印度高等教育改革的動因、舉措和爭論
——基于對《國家教育政策2020》的分析

劉 寶 存，黃 秦 輝

(1.北京師范大學國際與比較教育研究院，北京100875；2.香港中文大學教育學院教育行政與政策系，999077)

2020年7月，印度政府頒布了《國家教育政策2020》(National Education Policy 2020，簡稱NEP)，這是21世紀以來印度政府首次頒布國家教育政策，也是印度自獨立以來第三次頒布國家教育政策。為了應(yīng)對21世紀教育面臨的挑戰(zhàn)，回應(yīng)國家戰(zhàn)略需求和聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的要求，NEP在堅持印度傳統(tǒng)價值的基礎(chǔ)上，對印度教育做了詳盡的規(guī)劃，旨在實現(xiàn)其“教育大國”的發(fā)展目標。印度是我國的重要鄰國，中印兩國同屬發(fā)展中國家，都擁有超大體量的教育規(guī)模。作為后發(fā)型國家，兩國教育發(fā)展面臨著許多相似的問題。研究印度教育改革的趨勢不僅有助于把握印度教育的發(fā)展動態(tài)、透視教育發(fā)展規(guī)律，還有助于審視我國教育發(fā)展現(xiàn)狀。NEP是一項全面的國家教育政策，涉及各級各類教育，本文擬基于NEP文本中的高等教育政策分析印度高等教育改革的動因，梳理印度高等教育改革的主要舉措，透視印度國內(nèi)對高等教育改革的爭論，以期對印度高等教育改革走向有一個深刻的認識。

一、印度高等教育改革的動因

新一輪印度高等教育改革不僅是出于對知識經(jīng)濟挑戰(zhàn)的回應(yīng)，也源于其服務(wù)國家戰(zhàn)略以及破解高等教育自身發(fā)展困境的現(xiàn)實需要。

(一)應(yīng)對知識經(jīng)濟挑戰(zhàn)的需要

當前世界正處于知識急劇變革、技術(shù)蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵時期。大數(shù)據(jù)、機器學習、人工智能等技術(shù)不斷興起，氣候變化、環(huán)境污染、資源枯竭、流行疾病等全球性問題不斷浮現(xiàn)。在此背景下，越來越多非技術(shù)性的工作被機器所取代，社會對勞動力特別是具備自然、社會科學知識和多學科能力的熟練勞動力的需求越來越大。面對就業(yè)市場和社會背景的迅速變化，教育不僅要教會學生具體知識，還要使學生學會學習，更多地思考如何將培養(yǎng)批判性思維和問題解決能力、跨學科能力和創(chuàng)造力融入教學過程。[1]3

針對知識經(jīng)濟給教育帶來的新挑戰(zhàn)和新要求，印度政府高度重視、積極行動，制定了新的國家教育政策，著手開展了一系列教育改革。印度總理莫迪(Narendra Damodardas Modi)在2020年9月7日國家教育政策2020各邦邦長會議上指出，印度新的國家教育政策的目的在于通過向所有人提供高質(zhì)量的教育，使印度可持續(xù)地轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€公平、充滿活力的知識社會和全球超級大國。[2]印度副總統(tǒng)文凱亞(Muppavarapu Venkaiah Naidu)也指出，新的國家教育政策旨在使印度成為全球知識超級大國，使印度再次成為教育領(lǐng)域的“Vishwa Guru”(意為“世界的變革者和教師”)。[3]在談到高等教育改革時，印度新任教育部長達曼德拉·普拉丹(Dharmendra Pradhan)表示，高等教育改革將致力于為未來印度創(chuàng)造良好的環(huán)境，使學生和青年在印度建設(shè)公平的知識社會的過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。[4]NEP也提出要對高等教育進行全面改革，打造優(yōu)質(zhì)、公平和完整的高等教育體系以彌合當前學習成果與未來社會需求之間的差距，既要培養(yǎng)學生的批判性思維、問題解決能力等高階認知能力，也要培養(yǎng)學生的社會參與能力、社會情感能力、道德感和品性[1]4。

(二)服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要

印度人力資源發(fā)展部在NEP中指出：“普及優(yōu)質(zhì)高等教育是一國實現(xiàn)經(jīng)濟增長，發(fā)展和最大限度利用人才資源，造福個人、社會、國家乃至世界的最佳途徑，也是促進社會公平正義、科學進步、民族融合、文化傳承的關(guān)鍵。”[1]33根據(jù)印度技能發(fā)展和創(chuàng)業(yè)部2015年的報告，在未來20年里全球勞動力規(guī)模將下降4%，而印度則將上升32%。報告還指出，到2020年印度人的平均年齡將達29歲，整個社會顯得非常年輕[5]。為充分挖掘潛在的人才資源優(yōu)勢，建成國際領(lǐng)先的知識型和技能型國家，印度政府提出了“技能印度”“制造印度”“數(shù)字印度”等發(fā)展戰(zhàn)略，出臺了《國家技能發(fā)展和創(chuàng)業(yè)政策2015》(National Policy on Skill Development and Entrepreneurship 2015)等政策。2018年12月，印度政府更是頒布了《新印度戰(zhàn)略》(Strategy for New India @75)，提出了要穩(wěn)步推進“工業(yè)4.0”計劃、實現(xiàn)到2022年制造業(yè)增長率較2018年翻一番[6]20以及到2047年將印度建設(shè)成為世界上最大的兩個經(jīng)濟體之一的目標[6]ⅳ。為此，《新印度戰(zhàn)略》對高等教育提出了新要求，提出到2022-2023年度印度高等教育毛入學率要達到35%，成為全球創(chuàng)新指數(shù)排名前50名的國家，要有5所世界排名前100名的高校，且至少投入GDP的2%用于科學創(chuàng)新研究[6]。同時，《新印度戰(zhàn)略》還要求印度理工學院等頂尖高校實施“智能制造計劃”[6]23。

