強化基層專項債券績效管理的對策與建議
——以山東省龍口市為例

●皇甫戰民

地方政府專項債券是緩解基層財政收支壓力，穩投資、促經濟的重要手段。為加強地方政府專項債券項目資金績效管理，提高專項債券資金使用效益，有效防范地方政府債務風險，2021年財政部出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，為構建地方政府專項債券項目績效管理體系提供了明確指引。山東省財政廳以此為契機，發布了《關于印發山東省政府專項債券項目資金績效管理辦法的通知》，并于2022年3月抽取縣、市、區50個專項債券項目進行了全面績效評價，為加強地方政府專項債券監管提供實踐探索經驗。

一、山東省龍口市專項債券項目績效管理現狀

（一）龍口市專項債券發行使用情況

自2015年至2022年4月底，山東省龍口市共成功發行專項債券項目44個，涉及資金119.85億元，其中普通專項債券5.3億元，土地儲備專項債券0.73億元，棚改專項債券10.09億元，自求平衡專項債券103.73億元。自求平衡專項債券投向領域為：產業園區項目73.63億元，城市供水項目3.1億元，學前及職業教育領域0.8億元，老舊小區改造0.4億元，城市供水項目1.02億元，鐵路建設項目3.5億元，文化領域項目9億元，污水處理項目9.28億元，醫療衛生項目3億元。從專項債券種類及投向領域看，尤其在當前新冠肺炎疫情持續影響下，專項債券已成為地方應對經濟下行壓力，彌補地方財力不足，促進地方經濟發展，穩定投資與保障就業，補短板發展區域戰略的重要支撐。

（二）專項債券資金績效管理整體情況

目前基層對專項債券資金的監督管理仍以各級財政和審計部門臨時性檢查為主，全面績效評價管理尚處于起步階段。以龍口市為例，自2015年開始發行專項債券以來，每年接受中央、省、市、縣各級財政、審計部門的監督檢查不少于6次，除2022年3月山東省財政廳績效評價中心委托第三方中介機構對龍口市Z醫院改擴建項目進行了一次全面績效評價管理外，其余均為針對某一方面或環節的臨時性檢查，存在檢查內容片面、深度不夠、不能有效防范債務風險等缺點。一般而言，從債券發行到項目完工，涉及績效評價監督的主要有兩方面：一是專項債券申報時“兩案一書”中關于績效目標的編制和審核。受時間短等因素限制，績效目標的編制一般較為粗糙，多為應付上級審核用；二是以應付上級檢查為主的年度績效自評報告編寫。受基層績效管理意識淡薄及各級檢查的突擊性等因素影響，評價報告往往是閉門造車，容易脫離實際。

（三）龍口市Z醫院改擴建項目績效評價情況

2022年3月，山東省財政廳績效評價中心委托第三方機構對龍口市專項債券項目龍口市Z醫院改擴建項目進行了全面績效評價。評價小組由10人組成，分為財務組、工程組和業務組，從專項債券項目申報、資金使用、賬務處理、現場施工等環節進行了評價。為做好此次績效評價工作，山東省財政廳提前列出選址必要性、還款來源、融資平衡方案、建設四證取得、招投標情況、是否未批先建、是否人為包裝或批大建小、資金撥付、資金閑置、資金挪用、超進度撥付資金、轉固定資產等40余個可能存在的問題，組織工作人員深入施工現場，分組進行評價，步驟扎實，結果可信。

從評價結果看，龍口市Z醫院項目主要存在以下幾方面問題：一是事前績效評估質量較低，績效目標缺少預期效益和效果部分描述，績效指標設置不規范，細化、量化程度不足；二是專項債券資金撥付不及時，存在超撥和閑置兩方面問題；三是項目延遲開工一年零三個月，施工進度緩慢；四是投資概算遠超立項投資批復額，未進行重新批復；五是經現場財務分析，項目收益與融資自求平衡所列數據缺乏有效支撐。

二、基層推行地方政府專項債券績效管理的必要性

（一）績效管理相較于臨時性監督檢查更具優越性

以龍口市Z醫院改擴建項目為例，各級各部門進行過多次臨時性監督檢查，但更多是針對某一財務環節或方面進行專項檢查，如資金是否存在挪用和違規使用現象等，具有一定的局限性。山東省財政廳組織的專項債券績效評價充分體現了全面、綜合、站位高、更嚴謹的優點。三個檢查小組從工程建設、財務核查、項目管理等方面深入進行核查，尤其關注到以往工程方面未引起重視的問題，如缺少項目選址論證、工程進度緩慢、施工現場存在安全隱患等。雖從表面上看與資金使用無關，但究其實質，直接涉及專項債券的最終使用效益和社會經濟效益等，這也正是專項債券發行的根本目的和意義所在。

