重的，傳統的績效管理更側重于對項目的社會經濟效益的評估，專項債券將項目經營收益實現作為績效管理的首要因素進行重點管理，因為只有經營收益實現才能夠保證債券的還本付息。

基于這三個特點可以看到，這些特點決定了通過傳統的績效評價方式很難實現績效管理的目標。如果還是沿用財政績效評價的管理體系，很難滿足專項債券的績效管理要求，必須構建出符合中國地方政府專項債券特點的績效管理制度體系，才能夠真正將專項債券績效管理有效落實。

二、 專項債券績效管理體系構建的整體思路框架

基于上述對專項債券績效管理特性的了解認識，對于構建專項債券績效管理體系的研究基于如下思路展開：

（一）堅持把市場化、法治化作為專項債券績效管理的主線

將市場化、法治化作為專項債券績效管理的主線，是因為市場化、法治化代表了績效管理的發展方向，只有通過市場化、法治化的方式，才能真正有效控制專項債券各種風險，提升債券績效。

通過市場化，可以有效整合優秀社會專業資源參與到專項債券各個階段的績效管理過程中，提升專項債券的建設運營能力與水平，有效控制各階段的風險。通過法治化可以讓專項債券各個階段的發展運作更加規范，有章可循，消除債券管理過程中的不確定性，保障專項債券依法合規健康發展。 同時，市場化、法治化也是專項債券進入資本市場的基本要求，因為市場化、法治化是整個資本市場的基石。 充分的市場化能保證優勝劣汰，促進債券資金使用效率的提升，讓優秀的項目能夠得到市場的認可，獲得更多的發展資金；法治化是市場化的保證，讓專項債券在各個階段都能夠得到有效的法治化保障。

（二）以項目為核心進行專項債券項目全生命周期績效管理

地方政府專項債券的重要創新點就在于它以項目為核心發行債券，把債券的償還風險與具體項目績效實現了精準對應，這就要求專項債券的績效管理應當以每一個項目的具體績效管理為基礎進行，進而實現項目的融資和收益自求平衡的最終目標。

以項目為核心的地方政府專項債券績效管理不同于傳統的財政資金管理。傳統的財政資金監管模式主要針對資金的撥付、使用、流向和有無擠占等情況進行監管，這種以資金為核心的績效管理體系很難滿足當前地方政府專項債券績效管理要求。資金監管是專項債券項目全生命周期管理的重要環節，但資金監管無法有效控制債券項目的運營收益實現，因此只有以項目管理為核心的績效管理才能夠滿足當前地方政府專項債券的管理要求。

以項目為核心的績效管理，可以圍繞項目整合組織多方資源參與項目管理，這與傳統的上下級或者是外部的監管審查完全不同，通過更多的相關主體參與項目管理可以不斷地豐富項目管理的內涵，提升項目管理水平，共同保證項目成功。

（三）滿足不同債券參與主體的績效管理要求

地方政府專項債券的績效管理應當能夠滿足不同債券參與主體的管理要求。 省一級政府作為專項債券的發行主體，對外承擔著債券的償還責任；地方市縣級政府作為專項債券的資金使用主體和項目主體，承擔最終的債券償還責任；專項債券項目的建設和運營方作為債券的具體實施單位， 承擔著項目風險管理與收益實現的具體落實責任； 債券的投資人通過債券市場獲取債券信息與獲得投資人權益保護。 上述專項債券參與的主要主體分別對專項債券的績效管理有著不同的要求。 專項債券績效管理研究必須能夠滿足同上述參與主體對管理的要求，專項債券的績效管理要能夠對各方從自身角度提出的債券管理要求都盡可能滿足， 達到各方都能主動接受并積極落實績效管理制度體系的目的。

地方政府專項債券本質上是一個以項目為載體，各方主體全面參與的項目投資、建設、運營的“開放系統”， 這種模式決定了必須用系統的思想方法，并通過更加開放靈活的研究視角去進行專項債券績效管理體系的構建， 這仍然是由專項債券自身的特性決定的。

三、 地方政府專項債券績效管理目標體系的設定

任何管理制度首先要明確其制定的目標和出發點，圍繞核心目標展開，才能制定出有效的管理制度體系。 同樣， 專項債券績效管理制度體系也應當圍繞績效管理目標展開， 績效管理目標體系是績效管理制度建設的基礎。 通過深入研究分析， 筆者整理形成了中國地方政府專項債券績效管理的目標體系如下：