印度人力資源發(fā)展部指出：“高等教育不僅是建設(shè)活力、參與、合作的社區(qū)的關(guān)鍵，還是建設(shè)幸福、團結(jié)、文明、富饒、創(chuàng)新、進取和繁榮的國家的關(guān)鍵。”[1]33作為回應(yīng)，NEP高度重視高等教育在服務(wù)國家戰(zhàn)略的作用，指出印度高等教育必須以培養(yǎng)優(yōu)秀的、有思想的、全面發(fā)展的、有創(chuàng)造力的人為目標，使個人能夠?qū)Ｑ幸粋€或多個感興趣的領(lǐng)域，并通過科學、社會科學、藝術(shù)、人文、語言等學科培養(yǎng)個人的性格、價值觀、智力、好奇心、科學素養(yǎng)、服務(wù)精神、21世紀能力和參與社會建設(shè)的能力，讓學生為更有意義、更令人滿意的生活和工作角色做好準備[1]33。同時，NEP還提出要建設(shè)公平包容的高等教育體系，確保弱勢群體學生的高等教育入學機會；高等教育應(yīng)成為知識創(chuàng)造和創(chuàng)新的基礎(chǔ)，必須通過改革監(jiān)管和治理機制，構(gòu)建強大、協(xié)同的研究生態(tài)，有針對性地解決國家緊要問題，進而推動建設(shè)開明、淵博的技能型國家[1]34。可見，印度此次高等教育改革既是對時代背景的回應(yīng)，也是基于服務(wù)本國發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

(三)破解印度高等教育現(xiàn)實困境的需要

無論是從入學人數(shù)還是從高校和教師數(shù)量來看，印度都是當之無愧的“高等教育大國”。但是，印度高等教育仍然面臨著諸如教育生態(tài)脆弱、忽視認知技能、過度專業(yè)化、教育不公、教師和高校自主權(quán)小、科研氛圍匱乏、治理效能和教育質(zhì)量低下等現(xiàn)實困境。具體來說，印度高等教育的現(xiàn)實困境主要有以下幾方面。

1.高校分布不均衡，弱勢群體的代表性仍然不高。從空間分布情況來看，印度高校多集中在西部和北部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，東部地區(qū)高校較少。在經(jīng)濟文化發(fā)達的北方邦和馬哈拉施特拉邦均有超過4 000所附屬學院和超過60所大學，而在經(jīng)濟文化相對弱后的錫金邦、曼尼普爾邦等地的大學數(shù)量均不足10所，在安達曼-尼科巴群島等聯(lián)邦屬地甚至沒有一所大學[7]T-1a。從高校分布密度來看，各邦也相差懸殊。如卡納塔克邦每百萬適齡人口有53所高校，而比哈爾邦卻只有7所[7]6。高校在空間分布上的不均衡體現(xiàn)了印度高等教育發(fā)展的地區(qū)差異并在一定程度上加劇了這種差異。同時，由于歷史和現(xiàn)實等多種原因，以表列種姓(Scheduled Castes，簡稱SC)和表列部落(Scheduled Tribes，簡稱ST)為代表的弱勢群體學生在入學時仍面臨不公正待遇。據(jù)統(tǒng)計，2018-2019學年，印度高等教育總注冊人數(shù)達3 740萬人，其中SC和ST學生分別占總注冊人數(shù)的14.9%和5.5%。在國家重點學院(Institute of National Importance)系統(tǒng)中，SC和ST學生分別占比13.3%、6.3%。然而，據(jù)印度2011年人口普查的數(shù)據(jù)顯示，SC和ST人口分別占全印人口總數(shù)的16.6%和8.6%[8-9]。可見，弱勢群體學生的占比均遠低于其在總?cè)丝谥械恼急龋诟咝W生中的代表性仍然不夠。

2.總體治理效能低下，師資短缺、基礎(chǔ)設(shè)施短缺等問題嚴峻。NEP出臺之前，印度已經(jīng)形成了包括納附大學(Affiliating University)、附屬學院(Affiliated College)、中央大學(Central University)、邦立大學(State University)、準大學(Deemed University)、國家重點學院等多種類型高校在內(nèi)的獨特的高等教育體系。但在招生、撥款、日常管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乃至課程內(nèi)容編排等方面，高校同時受中央、邦政府以及大學撥款委員會等“半行政化”機構(gòu)的強烈干預，不同類型的高校其自主權(quán)各不相同。各監(jiān)管部門之間又存在著權(quán)責不清、程序繁瑣、推諉扯皮甚至明爭暗斗等問題，“越位”“錯位”現(xiàn)象突出，治理效能低下。師資短缺和基礎(chǔ)設(shè)施短缺是不少高校所面臨的嚴峻問題之一。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年12月底，受中央政府資助高校所獲批的40 049個教職中有14 440個職位空缺，空缺率達36%；獲批的58 138個非教職中有22 556個職位空缺，空缺率達39%；受國家高度重視的印度理工學院和中央大學系統(tǒng)的教師空缺率也均超30%[10]31。此外，不少印度高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，無法滿足基本的教學需求。據(jù)統(tǒng)計，2018-2019學年，全印只有51%的大學、33%的附屬學院和31%的獨立學院擁有室內(nèi)運動場，只有78%的大學、45%的附屬學院和51%的獨立學院擁有健康中心，另有18%的附屬學院和19%的獨立學院沒有單獨的女性衛(wèi)生間[7]26。師資和基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏對整個印度高等教育系統(tǒng)的質(zhì)量和科研水平造成了重要影響。