（二）實施專項債券績效管理的條件已具備

1、績效管理基礎已夯實。從全國范圍看，廣東等部分發達省份自2009年就陸續開始推行預算績效評價管理。山東省從2018年開始試點，2019年在全省范圍內推行，主要采取省考核市、市考核縣的方式。經過三年多努力，目前預算績效評價已基本覆蓋全省各縣、市、區所有部門單位的財政預算項目。各級各部門對財政預算項目績效管理的重視度不斷加大，基層績效管理水平不斷提高，實現從績效目標編制到評價結果應用的全過程績效監管，已達到100%全覆蓋。

2、地方債券績效管理的政策框架已基本建成。2020年11月20日，山東省財政廳印發《山東省政府專項債券項目績效管理暫行辦法》（魯財債〔2020〕70號）；2021年6月10日，財政部出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），山東省對此文進行了轉發。兩個辦法尤其是后者，以文件的形式對專項債券范圍、績效評價原則、評價過程各環節需要注意的問題等作了準確、全面的界定。可以說，地方專項債券績效管理的政策框架已基本建成。

（三）加強基層專項債券績效管理是現實所需

受疫情反復和經濟下行影響，為拉動內需和復蘇經濟，近年來地方專項債券的發行規模不斷增大，發行審批速度越來越快，專項債券已成為政府積極財政政策的重要工具。根據今年政府工作報告，2022年全國擬發行3.65萬億元，其中提前批1.45萬億元，占比40%。受減稅降費等因素影響，基層財政剛性支出與收入下降的矛盾越來越大，一邊是大量的專項債券資金“錢等項目”，一邊是基層財政“三保”壓力越來越大。由此出現了挪用專項債資金用于償還債務、發放工資及養老金、用于其他經常性開支的現象。為進一步加強對專項債券的監督管理，采取更全面、高效、常態化的預算績效管理方式，從制度規定等方面全面杜絕挪用專項債券資金等違規行為，確保重大項目順利實施十分有必要。

（四）加強基層專項債券績效管理是實現全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理不可或缺的部分

加快構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系是各級財政部門實現全面預算績效管理的要求。其中，全方位指預算績效管理涉及政府預算績效管理、部門整體績效管理、政策和項目預算績效管理；全過程指預算績效管理包括事前績效評估管理、績效目標管理、績效運行監控管理、績效評價管理、績效結果應用及績效信息公開；全覆蓋指預算績效管理涉及一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，并逐步延伸至政府引導基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務等領域。財政部及山東省財政廳相關文件已明確要求，各地必須對地方政府專項債券進行事前績效評估、績效目標、績效運行監控和績效評價的全過程績效管理。從基層實際情況看，各級預算內支出可壓縮空間越來越小，支出項目越來越清晰，將績效評價轉向資金規模更大、社會效益更高的專項債券項目，既是現實所需，也是實現全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理的必經之途。

三、地方政府專項債券績效管理面臨的困難

（一）專項債券績效管理制度仍需進一步完善

1、缺乏專項債券績效管理的詳細規定或具體操作。當前所能看到較為全面且權威的制度是財政部出臺的《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，它對績效評價各環節作了明確闡述，但由于專項債券項目與一般預算項目不同，具有資金規模大、建設周期長、程序復雜等特點，因此不能簡單套用財政預算項目績效管理辦法。以績效監控為例，財政預算項目的績效監控正常一年兩次，分別是半年或三季度末，多以分析資金撥付和項目進度為主。專項債券項目要每月或者每周進行績效監控，主要對項目進度、質量、變更等進行監控分析，隨時掌握和糾正偏離率，以確保工程順利進行，其工作量及操作復雜性要遠大于一般預算項目。因此，抓緊出臺針對專項債券績效管理實際操作的詳細制度及規定，推進地方政府債務管理和績效管理的一體化迫在眉睫。

2、各級政府相關考核推進措施及制度不完善。以山東省為例，省對市、市對縣的年度績效評價考核幾乎不包括專項債券項目，只是在全覆蓋指標考核“四個領域”（政府采購服務、政府債務、政府性基金和PPP項目）中有所提及，即每年上報的考核材料中只要有政府債務類項目全過程績效評價中某一個環節的材料即可，這種考核辦法不利于專項債券績效管理制度的落實。

3、部分專項債券管理規定內容與基層現實脫節，不利于績效評價工作的開展。如閑置或超撥債券資金，受財力影響，基層在申報專項債券資金時，并不能確定該項目一定能通過上級審核，因此，立項、招投標手續相對滯后，造成資金到達后不能在短時間內撥付至施工單位，如按合同約定執行必然出現資金閑置，如應付上級強撥至多方監管賬戶又會出現超撥現象，這些都與規定不符。

