地方政府專項債券融投資要強化債務風險意識

●本刊評論員

地方政府專項債券融資投資以有收益的公益性項目為依托，要求項目產生政府基金性收入和專項收入能覆蓋融資本息，實現“自求平衡”。理論界、實務界的調查都反映“自求平衡”的要求兌現難度在一些地方和項目中很大程度地存在。這一帶有普遍性的現象必須引起高度重視，要把防控債務風險置于突出地位。否則，多年累積巨額專項融資，一旦支付危機集中爆發，對宏觀經濟、財政的健康運行將產生相當大的沖擊，還會形成一個新的金融風險源。

開地方政府專項債的“前門”，堵住地方政府違規融資的“后門”是必要的，這一制度需要持續下去。因為這是當前“穩經濟、穩投資”的必要手段，基層財政收支缺口的平衡也較大程度地依賴這一融資方式，積極財政政策的落實總是需要相應可操作性方案。但是，地方政府專項債券融資也有一個度的問題，“過猶不及”。合格的項目是有限的，基建項目也應有輕重緩急的客觀“排序”，能形成有效供給且公益性與經濟效益性兼備的項目更需要精挑細選、科學論證。超過了這個度，盲目爭項目、爭資金，就“過”了。追求規模擴張、不重實效被理論界視為一種“行政頑疾”，與績效目標背道而馳。這種癥候擴散到專項債券融投資項目，實際上是項目決策者、債務資金的使用者存在國家“兜底”，債務風險能轉嫁出去的“幻覺”。之所以稱之為“幻覺”，是因為它與制度設計初衷顯然是不相符合的，制度上沒有債務風險可以轉嫁的余地。“幻覺”支配下的行為難保審慎性，無法產生風險意識的自覺。所以就存在為爭項目、爭資金，不顧風險地搞假項目、過度包裝的項目、申報項目與實際建設內容不同的項目。

成文制度不被信奉是有客觀原因的。部分地方政府實際上是不管項目收益如何，對債券持有人進行剛性兌付：“專項債的還本付息基本上是由地方政府統籌資金解決”。這樣的實際行動又因此蔓延到金融機構和社會公眾投資者，債券持有人也因此失去了風險意識，認為“反正有政府兜底”。結合上述“自求平衡”難的共性現象，按如此邏輯推論，不合格的項目、失敗的項目產生的債務風險要么表現為隱性債務的重新累積，要么剛性支付鏈條中斷，產生更廣泛的金融風險。

強化地方政府專項債券融投資的風險意識，最根本的一條就是切實執行國家制定的相關制度，打破項目決策者、資金使用者、債券購買者“國家兜底”的幻覺，形成債務責任的硬約束，同時讓債券持有人具有投資風險意識。有論者提出增強地方政府債務風險意識和“終身負責”理念。筆者認為，債務風險意識與“終身負責”的制度執行是相互依存的，只有責任落實、風險不能外嫁，相關部門和個人才會更審慎地對待決策、投資、管理、運營，共同為績效負責，政府和市場才不會形成“一哄而上”“蘿卜快了不洗泥”式的“投資饑渴癥”，才能讓地方政府、金融機構及其他債券購買者對于專項債券的不切實際的需求適當降溫。