（一）專項債券績效管理的核心目標體系

通過對專項債券特性的研究分析， 可以確定專項債券績效管理的核心目標應當包括如下兩部分內容：

1、核心目標一：有效識別和控制地方政府專項債券項目風險。 地方政府債券由省、自治區、直轄市人民政府作為發行人，擁有地方政府的信用背書，因此， 一旦債券遭遇突發風險， 不僅會影響其還本付息， 也勢必會影響到政府的信用。 如果沒有進行有效管理導致風險應對不及時，債券違約大量出現，便會加大政府債務風險的發生概率， 因此績效管理首要目標就是有效識別和控制地方政府專項債券項目的風險。

2、核心目標二：提升地方政府專項債券項目的運營效率。通過績效管理，有效保障政府債券的順利發行，開好地方政府的“前門”，研究和找出提升地方政府專項債券資金使用效率的路徑與方法； 通過以項目為核心的績效管理來提升債券項目的運營效率，保障地方政府融資健康持續開展。

（二）專項債券項目全生命周期績效管理目標體系

以項目為核心的地方政府專項債券生命周期可分為規劃期、發行期、建設期、運營期、清償期五個階段，不同階段的風險管理有其自身的特殊性，風險管理目標也有所不同。基于此，筆者通過對不同生命周期專項債券特點研究， 提出了各個階段不同的管理目標和重點， 從而實現地方政府債券績效管理目標的全面覆蓋。

1、項目規劃期績效管理目標與重點。 規劃期風險管理的目標是保證擬發債項目成熟度。 項目首先應當是能夠促進當地經濟社會發展的公益性項目。在規劃期，重點圍繞項目可行性研究、建設規劃、運營規劃和收益平衡估算展開，項目主管部門、建設運營單位、規劃設計單位、相關專業機構可同時參與，保證項目立項、用地、環評等審批程序完備，建設規劃和運營規劃成熟， 能夠實現項目收益融資平衡要求。從項目規劃期開始就應當進行績效管理，前期的績效管理投入將給項目后期績效管理帶來巨大的優勢；同樣，如果前期的績效管理不善，將直接導致后期項目核心目標管理實現困難。

2、項目發行期績效管理目標與重點。 發行期風險管理的目標是項目滿足發行條件，依法合規發行。發行期風險管理工作重點圍繞項目公益性和項目融資與收益自求平衡這個核心， 保證項目滿足主體適當、項目成熟、資本金落實、成本收益測算科學等一系列發行標準。債券發行方案、法律意見和財務評價要能全面充分反映項目真實情況， 通過專業機構的參與，將事關投資者利益的事項進行全面披露，從而實現債券發行風險的事前控制。

3、項目建設期績效管理目標與重點。 建設期風險管理目標是項目建設按期完成和工程質量達標。政府投資項目往往工程量大、建設過程復雜，應考慮施工建設實際， 將風險管理細化到建設籌備、建設施工、 竣工驗收三個階段， 再引入工程監理、法律、財務等專業資源，將參與項目建設主體作為風險管理的重點，圍繞項目建設成本、進度、質量、安全、技術和環保等方面進行風險管理，確保債券項目按時完工、質量達標。

4、項目運營期績效管理目標與重點。 運營期風險管理目標是項目合規經營和項目收益按期實現。運營期是檢驗項目價值和實現項目價值的關鍵環節，只有運營成功才能為整個債券項目提供清償本息的經營收入。 運營能力是運營主體自身綜合實力的體現， 本階段績效管理重點圍繞運營主體展開，對其從人力資源、主營業務、資產管理、財務管理等方面進行全程風險管理支持，確保項目運營收益按預期實現，同時各項業務依法合規進行。

5、項目清償期績效管理目標與重點。 項目清償期的風險管理目標是投資者保護和債券本息兌付。當出現債券存續期不能支付利息或到期后不能支付債券本息情形，項目即產生了清償風險。 本階段重點工作是幫助清償主體履行清償責任，通過應急預案等措施保護投資者利益，同時及時向債券市場進行清償信息披露，有利于穩定市場信心，減少市場風險。 項目重整與清算是最后的風險管理環節，在項目資產價值評估的基礎上，通過市場化、法治化方式引入外部專業資源盤活現有資產，實現項目清算良性退出，最大限度地保證投資人利益，同時維護政府信譽。

整個專項債券項目的全生命周期通過這五個階段， 全面充分反映出每一個階段的管理目標，進一步將每個階段的目標擴展形成相應獨立的績效管理目標體系，最終形成一個完整的專項債券項目績效管理的目標體系，由此可以進一步開始構建相應的專項債券績效管理制度體系。

四、 通過綜合集成的方法快速構建專項債券績效管理制度體系

考慮到地方政府專項債券績效管理工作的緊迫性， 基于專項債券項目績效管理的目標體系，可以通過綜合集成的方法在現有的制度體系基礎上，整合法律、管理、財務、工程等各方專業資源，快速構建起一套能夠滿足當前專項債券績效管理的制度體系，最短時間內實現專項債券績效管理制度應用實踐，具體可以從如下幾個方面開展：

