加強地方政府新增專項債券監管的實踐與建議

●寧 菁

近期，財政部貴州監管局調研發現，新增地方政府專項債券自發行以來，為貴州省交通、市政、保障性住房和產業園區等各類基礎設施建設，以及生態環保、鄉村振興、醫療衛生和民生工程等重點領域提供了不可缺少的資金保障，產生了較好的社會效益，對國民經濟跨周期調節發揮了重要作用。新增地方政府專項債券在加快推進項目開工建設方面取得一定成效，產生了較好的經濟社會效益，但在使用管理中仍然存在項目立項審批把關不嚴、項目前期準備不足、項目實施和管理不規范、項目收益自求平衡難、資金挪用、通過預付款方式提高資金撥付率以完成考核、項目后續配套融資缺口大、“錢等項目”、項目收入管理堪憂等問題，亟須引起重視。對此，建議進一步加強專項債券管理，規范專項債券使用，提高專項債券效益，強化專項債券監管。

一、強化地方政府新增專項債券監管的主要做法

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步加強地方政府新增專項債券項目資金績效管理，提高地方政府新增專項債券資金使用效益，財政部貴州監管局通過實行臺賬管理、拓展現場+非現場的專項債監管機制、督促整改落實等方式，不斷完善信息化手段，對貴州省新增專項債券資金管理使用、項目推進情況等實行常態化穿透式監測，實現對專項債券項目全周期、常態化風險監控，夯實法定債券管理基礎，防范法定債券風險。

（一）實行臺賬管理，進行大數據分析

設計一套信息完整、邏輯清晰、易填易懂的表格，動態收集專項債券項目前期準備、資金撥付、工程進度等關鍵信息，逐筆逐項填列和核實數據，建立并完善資金使用及項目建設臺賬，做到各項數據信息可追溯、可復核、可檢驗。同時，通過電話、函詢等方式，對貴州省已發行專項債券項目推進和資金使用情況進行實時分析，對推進不理想的項目進行動態提示，促進專項債券資金發揮效益，盡快形成有效的實物工作量。

（二）拓展現場+非現場的專項債監管機制，開展穿透式監測

不斷提高監測數據的完整性、準確性，對數據分析有疑點的項目，要求報送資料進行核查，并同步跟進擬發行的新增專項債券項目發行額度及申報相關情況；對資料送審有問題的項目開展實地核查，發揮實地核查監管直觀、高效、迅速的優勢，準確掌握專項債券資金到了項目單位之后的使用情況，以及項目建設進度、運營管理等情況，第一時間發現問題并及時糾正，夯實專項債券全生命周期管理基礎。

（三）堅持問題導向，督促整改落實

秉持“監管、服務、調研”三位一體原則，堅持問題導向，創新監管方法，聯合貴州省財政廳對全省新增專項債券資金管理使用情況開展核查。對核查中發現的部分地區專項債券資金撥付不及時、未按規定調整使用專項債券資金、項目推進緩慢等問題，要求立行立改，并持續跟蹤問題的整改落實情況。同時，根據核查發現的典型問題，組織全省財政系統開展自查，并做好業務指導，將“回頭看”和“常談心”結合，督促相關地區管好用好新增專項債券資金。