3.教學質(zhì)量、科研創(chuàng)新能力不高。印度高校大多為附屬學院，只開設(shè)工程、商科、醫(yī)學、教育等專業(yè)的本科課程，教師資歷不高且教授內(nèi)容有限，教學質(zhì)量低下。大學相對于附屬學院來說總體教育質(zhì)量要高一些，但除少數(shù)精英大學外鮮有亮眼之處。根據(jù)印度國家評估與認證委員會(National Assessment and Accreditation Council)的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年11月底，全印已完成質(zhì)量認證的603所大學和12 653所學院中，獲得A及以上等級認證的大學和學院分別只有208所(占比34.5%)和1 693所(占比13.4%)，另有40.3%的大學和36.1%的學院未達認證標準[11]14。從高影響力科研機構(gòu)、學科、專利申請的數(shù)量和排名情況來看，印度高等教育的科研創(chuàng)新水平仍較低。根據(jù)基本科學指標(Essential Science Indicators，ESI)2021年3月的數(shù)據(jù)顯示，全印只有210個科研機構(gòu)擁有全球前1%的ESI學科，前1000所高影響力科研機構(gòu)中只有11所來自印度，表現(xiàn)最為優(yōu)異的印度理工學院也只有14個學科進入全球前1%，在ESI機構(gòu)排名中排109位(1)筆者據(jù)ESI網(wǎng)站數(shù)據(jù)計算所得。詳見：https：//esi.clarivate.com/IndicatorsAction.action，檢索時間：2021年4月9日。。世界知識產(chǎn)權(quán)組織(World Intellectual Property Organization，WIPO)的報告顯示，2019年，印度申請的國際專利數(shù)量總計為2 053件，與中國(58 990件)、美國(57 840件)、日本(52 660件)、德國(19 353件)、韓國(19 085件)的差距仍然較大。世界知識產(chǎn)權(quán)組織的報告還顯示，在專利合作條約(Patent Cooperation Treaty)體系下，申請量排名前50的教育機構(gòu)中無一來自印度，而中國則有14所高校[12]。

4.國際排名不高，國際化水平較低。泰晤士高等教育(Times Higher Education，簡稱THE)世界大學排名2021年的數(shù)據(jù)顯示，印度排名最靠前的印度科學研究所(Indian Institute of Science)、印度理工學院均在世界排名300名之外[13]。QS世界大學排名2022年前100名的高校也無一來自印度，前500名中只有8所印度高校[14]。在THE全球國際化大學排名中表現(xiàn)最好的印度科學研究所也僅排172名，在國際師生占比、國際聲譽、國際合著等方面的得分也不高。[15]從師生流動、留學生層次和專業(yè)分布來看，印度高等教育的國際化水平仍很低。據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計，雖然2018年印度共有375 055名學生出國留學，但來印的外國留學生僅有46 077名，逆差達328 978名[16]。印度人力資源發(fā)展部的調(diào)查顯示，2018-2019學年在印學習的外國留學生僅占高等教育總注冊人數(shù)的0.1%，且大部分來自尼泊爾、阿富汗等周邊發(fā)展中國家，來自發(fā)達國家的極少；從就讀層次和專業(yè)分布來看，73.4%的外國留學生就讀于本科階段，約78.2%的留學生就讀于工程技術(shù)、商業(yè)管理、計算機科學、醫(yī)藥、護理等實用性較強的專業(yè)[7]15。2018-2019學年全印只有12 908名訪問學者，僅占教師總?cè)藬?shù)的0.91%[7]T-22。另外，印度聯(lián)邦院的數(shù)據(jù)還顯示，截至2020年底，共有1 585名外國教師在印度高校擔任教職[10]30。

二、印度高等教育改革的主要舉措

在上述背景下，印度政府決心對高等教育系統(tǒng)進行徹底改革、注入新的活力以應(yīng)對挑戰(zhàn)、破解困境，進而構(gòu)建優(yōu)質(zhì)、公平、包容的高等教育體系[1]。為實現(xiàn)這一愿景，NEP主要采取了以下舉措。

(一)推動高等教育制度改革與高校重組

針對印度高校類型紛雜、辦學層次混亂、教育生態(tài)脆弱的問題，NEP提出要在厘清高校分類，推行分級自治的同時推進高校重組。

1.厘清高校分類，推行分級自治。NEP首先把高等學校分為大學(University)和自主學位授予學院(Autonomous degree-granting College，簡稱AC)兩種類型，并實行分級分類自治制度。所謂大學是指提供本科生和研究生課程，開展高質(zhì)量教學、研究和社區(qū)參與的多學科高深學問機構(gòu)(Multidiscip linaryin stitution of higher learning)，分為教學科研并重的研究型大學(Research-intensive Universities)和開展重要研究但更重視教學的教學型大學(Teaching-intensive Universities)。AC是具有本科學位授予資質(zhì)的跨學科高深學問機構(gòu)，側(cè)重本科教學且規(guī)模較小。在高校分級自治階段性機制下，現(xiàn)有學院在達到相應(yīng)的標準后可轉(zhuǎn)變?yōu)锳C或大學的下屬學院，AC也可逐步發(fā)展為研究型或教學型大學。研究型和教學型大學可在教學、科研、管理等方面對AC進行指導以幫助其達標。