（一）在現有財政債務與績效管理制度基礎上構建專項債券債務風險績效管理制度

績效管理制度體系首選要能全面滿足財政監管的要求，特別是債務管理要求。 目前，我國對政府債務風險管理出臺了一系列政策，專項債券績效管理體系應當在現有的政府債務風險管理各項管理規范基礎上，進行針對性的專項債券的債務風險績效管理制度建設，專項債券的債務風險管理制度不能與當前政府債務風險管理制度沖突，而是對其的進一步補充完善，形成更加完善的政府債務風險管理制度體系。

（二）在現有債券資本市場監管制度基礎上構建專項債券市場化績效管理制度

專項債券已經成為中國資本市場的一個重要部分，專項債券的管理也應當滿足資本市場的監管要求。 因此，專項債券的績效管理制度體系應當在現有中國債券市場和資本市場的管理制度基礎上進行構建，不能與之沖突。 中國資本市場監管制度最重要的兩個支點就是信息披露和投資者保護。 所以在專項債券績效管理體系的構建上，應當同樣將信息披露和投資者保護制度作為重點，從而實現與債券市場管理的同步與接軌，最終成為中國資本市場的重要制度基礎。

（三）在現有工程管理制度基礎上構建專項債券工程建設績效管理制度

專項債券項目建設階段的績效管理應當充分借鑒目前已有工程管理的各項制度體系，國家發改委和住建部都出臺了大量工程建設規范標準與工程項目管理制度，在此基礎上建立起與專項債券項目相適應的全過程工程項目管理制度體系，保證項目建設滿足績效管理目標。

（四）在現有運營合規制度基礎上構建專項債券合規運營績效管理制度

專項債券項目運營階段的績效管理應當充分借鑒當前合規運營的各項制度與管理體系，按照財政部對公益性資產運營管理制度以及國資委對企業運營合規的要求制定債券項目合規運營績效管理制度體系，全面提升項目合規運營與績效管理水平，確保項目的運營收益實現。

（五）在現有債券違約法律體系基礎上構建專項債券清償績效管理制度

債券違約等極端情況下的應對與處理應當充分借鑒目前最高院債券司法審理文件、企業破產法等管理制度以及證券監管部門對債券違約的管理要求，結合專項債項目實際，制定出滿足項目清償的管理制度體系，確保當債券違約風險這一極端情況出現時，對政府與社會的影響降到最低。

整體上來講，由于專項債券具有復雜性，牽扯了多方主體，涉及政府投資建設的不同領域、眾多參與主體、多個監管部門，只有通過綜合集成的方法將不同的領域、部門進行有效地整合，結合專項債券自身特點， 最終構建出符合專項債券特點的績效管理制度體系， 快速實現債券績效管理的落地。

五、 中國特色地方政府專項債券績效管理體系的實現路徑

專項債券績效管理體系的構建沒有其他國家的成熟經驗可以借鑒，只能基于現有基礎，不斷開拓創新，構建出一套既滿足自身政府債券績效管理需要又具有中國特色的地方政府專項債券績效管理制度體系，走一條與傳統西方國家績效管理體系完全不同的道路。 如果這一績效管理體系在實踐中能有效實施，將是一項非常具有中國特色的財政制度創新。

筆者認為，中國特色專項債券績效管理體系的核心應當是“賦能”而不是“監管”。 通過項目績效管理的實施，幫助地方政府提升公益性項目建設運營能力，提升國有公益性資產的運營管理水平，進而實現地方政府整體治理能力的提升。

中國特色專項債券績效管理體系應當是多元共治而非單向垂直管理。 好的制度體系一定要調動和發揮所有參與主體的積極性，探索構建出一套專項債券多元共治共享的績效管理模式，并以此作為公益性項目績效管理的基本模式，大家的事情大家辦，這將是中國專項債券績效管理的最大特色。

此外，中國特色專項債券績效管理體系一定要能在項目層面得到有效落地實施。 在專項債券每個項目的不同生命周期階段都能形成多元共治參與的局面，每一個專項債券項目資金投入產出都能持續優化改進， 專項債券資金使用效益不斷提升，最終讓每個項目都能發揮最大的經濟社會效益，實現政府專項債券風險與績效管理的核心目標。

地方政府專項債券績效管理制度體系構建是一個不斷完善、持續優化的過程，這種提升的過程本身也是地方政府執政能力和治理能力提升的過程，是地方治理體系不斷完善的過程。 只有堅持市場化、法治化、國際化，才能真正地促使地方政府專項債券項目管理的不斷成熟，為整個中國社會經濟發展提供源源不斷的內生動力。