二、地方政府新增專項債券監管的現實困難

（一）項目立項審批把關不嚴

部分地區為了爭項目、爭資金，不切實際打捆包裝項目，批復立項的項目實質無對應建設內容，甚至把已完工項目納入建設內容申報，項目批復金額脫離實際需求，產生“釣魚工程”，為擠占挪用專項債券資金預留空間。一是項目總投資核定不嚴格，建設內容與實際不盡相符。例如，某縣以中心城區公共停車場建設項目申報新增專項債券，擬新建路面停車位，立項批復建設內容包含土建工程、充電樁及智能管理設施設備、標示標牌、供排水、供電管網、綠化、亮化等附屬設施，相當部分建設內容與停車場無直接關系，且土建工程占總投資的82%，明顯虛高。二是部分地區用已完工項目申報專項債券，影響專項債券資金對當期經濟拉動效果。如某縣以城鎮污水處理二期工程申報新增專項債券，項目立項批復新建污水處理廠3座，但其中2座擬新建的污水處理廠在申報新增專項債券時已完工。三是個別地區過度包裝項目，提高專項債項目申報成功率。如某縣以老舊小區改造配套基礎設施項目申報新增專項債券，該項目雖冠以“老舊小區改造”名稱，但一方面未納入全省當年老舊小區改造計劃，另一方面實際建設內容全部為新建改造市政道路、城區河道治理、城市綜合管網建設等，未涉及老舊小區改造，實質是蹭老舊小區熱點，以“老舊小區改造”之名行“市政建設”之實。

（二）項目前期準備不足

部分項目前期準備工作不充分，符合專項債券條件的項目儲備不足。一是部分項目由于前期調研認證工作不充分，在專項債券資金下達后，遲遲未能開工，無法產生實物工作量，后續不得不申請啟動項目調整程序將專項債券資金用于其他項目。二是部分專項債項目未達到項目推進要求，在收到資金后便立即啟動開工建設，但實際項目不同程度存在前期手續不齊全情況，如無施工許可證、缺少立項或可研批復等。

（三）項目實施和管理不規范

在項目的實施和管理方面，存在部分專項債項目虛增工程進度，個別項目驗收滯后，完工數月未進行主體驗收，部分項目先施工后補招投標手續等問題。例如，某縣的藝術中心建設項目，建設單位和監理單位確認的進度資料中顯示項目基礎部分、主體結構、裝修工程、安裝工程已完工，但建設單位提供的監理月報、分部隱蔽驗收記錄顯示，該工程在上述進度款確認時還處于主體結構施工狀態。

（四）項目收益自求平衡難

部分地區為成功申報專項債券資金支持，融資收益自求平衡方案對收益分析過于理想化，弱化了項目預期收益可能出現的風險應對措施，還本付息資金來源不穩定。部分地方政府利用專項債“快發快用”的政策導向，以過度包裝的方式虛增專項債項目收入：一是在項目包裝過程中加入商住用地，用土地出讓收益使項目自求平衡，如部分棚戶區改造類項目搭配土地實現收益平衡，某縣棚戶區改造項目收入來源為商鋪出租、停車收費、物管費收入和騰出地塊的出讓收益，其中騰出地塊的出讓收入占項目總收入超過80%；二是給收益不足項目以預測的形式增加收益，如停車場的收益測算中，停車場的車位預計使用率普遍畸高，某縣停車場測算收益時車位的使用幾乎達到滿負荷狀態；三是為沒有收益的公益性項目“創造”收益，如在測算項目收益時，讓一級公路收費、公益性的市政公園賣門票等，某縣的路網停車場項目測算收益時將管線租賃收入和體育公園收入等與停車場無關的收益納入測算范圍；四是用“公司收入+項目收益”覆蓋專項債本息，部分項目業主單位是政府平臺公司，其收入報表可根據需求進行“技術手段”處理，以滿足項目收益自求平衡。

（五）資金挪用情況依然存在

部分地區平臺公司的公司債、非標產品等債務體量較大，為維護區域信用環境和社會穩定，存在統籌新增專項債券資金用于保障公司債剛性兌付和特殊時間節點非標產品、拖欠工程款支付等情況。如某市平臺公司在年末需兌付公司債體量較大，資金周轉出現臨時困難，統籌當年到位的專項債券資金用于到期公司債的還本付息。

（六）通過預付款方式提高資金撥付率以完成考核

個別地區在項目達不到支付條件的情況下，為了完成上級對專項債券資金支付進度的考核目標，超額支付預付款以達到資金支付進度，實際對應項目尚未形成相應的實物工作量。專項債券資金以預付款形式支付至施工單位，雖然以形式合法的方式完成了對資金撥付率的考核，但使資金安全存在一定風險。