2.推進高校重組，整合教育資源。在上述措施的基礎(chǔ)上，NEP提出要通過建設(shè)大型多學科高校(Multidisci plinary Institutions)、高校重組等方式整合教育資源以提高高等教育毛入學率。NEP還提出要取消附屬學院制，主張到2040年所有高校均應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎惺找?guī)模在3 000人以上的多學科高校，構(gòu)建區(qū)域性知識和學術(shù)樞紐，以充分利用資源、創(chuàng)建充滿活力的多學科社區(qū)和開展跨領(lǐng)域、跨學科的教學研究活動。同時，NEP還要求重點建設(shè)一大批優(yōu)秀的公立高校，通過透明、公開的認證制度確定對公立高校的資助力度以促進公平競爭。

(二)邁向綜合性的、多學科的本科生教育

NEP認為，綜合性的、多學科的教育有助于培養(yǎng)學生的智力、審美能力、社會情感能力、身體素質(zhì)和道德感，促進學生的全面發(fā)展[1]36。正是基于這一認識，NEP提出要變單學科院校為多學科高校，實施綜合性、多學科的本科教育。

1.開展綜合教育，促進學生全面發(fā)展。在課程方面，NEP要求所有高校開設(shè)語言、文學、音樂、哲學等學科課程，搭建靈活、創(chuàng)新的課程體系，開展通識教育，培養(yǎng)完整的人。NEP鼓勵各高校根據(jù)實際情況靈活開設(shè)社會服務(wù)、環(huán)境教育、價值教育、全球公民教育等課程，以提高學生的社會責任感和道德感。NEP還鼓勵高校與企業(yè)、藝術(shù)家、工匠等開展合作，為學生提供校內(nèi)外實習和科研機會。在教學方面，NEP提出要擴大教師和高校的自主權(quán)，充分發(fā)揮交流、討論、辯論的作用，采用跨學科方式培養(yǎng)學生的創(chuàng)造力、批判性思維、問題解決能力等高階思維和技能。

2.推行彈性學制，建設(shè)學分銀行。在開展課程和教學改革的同時，NEP還提出要改革學制，適當調(diào)整學位課程的結(jié)構(gòu)和長度。根據(jù)規(guī)定，本科學制一般為3年或4年，且設(shè)有多重畢業(yè)制度。在完成1年、2年和3年的專業(yè)學習后，學生分別可獲專業(yè)證書、文憑和學士學位，完成4年學習和特定研究項目的學生可獲多學科學士學位。在碩士階段，不再開設(shè)M.Phil.項目，代之以兩年制、一年制碩士課程或整合的五年制學士—碩士連讀課程。為方便學生流動和終身學習，NEP還提出要建設(shè)學分銀行，將學生所學課程和所獲學分數(shù)字化，根據(jù)學分授予相應(yīng)學位和證書。

3.建設(shè)多學科教育和研究型大學，鼓勵學生創(chuàng)新。NEP提出要建立與印度理工學院、印度管理學院等印度名校并駕齊驅(qū)的綜合性多學科教育示范公立大學—多學科教育和研究型大學(Multidisciplinary Education and Research Universities)。這些大學不僅提供全球最高水平的教育，還將為印度各地多學科教育設(shè)定最高水平的標準。NEP強調(diào)高校要重視研究、鼓勵創(chuàng)新，在高校設(shè)立創(chuàng)業(yè)孵化中心、技術(shù)開發(fā)中心、前沿研究中心，加強產(chǎn)學研聯(lián)系，加強跨學科研究。更為重要的是，高校要通過具體的機制和競爭鼓勵學生的創(chuàng)新。

(三)為學生提供良好的學習環(huán)境和多方位支持

NEP指出，有效學習不僅要求高校為學生提供充分的學習資源和基礎(chǔ)設(shè)施，還要求教師為學生提供適當?shù)恼n程、參與式的教學方法、持續(xù)性的形成性評價和充分的學生支持。[1]38為此，NEP采取多種措施以為學生提供良好學習環(huán)境和多方位支持。

1.多方位支持學生的有效學習。在課程方面，NEP規(guī)定高校和教師有設(shè)計課程和教學方法的自主權(quán)，可在高等教育資歷框架(Framework of Higher Education Qualification)內(nèi)進行課程、教學和評估方面的創(chuàng)新。同時，高校應(yīng)改革考試評價制度，采用標準和目標導向的評分系統(tǒng)進行連續(xù)、全面的評估，使評價更加公平、更具有可比性。除正式課程外，各高校應(yīng)將課程改進和課程質(zhì)量保障計劃納入學校發(fā)展計劃，通過完善的制度支持學生的學術(shù)互動。NEP鼓勵學生參加體育、文化、生態(tài)和社區(qū)服務(wù)等項目，要求高校支持教師開展主題活動，并按需納入高校課程體系。

2.推動印度高等教育國際化。為提升印度高校的國際競爭力，NEP在課程、管理、制度等層面進行了部署。在課程方面，NEP鼓勵印度高校開設(shè)印度學、印度語、醫(yī)學、瑜伽等課程，吸引國際學生，實現(xiàn)“在地國際化”。在管理方面，NEP要求所有高校設(shè)立國際學生辦公室，專司赴外和來印留學生事務(wù)。在國際交流合作方面，NEP鼓勵高校與外國相關(guān)主體簽署協(xié)議，開展聯(lián)合研究/教學合作和師生交流活動。NEP還鼓勵高水平的印度大學開設(shè)海外分校，支持世界大學排名前100的大學在印辦學。此外，NEP還提出要完善海外高校在印辦學相關(guān)法律制度，在管理、制度規(guī)范等方面賦予海外高校與印度高校同等的特殊豁免權(quán)，并進一步完善學位、學分認證制度，消除學分、學位互認壁壘。