（二）地方政府專項債券績效管理意識淡薄

從目前看，財政預算項目績效評價已得到各部門單位的高度重視，預算內項目支出績效管理的日常化、常態化已形成。然而，專項債券績效管理工作屬于新生事物，各地對是否開展、如何開展認識不足，重視度和專業度不夠。一是專項債券項目績效管理正處于不斷摸索、漸次完善的階段，在其本身尚未發展成熟時，很難獲得各部門單位及領導的重視。二是地方政府對專項債券項目績效管理的重要性缺乏應有認識，面對較為復雜的實際情況，辦法不多，思路不清，針對性的應對措施較少。加之部分形象工程、“一把手”意志工程，導致專項債券項目事前績效評估基本處于空缺狀態。三是專項債券項目“債務”屬性的績效管理有難度。專項債券項目本身的收益和還款能力受項目公益性影響，收益多數不高，虛夸收入、包裝申報造成后期的績效管理難度增加。四是專項債券項目主體多為國有企業，對績效管理缺乏經驗積累，在沒有外力約束的前提下開展專項債券績效管理，重視不夠，應付居多。

（三）專項債券績效評價各環節面臨困難

專項債券資金管理鏈條和流程較長，“借、用、管、還”全過程管理涉及利益相關方較多，加之工程項目專業性和技術性較強，從績效評價過程講，實施難度較大。一是全過程績效評價難度較大。在基層，專項債券發行由發改部門負責，資金撥付由財政部門負責，資金使用由建設單位負責。跨部門進行全過程績效評價在指標設置、評價標準等方面存在較大困難。二是專項債券本息償還期限較長。項目數量不斷增加，對長期的財政政策和債務風險影響較大，但很難通過績效評價去量化。三是專項債券績效目標難以準確表述。主要是基層申報、上級確定專項債券項目等距離正式發行相隔時間較短，短期內進行績效目標設置容易造成表述不準確等現象。四是績效監控難度較大。專項債券項目不同于一般財政預算項目，需要對其工期長、程序復雜進行日常監控，既要求有專業技術，也要有長期的堅持，難度較大。五是績效評價結果難以充分運用。與財政預算項目不同，專項債券項目具有鮮明的個體特征，對省級來講，同一類型的項目評價結果可以借鑒運用；但對基層來講，受項目數量限制，同一類型的項目個數很少，評價結果難以借鑒和運用。

（四）地方專項債券績效管理存在一些共性問題

近年來，中央及地方各級財政、審計部門對龍口市專項債券進行了多次監督檢查和績效評價。從檢查和評價結果看，存在一些共性的問題，主要包括：一是部分地方專項債券資金使用效率低下，存在“錢等項目”現象。如龍口市Z醫院改擴建項目，自2017年開工至2022年5月仍未完工，工期落后預期，造成大量專項債券資金閑置。造成這種現象的主要原因是前期項目儲備質量不高，論證和準備不充分，相關手續遲遲辦不下來。二是專項債券項目融資能力不足，資金來源渠道單一。除部分老舊小區改造、污水處理廠改造項目撬動了一部分社會資本外，其他項目幾乎全是“專項債券+政府投資”。原因是專項債券項目具有公益性，收益相對較低，與社會資本追求利益最大化相悖，對社會資本的吸引力相對較小。三是部分地方政府專項債券項目事前評估不充分，增加了地方財政遠期風險。受疫情影響，各地財政收支缺口加大，專項債券資金因其具有成本低、合法合規等特點，已成為基層追逐的對象。但基層部分項目受形象工程、“一把手”意志等影響，加之建設期內沒有收益等，短期內項目本身收益很難達到平衡，導致償還困難，從長遠來看，增加了基層財政風險，透支了政府信用。