（七）專項債券資金被用于支付土地類費用，后續配套融資缺口大

專項債券資金用于前期土地類費用，會導致專項債項目不能快速形成實物工作量，影響專項債券政策效應的有效傳導和穩投資效用的發揮。一是新增專項債資金無法在當期形成實物工作量，影響債券資金杠桿效應的發揮；二是部分基層政府部門在申報專項債項目時嚴重依賴專項債券資金解決地方匹配資金，當部分專項債券資金被用于項目前期土地類費用后，一旦后續資金申報受阻，將導致項目后續建設資金短缺，從而引發停建、緩建等一系列問題，容易形成半拉子工程；三是專項債券資金進入土地市場后，在增加地方政府性基金收入的同時，會造成區域土地市場繁榮假象，導致對區域土地市場的宏觀誤判。例如，如某市中醫藥服務體系建設項目將獲得的大部分專項債券資金用于支付土地報批預繳、征地安置等項目前期土地類費用，支付土地類費用之后將近一年，該項目仍未能形成實物工作量。

（八）存在“錢等項目”的情況

個別新增專項債項目在收到資金的當月就將專項債券資金存為3個月定期存款，個別以前年度項目甚至將結余專項債券資金存為1年期定期存款。此類項目，資金撥付進度較慢，實際資金需求不迫切，容易造成資金沉淀。讓“項目等錢”的專項債項目演變成“錢等項目”，影響了專項債券資金使用效益，也削弱了專項債對投資增長的托舉作用。

（九）項目收入管理堪憂

從2017年項目收益專項債券發行至今，專項債支持項目實際產生的收益較少，暫無項目公開披露專項債對應的政府性基金收入或專項收入情況，亦未系統建立項目單位按時將專項債項目對應的政府性基金收入、專項收入足額繳入國庫的相關機制。專項債還本付息基本上是由地方政府統籌資金解決而不是靠項目收益覆蓋。

三、新增專項債券資金監管困境分析

新增專項債券資金的使用管理存在上述困境，有項目申報準備時間短、地方政府亟需新的融資渠道等客觀原因，但主要原因還在于地方政府立項審核不嚴、缺乏中長期規劃、責任意識淡薄、發行管理機制不夠健全等。

（一）項目審批把關不嚴導致政府投資效益不高

部分地方政府對項目前期工作重視不夠，在項目立項決策階段，項目審批部門沒有充分論證項目建設必要性、建設規模、可行性和投資的匹配性，存在“盲目決策、亂上項目”現象，出現項目低效重復建設、資金鏈斷裂等問題，降低了專項債券的使用效率。此外，部分地方政府的項目立項審批部門雖然批復了項目建議書或可行性研究報告，但沒有對各分部工程、分項工程投資額進行充分的研究論證，項目建設成本考慮不周全，對設計方案、投資估算帶來較大影響。對于部分重點建設、時間緊迫的投資項目，執行的是簡單審批程序，項目論證和批復流于形式，其總投資金額隨意性較大、毛估匡算，甚至存在千方百計虛增投資規模，批復的項目總投資遠超建設實際所需，預留寬松投資額度申請專項債券資金的情況。

（二）地方政府專項債券項目缺乏中長期規劃和主體責任意識

一些地方政府和相關部門對專項債券資金的使用管理缺乏前瞻性、系統性和可持續性的考慮，對符合專項債發行需求的有收益型公益類項目缺乏充足完備的儲備項目庫。同時，專項債由省級政府代發，市縣級地方政府在申報專項債項目獲批后，直接獲得由省級政府轉貸、撥付的資金，導致市縣級地方政府的主體責任意識弱化，債務風險向省級政府集聚。

（三）專項債券發行管理機制尚不健全

在經濟下行壓力加大的宏觀環境下，專項債已成為逆周期調節經濟的重要工具，專項債的申報、發行、使用也越來越“急”，漸呈急功近利之勢。一些地方政府和相關部門存在出具會議紀要或相關政府部門紅頭文件為項目的可研、立項、變更等提供便利，讓項目單位自編收益來實現收益自求平衡，或尋求第三方機構幫助，“做”出整套精心包裝的專項債券項目資料。