(四)建設(shè)積極的、充滿活力的、有能力的教師隊伍

教師是高等教育質(zhì)量的重要依托。針對當前印度高校普遍存在的教師待遇差、自主權(quán)小以及師資短缺等現(xiàn)實問題，NEP從基礎(chǔ)設(shè)施、教師激勵、教師招聘留任以及教師專業(yè)發(fā)展等方面著手進行了改革。

1.加強高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善教師激勵制度。為提高教師教學科研的積極性，NEP提出要：(1)加強高校清潔用水、廁所、教室、辦公室、圖書館等生活、教學基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，裝備和更新教育信息化設(shè)備以提高教學體驗；(2)適當減少教師工作量，減輕教學負擔，降低師生比，鼓勵師生互動和開展科研活動；(3)賦予教師在教材選擇、作業(yè)評估等方面的自主權(quán)；(4)完善教師獎勵、晉升、表彰和懲罰制度。為提升教師組織承諾和職業(yè)忠誠感，NEP還規(guī)定教師應(yīng)避免跨機構(gòu)流動。

2.完善教師招聘留任制度，促進教師專業(yè)發(fā)展。NEP要求高校制定明確、獨立和透明的教師招聘、留任流程和標準，設(shè)置教師職業(yè)發(fā)展階梯，以促進“終身發(fā)展”為目的，不斷完善實習、試用、晉升、薪酬、表彰和專業(yè)發(fā)展制度。在教師考評方面，NEP要求高校結(jié)合同行和學生評議、教學創(chuàng)新、研究質(zhì)量和社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、專業(yè)發(fā)展活動等綜合評價教師，注重從卓越教職工中培養(yǎng)管理人才。為提高教師專業(yè)發(fā)展質(zhì)量，NEP提出要充分利用SWAYAM/DIKSHA等在線平臺為教師提供便捷的培訓課程。同時，NEP還提議成立由高校在職或退休優(yōu)秀教師組成的全國指導委員會(National Commission for Mentoring)為高校教師提供指導和專業(yè)支持。NEP還要求各專業(yè)的博士研究生均應(yīng)選修教育學課程，并通過擔任助教等形式參與高校教學、課程設(shè)計和評估等過程。

(五)促進高等教育的公平和包容

NEP認為：“接受優(yōu)質(zhì)高等教育能為個人和社區(qū)擺脫不利地位提供一系列可能性。為所有人提供優(yōu)質(zhì)高等教育是印度高等教育改革的最優(yōu)先事項之一。”[1]41因此，NEP設(shè)想確保所有學生均能公平地接受優(yōu)質(zhì)教育，從招生、學校建設(shè)、課程、學生資助和支持等方面進行了改革以促進高等教育的公平和包容。在招生方面，NEP提出高校要注重招生過程的包容性和不同性別的代表性，為社會經(jīng)濟不利群體(Socio-Economically Disadvantaged Group，簡稱SEDG)設(shè)定更高的、明確的毛入學率目標。在高校建設(shè)方面，NEP鼓勵在SEDG聚集區(qū)和特殊教育區(qū)(Special Education Zones)開設(shè)以當?shù)?印度語言或雙語教學的優(yōu)質(zhì)高校，并配備宿舍、無障礙設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施以提高入學率。在課程方面，NEP提出高校要為SEDG學生開設(shè)預科課程和以印度語或雙語授課的學位課程；營造反歧視的氛圍，在課程內(nèi)容編排、教學過程中貫徹公平包容的理念。在學生資助方面，NEP要求政府為的SEDG教育預留一定的資金，擴大國家獎學金規(guī)模，完善獎助學金的評選、發(fā)放程序以及時跟進受資助學生情況；鼓勵高校為SEDG學生提供更多的經(jīng)濟援助和獎學金，并在SEDG中開展關(guān)于高等教育機會和獎學金的宣傳計劃。在提供支持方面，NEP提出要通過適當?shù)淖稍兒椭笇ы椖浚瑸镾EDG學生提供社會情感、學術(shù)方面的支持。鑒于在線教育的優(yōu)勢，NEP提出應(yīng)開發(fā)和支持技術(shù)工具，以提高SEDG學生的參與度和學習效果。此外，NEP還要求各高校應(yīng)在其發(fā)展規(guī)劃中明確旨在促進SEDG學生參與的支持計劃。

(六)催化各領(lǐng)域的高質(zhì)量學術(shù)研究

NEP指出：“知識創(chuàng)造和科學研究對于維持經(jīng)濟發(fā)展活力、提振社會情緒、激勵國家進步具有重要意義。”[1]45為促進科研創(chuàng)新，NEP提出要催化各領(lǐng)域高質(zhì)量學術(shù)研究，同時通過成立國家研究基金會協(xié)調(diào)國內(nèi)各學科研究。

1.鼓勵開展高質(zhì)量學術(shù)研究，營造良好科研生態(tài)。在支持科學研究創(chuàng)新方面，NEP鼓勵學者植根于印度傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要，結(jié)合印度當前面臨的挑戰(zhàn)開展自主研究，鼓勵高校既要開展清潔用水、衛(wèi)生保健、空氣治理、公共交通、能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域的研究，又要開展歷史、藝術(shù)、語言等人文社會學科以及關(guān)鍵領(lǐng)域的跨學科研究。為促進高校科研提質(zhì)增量，NEP要求重視基礎(chǔ)教育和高等教育的銜接，將職業(yè)咨詢、研究和實習納入本科課程，發(fā)揮教學和科研的相互促進作用。此外，NEP還指出應(yīng)通過教師職業(yè)生涯發(fā)展制度和高校治理監(jiān)管機制改革以構(gòu)建良好的科研生態(tài)系統(tǒng)。