四、加強地方政府專項債券績效管理的思考

（一）健全專項債券預算績效管理制度體系

建議從以下方面著力健全專項債券預算績效管理制度體系：一是以新《預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》等法規文件為基礎，從實際操作入手，針對績效評價各環節或專項債券申報、發行、使用等各階段存在的問題或困難，有的放矢出臺專門應對解決辦法，形成專項債券績效管理規范操作指引，同時完善審計、會計等相關配套制度。二是強化對下專項債券考核力度。改變過去以預算項目為主的績效考核制度，將考核重點轉向以專項債券、PPP項目等為主的大工程、大項目。向規模要績效，向考核要績效，以外力的形式引導或強制基層加大地方專項債券績效管理力度。三是修正以往對基層專項債券資金監管或績效評價過于嚴苛的規定，給予基層一定限度的管理彈性。主要內容包括：根據專項債券工程合同約定，應付立付即可，不必強制“零過夜”撥付；專項債券資金只要在財政系統中循環，并未流失，且相關工程款項已應付盡付，財政體制內短期拆借不算違規；出臺對以地方融資平臺為建設主體的專項債券項目的績效評價細則，杜絕基層政府新增隱性債務現象發生；綜合考慮專項債券項目的公益性特征，放寬對項目本身收益平衡的硬要求，加大對地方政府還本付息能力的審核。四是完善績效評價指標體系等輔助工具建設。以優化績效評價一級指標和二級指標為核心，以“經濟性、效率性、效果性、公平性、責任感”為原則，在共性指標框架的基礎上，加入反映專項債券項目“債”的性質和“專項”特性的特色指標。

（二）強化基層對專項債券績效管理的意識

以考核、檢查、評價為手段，堅持專項債券績效管理不動搖，以外力形式促使基層加大對專項債券績效管理工作的重視度，不斷提高基層部門單位對專項債券績效管理的關注意識。一是以年度考核為手段，強化基層部門單位專項債券績效管理理念。改變過去的年度績效考核內容及方向，將重點轉向以專項債券、PPP項目為主的大項目、大工程，促使基層部門單位提高對專項債券項目績效評價的重視程度。改年度考核中的形式主義為實用主義，變年度考核中的應付態度為積極態度。二是以日常評價為手段，逐步實行專項債券項目績效評價常態化。采取上對下、同級互評或聘請第三方中介機構等方式，實現基層專項債券監管和績效評價常態化。除了嚴謹的績效評價程序及扎實的工作作風外，還要抓好基層對評價結果存在問題的整改落實，將評價結果與下年度債券發行額度相掛鉤。三是加強對專項債券申報資料的綜合評價，尤其是對“兩書一案”中涉及項目績效目標等的評價。放寬專項債券申報時間，加大對申報材料的審核，使基層有充分的時間對項目進行扎實細致的事前評估和績效目標編制。對已上報的實施方案嚴要求、細審核，多措并舉，逐步提高基層專項債務績效管理意識。

(三)管好用好第三方中介機構

隨著專項債券發行規模不斷擴大和預算績效評價工作的不斷深入，第三方中介機構以其獨特的專業性，在各類監管中發揮的作用越來越大。但在基層，受多種因素影響，水平較高的中介機構很少，這就要求上級對口部門要做好第三方中介機構的管理和培訓指導，以便為基層專項債券績效評價提供更優的服務。一是加強中介機構專項債券績效評價業務培訓。多層次、寬范圍開展培訓，學習相關業務知識，以實際案例進行交流溝通，切實提高基層第三方中介機構的專項債券績效評價水平。二是建立第三方中介機構供應庫。借鑒各市縣經驗，加大對中介機構的信用評價、業務評價和收費評價。通過公開信用等級和收費標準，便于基層部門單位對中介機構的了解和選取，督促各中介機構自我約束和主動提升。三是強化對第三方中介機構的選定與考核。通過政府采購公開選取第三方中介機構，將評價報告考核結果與實際付費相掛鉤。對評價過程及評價質量進行跟蹤監督，預防貪腐、弄虛作假等違規違紀現象發生。四是充分發揮第三方中介機構的獨立評價作用。在確保公平、公正、公開的基礎上，加強評價與被評價方的溝通交流。嚴格按照財政部《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》相關規定施行，最大限制發揮中介機構獨立評價作用，力求為債券項目提供公正客觀的績效評價。

（四）逐步完善地方政府專項債券績效管理鏈條

一是計劃申報階段。提前半年或一年，做好前期準備和項目儲備。項目要經市主要領導審批同意，做好事前評估論證，做好可行性研究和規劃布局等前置性調研。嚴禁包裝不成熟項目，避免出現評估流程粗放、評估內容不充分、與預算編制缺乏有效銜接等問題的發生。二是發行使用階段。加快項目推進速度，提高債券資金使用效率，建立健全績效運行監控機制，有效防止和糾正偏離率。做好專項資金的及時撥付，避免資金長期趴在賬上，嚴禁拆借挪用等違規違紀現象發生，做好專項債券項目多種臺賬的動態管理。三是到期償還階段。制定明確的償債計劃，落實償還主體責任，加強對項目本身的監督管理，避免因監管缺失造成到期債務無力償還，從而造成基層財政風險持續走高現象。上級要抓好對下專項債券績效評價存在問題的落實整改，將各縣市區下年度專項債券的發行規模與償還本息等相掛鉤。