四、加強地方政府專項債券監管的建議

加強專項債券資金的使用管理，需進一步強化地方政府債券“借、用、管、還”全流程管理，防止專項債使用泛化，切實發揮好專項債券資金聚焦經濟社會發展短板領域的投資帶動作用。

（一）增強理念，健全機制，加強專項債券管理

一是進一步增強地方政府債務風險意識和“終身負責”理念。讓地方政府嚴格根據區域內的財政收入情況、政府負債情況和儲備項目情況進行決策，做好長遠規劃，既讓申報的專項債項目具備可持續發展條件，也讓地方政府對專項債券的需求適當降溫。二是進一步加強政府投資效益評估機制。投資要更加注重質量效益，算好經濟效益賬、社會效益賬、投入產出賬，堅決杜絕不計成本、不講效益的行為，樹立“花錢必問效、無效必問責”的鮮明導向。在審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及有關部門審批施工圖預算時，要堅持“先評估后決策”的原則，應采取委托中介機構評估、專家評議等方式，對項目投入的經濟性進行客觀、公正地論證評估，提高審批的科學性和精準性。

（二）加快進度，明確范圍，規范專項債券使用

一是加快在建、新開工項目的建設和專項債券資金撥付進度。可以比照直達資金相關要求，保留必要的請示審批流程，簡化專項債券資金撥付手續，并讓專項債券資金向手續完備、亟需資金的項目傾斜，不“撒胡椒面”，充分發揮專項債券資金擴大有效投資、穩住經濟基本盤、加強重點領域建設的積極作用。二是明確專項債券資金的使用范圍。要求項目嚴格按工程建設進度撥付使用債券資金，既要抓工期、趕進度，更要保質量、保安全，并將典型的正面清單及負面清單項目以制度或文件形式進行詳細宣講，讓地方政府在使用專項債券資金時有章可循、有制可依。

（三）做實儲備，注重收益，提高專項債券效益

一是做深做實項目儲備，提高項目質量。深化債券項目遴選機制，對項目未來產生的收益和風險進行客觀嚴格評估，項目儲備和申報切忌“一哄而上”“蘿卜快了不洗泥”。讓專項債券支持的重點主要體現在聚焦短板領域、重點方向和重點項目，特別是要求地方儲備項目應當屬于經濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實體政府投資項目，力爭專項債項目實物工作量取得預期效果。二是提高效能，注重項目收益。專項債券資金的使用管理應注重提質增效，要用于有收益的項目建設，強化管理、完善流程、提升效益，充分發揮信用評級、信息披露、市場化定價等市場機制激勵約束作用，利用市場機制的資源配置作用，切實加強專項債券資金使用和項目實施情況監控。

（四）實時監控，嚴肅問責，強化專項債券監管

一是實時監控專項債項目實施和收益情況。為防止專項債項目形成“半拉子”項目和爛尾工程，應持續監控專項債券資金到位和項目推進情況。建議要加強專項債項目資金來源及項目前期準備情況的審核，確保項目能快速落地見效，形成實物工作量，對批準入庫發行債券的項目要盡量保障全過程項目資金的使用，進一步完善配套資金保障措施，鼓勵和引導金融機構積極提供配套融資支持，讓項目能產生收益。二是嚴肅查處和問責違法違規問題。加大對專項債券資金事前和事中監督管理力度，將監管嵌入專項債券發行使用全過程。對審批部門未按規定核定政府投資項目投資概算，或對不符合規定的政府投資項目予以批準的，按照“誰審批，誰負責”原則予以嚴肅問責；對使用管理較好的地區，適度增加專項債額度和轉移支付資金支持力度；對于使用管理較差甚至有違法違規行為的地區，適當調減專項債額度并追回違規使用的資金。