2.成立國家研究基金會。國家研究基金會(National Research Foundation，簡稱NRF)是NEP為推動科研創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展，營造科研文化而設(shè)立的新機構(gòu)。NRF獨立于政府且由各領(lǐng)域的專家組成的輪值理事會管理，其主要工作包括：(1)在公平、競爭的原則下，通過同行評審擇優(yōu)資助各類特別是跨學科的研究；(2)為研究能力欠缺的高校和機構(gòu)開展研究提供支持；(3)擔任研究者、政府、行業(yè)協(xié)會的聯(lián)絡(luò)人，促進研究前沿對接國內(nèi)重大項目；(4)表彰杰出研究成果和項目。NRF的資助面向所有學科，目前為特定學科提供資助的政府部門、企業(yè)和慈善組織可繼續(xù)依其優(yōu)先事項和需要對相關(guān)研究提供資助。NRF將與各機構(gòu)保持聯(lián)系，確保目標協(xié)同，提質(zhì)增效，避免重復。

(七)改革高等教育治理機制

為解決印度高校外部監(jiān)管機械、職責不清，內(nèi)部利益沖突嚴重、缺乏問責等問題，NEP在監(jiān)管體制和內(nèi)部治理體制兩個方面進行了改革和謀劃。

1.轉(zhuǎn)變高等教育監(jiān)管體制。NEP首先根據(jù)分權(quán)原則在印度高等教育委員會(Higher Education Commossion of India)下設(shè)國家高等教育管理委員會(National Higher Education Regulatory Council，簡稱NHERC)、國家認證委員會(National Accreditation Council，簡稱NAC)、高等教育撥款委員會(HigherEducation Grants Council，簡稱HEGC)和綜合教育委員會(General Education Council，簡稱GEC)，四個獨立機構(gòu)分別負責監(jiān)管、認證、資助、標準設(shè)定等工作。NHERC有權(quán)監(jiān)管除醫(yī)學和法律教育之外的所有高校。高校應(yīng)在NHERC網(wǎng)站上公布財務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、教職員工、課程和教育產(chǎn)出等信息以接受監(jiān)督。為提高監(jiān)管效率，NHERC還可對學生開展在線調(diào)查，并受理相關(guān)主體對高校的投訴。NAC作為獨立的“元認證機構(gòu)”，授權(quán)有資質(zhì)的機構(gòu)對高校的制度、信息披露、治理和績效等開展認證，各認證機構(gòu)受NAC監(jiān)管。NAC還有權(quán)設(shè)定不同等級高校的辦學標準以推進分級認證制度。HEGC將受托支付獎學金和發(fā)展基金，一方面根據(jù)高校規(guī)劃和執(zhí)行情況為其提供資金和支持，另一方面推動重點領(lǐng)域研究和資助跨學科項目、課程。GEC除有權(quán)制定國家高等教育資歷框架以深化職業(yè)教育與高等教育的融合外，還有權(quán)規(guī)定課程目標和要求，以培養(yǎng)具備21世紀技能的、全面發(fā)展的學習者。各領(lǐng)域的專業(yè)機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會將作為GEC成員繼續(xù)參與課程框架、學術(shù)標準的制定，并在教學、研究和跨學科合作中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

2.鼓勵私立慈善事業(yè)，遏制過度商業(yè)化。針對當前私立高等教育過分重視盈利的現(xiàn)象，NEP設(shè)置了多重機制以遏制高等教育的過度商業(yè)化。NEP規(guī)定，所有公立和私立高校均應(yīng)依照非營利實體的審計和披露標準，受到NAC和NHERC的同等監(jiān)管且所有營利需再次投入到教育領(lǐng)域。NEP鼓勵私立慈善機構(gòu)投資教育領(lǐng)域，但要求其應(yīng)遵循良好的治理、穩(wěn)健的財務(wù)、教育產(chǎn)出、公開透明等標準。為確保高校合理回收成本同時履行社會責任，NEP規(guī)定具有慈善性質(zhì)和公共責任意識的私立高校將逐步擁有自主確定學費標準的權(quán)利，高校因其所獲認證等級而享有不同的收費上限。為保護學生權(quán)益，NEP規(guī)定私立高校的所有財務(wù)均應(yīng)公開透明、及時披露，不得在學生入學期間任意增加。

3.促進高校內(nèi)部的有效治理和有效領(lǐng)導。有效的內(nèi)部治理是高校健康發(fā)展的重要保障。為提升高校內(nèi)部治理水平，NEP提出各高校在獲認證后應(yīng)成立由對高校持強烈責任感的各領(lǐng)域?qū)＜医M成的理事會(Board of Governors，簡稱BoG)。BoG對所有利益相關(guān)者負責，受NHERC監(jiān)管，享有人事任免、內(nèi)部治理的自主決定權(quán)。BoG的成立、成員任免、職責、運作等應(yīng)遵循BoG章程有關(guān)規(guī)定，重大事項如成員的任免需由BoG任命的專家委員會遵循公正、公開的程序，結(jié)合候選人的履歷、能力和學校發(fā)展需要綜合考量，并由BoG最終敲定。NEP還規(guī)定校長等領(lǐng)導的任免應(yīng)有足夠的緩沖期，避免空窗期造成的治理混亂。

三、印度高等教育改革引發(fā)的爭論

NEP是21世紀以來印度出臺的第一個國家教育政策，蘊含著莫迪政府對當前印度教育的反思和對未來教育的暢想。政策本身范圍廣、內(nèi)容豐富，涉及的利益主體眾多，各方代表的利益訴求不一，因此從NEP制定到出臺過程就一直充斥著各種爭論。總的來說，關(guān)于NEP的爭論主要在以下幾方面。

(一)有關(guān)NEP制定過程的爭論

圍繞NEP制定過程的爭論，支持者和反對者圍繞制定過程是否透明、公開、有代表性展開了激烈爭論。

以中央政府為代表的支持者認為政府在制定過程中采取了有效措施以聽取各方利益主體的訴求，制定過程合法、合規(guī)，充分彰顯了印度民主體制的靈活性、有效性。如印度教育部(2020年由人力資源發(fā)展部更名而來)原部長拉梅什·波赫里亞爾(Ramesh Pokhriyal)聲稱，NEP通過從村到邦一級的基層咨詢、地區(qū)和邦一級的咨詢、專家主題咨詢以及各委員會審查等形式，與學生、教師、家長、教育管理人員、教育家、非教職員工等利益攸關(guān)方進行了密切的協(xié)商[17]。印度教育部也指出，NEP的出臺經(jīng)過了一系列的在線咨詢、基層咨詢以及區(qū)域和國家層面的專題咨詢，并邀請了包括財政部門、各邦高級官員、專家學者、行業(yè)組織以及高校代表等利益相關(guān)方進行單獨或集體磋商[18]ⅳ。

然而，反對者則認為NEP的出臺過于草率，沒有廣泛征詢民意，在新冠肺炎疫情期間出臺也頗有“趁火打劫”的意味。如安巴什·賴(Ambarish Rai)認為NEP的咨詢范圍狹窄且問題的選擇和答復形式也頗具偏見[19]。全印學生聯(lián)合會(All India Students’ Association，簡稱AISA)認為，政府在制定NEP草案的過程中未廣泛聽取民選學生、教師團體的意見，征詢過程是政治作秀[20]。德里大學教師協(xié)會(Delhi University Teachers’ Associations，簡稱DUTA)也直言政府未就NEP的重大問題認真磋商并履行正當程序[21]。

此外，不少學者和官員也認為執(zhí)政黨與其他政黨或邦政府進行的協(xié)商不夠充分。如尼維迪塔·梅農(nóng)(Nivedita Menon)批評稱內(nèi)閣在沒有通過議會討論的情況下批準了NEP，實質(zhì)上將執(zhí)政黨以外的其他政黨和邦政府排除在咨詢過程之外[22]。尼拉賈·戈帕爾·賈亞爾(Niraja Gopal Jayal)也指責稱邦政府的代表未參與NEP咨詢委員會的協(xié)商過程，邦政府的意見在決策過程中并未有充分體現(xiàn)[23]。西孟加拉邦教育部長帕塔·查特吉(ParthaChaterjee)也坦言，NEP在執(zhí)政黨未與邦政府進行任何商討且未被議會通過的情況下即被內(nèi)閣推出，各邦政府對其實施并無信心[24]。

(二)有關(guān)NEP內(nèi)容和價值取向的爭論

圍繞NEP的具體內(nèi)容和價值取向，支持者和反對者雙方就NEP是否會損害教育公平、是否加劇了高等教育的商業(yè)化、是否加強了中央集權(quán)進而損害了學術(shù)自由和學術(shù)自治等展開了廣泛的爭論。

1.有關(guān)NEP是否加劇了市場化、損害教育公平的爭論。NEP的支持者重申NEP的價值取向在于營造公平包容的氛圍，認為NEP的規(guī)定將有助于保障所有學生的基本權(quán)利，促進教育公平。如卡爾提克·穆拉里達蘭(Karthik Muralidharan)認為，NEP將印度的教育從“分類和選擇”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭祟惏l(fā)展”，使每個學生都能發(fā)揮最大的潛力[25]。拉梅什·波赫里亞爾認為NEP并不會淡化教育機構(gòu)的保留政策(2)保留政策(Reservation Policy)是印度政府為保障弱勢群體升學、就業(yè)等權(quán)益而實施的特殊優(yōu)待政策，要求高校和企業(yè)等為ST、SC等群體保留特定比例的名額。，政府將繼續(xù)努力保障SC、ST和OBC(3)其他落后階級(Other Backward Class)，指除普通階級(General Class)、ST、SC之外的在社會、教育和經(jīng)濟方面處于弱勢地位的階層，該階級的清單會因社會、經(jīng)濟、教育因素而動態(tài)調(diào)整。群體等弱勢群體的入學機會。他還強調(diào)，現(xiàn)行的成功方案和政策將被繼續(xù)推行以確保教育公平和質(zhì)量[26]。阿努佳(Anuja)也認為，NEP以可持續(xù)發(fā)展為目標，通過對高等教育體系、課程、教學的重建和廣泛的社區(qū)參與培養(yǎng)學生的公平、包容、平等意識，有助于彌合性別、社會和區(qū)域差距[27]。

一些學者則表示，NEP的規(guī)定將進一步加劇高等教育市場化和私有化，造成學費的上漲和學位的緊張，進而損害弱勢群體的受教育機會。如文卡泰什·阿薩雷亞(Venkatesh Athreya)認為，NEP關(guān)于學費標準的規(guī)定將使大學不斷提高學費，學生被迫面臨高昂的學費、住宿費和交通費，弱勢群體恐難支付[28]。G·哈戈帕爾(G. Haragopal)認為，NEP鼓勵私人和社會資本進入教育市場，規(guī)定高校有權(quán)力自定學費標準，但未出臺相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)范，恐導致過度的市場化，造成社會不公[29]。

還有一些學者認為，NEP在保留政策方面的失語將惡化弱勢群體處境，加劇社會不公。如哈戈帕爾指出，NEP以社會經(jīng)濟不利群體這一寬泛的術(shù)語取代常用的SC、ST和OBC等術(shù)語，將不利于現(xiàn)行保留政策和措施的推行[29]。西塔拉姆·耶丘里(Sitaram Yechury)也指出，NEP未提及對弱勢群體在招生、教學、非教職任命等方面的保留政策，將使保留政策名存實亡，加劇教育不公[30]。薩蒂什·德什潘德(Satish Deshpande)也指出，NEP對穆斯林、殘疾人等弱勢群體的入學機會上保持了沉默[31]。

此外，還有一些反對者認為NEP缺乏對教師、雇員權(quán)益的關(guān)注。如G·阿魯尼瑪(G. Arunima)認為，NEP關(guān)于教師績效考核的規(guī)定實質(zhì)上是對保留政策的背叛，將不斷削減教師運動所爭取的權(quán)益[32]。DUTA也批評NEP忽略了社會公平和正義，在保障師生和雇員的權(quán)益方面含糊其辭[33]。

2.有關(guān)NEP是否加強了中央集權(quán)、損害了學術(shù)自由的爭論。NEP的支持者認為NEP有助于削弱行政權(quán)力對高校的控制，逐步推進高校自治。如莫迪表示，NEP旨在維持最低限度的行政管理，通過加強行政機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、實行分級自治制度等促進高校之間的良性競爭[34]。拉瑪南德(Ramanand Nand)指出，NEP試圖通過治理體制改革逐步降低高校對行政權(quán)力的依賴，削弱等級制度[35]。羅什尼·查克拉巴蒂(Roshni Chakrabarty)認為，獨立監(jiān)管機構(gòu)將確保高校根據(jù)學生需求提供多學科課程，在高校內(nèi)部成立理事會有助于評估和審查高校質(zhì)量，且監(jiān)管機構(gòu)的單一性有助于消除政策的不確定性[36]。

一些學者認為，在NEP的框架下，政府通過認證、撥款、監(jiān)管等渠道間接控制高校，加強了中央集權(quán)。如喬提·達拉(Jyoti Dalal)認為NEP通過不斷強調(diào)和追求問責、績效、透明實現(xiàn)對高校的外部監(jiān)管，實質(zhì)上加強了高等教育治理的官僚化傾向[37]。DUTA也批評稱，NEP的高等教育改革將地方、邦和議會的決策權(quán)移交給中央政府，導致了權(quán)力的高度集中[33]。蘇拉吉特·馬蘇姆達爾(Surajit Mazumdar)認為，NEP未提及高校理事會的人員任免事宜，實質(zhì)上將教職工排除在學校治理之外，是以“教師自治”之名行“集權(quán)控制”之實[38]。

還有一些學者認為NEP限制了師生活動。如DUTA批評稱，在商業(yè)化背景下，高校可以隨意雇傭和解雇教師，學術(shù)研究將進一步與資本需求綁定，學術(shù)自由將受到毀滅性的打擊[39]。詹迪亞拉·蒂拉克(Jandhyala B. G. Tilak)也認為NEP不允許教師跨機構(gòu)任職的規(guī)定將限制教師的流動自由，不利于人才流動和學術(shù)交流[40]。賈亞爾指出，任期制和評價改革將進一步促使高校評估專制化、政治化，侵害臨時教師的權(quán)益。她還指出，NEP對學生參與學校治理一事不置一詞，不利于負責任公民的培養(yǎng)[23]。

3.有關(guān)NEP是否能培養(yǎng)個體科學、理性、自由精神的爭論。NEP的支持者認為，NEP將徹底改變印度高等教育重理輕文的局面，培養(yǎng)獨立、自主、完整、負責任的個體。如拉格溫德拉·蒂瓦里(Raghavendra P. Tiwari)認為，NEP將學生視作獨立、自由、獨立思考的有知覺的個體而非單純的人力資源，為恢復、重新闡釋和重建印度自我，并成為公正、平等和博愛的全球領(lǐng)導者指明了方向，將把印度從新殖民主義的旋渦中解放出來[41]。古拉查蘭·古列爾凱里(Gurucharan Gollerkeri)認為，NEP為印度教育的去殖民化提供了愿景和框架，旨在培養(yǎng)印度青年自由思考的精神，并最終找到印度教育的獨特模式，讓學生自由發(fā)聲[42]。

反對者則認為，NEP的價值導向令人疑惑，容易造成師生的困擾。如針對NEP提倡全人教育、博雅教育，提倡文理兼修的規(guī)定，阿魯尼瑪認為，NEP套用了博雅教育這一術(shù)語以掩飾其本質(zhì)的印度教至上主義和文化民族主義傾向[32]。哈戈帕爾認為，NEP更多的是技能導向而非為了培養(yǎng)受過教育的、聰敏的公民。他指出，技能和教育的割裂將導致學生身心的分離[29]。印度共產(chǎn)黨(馬克思主義)[Communist Party Of India(Marxist)]也稱，NEP具有強烈的意識形態(tài)色彩，旨在在全國推行國民志愿服務(wù)團(Rashtriya Swayamasevak Sangh)精神，并企圖通過在思想和行動上促進非理性和愚昧以使學生成為服從的受奴役者[43]。

(三)有關(guān)NEP可行性的爭論

支持者和反對者還就NEP是否可行、如何執(zhí)行展開了爭論。NEP的支持者認為NEP切中時弊，具有很強的可操作性。如斯里達(M. K. Sridhar)和赤丹·辛格(Chetan Singai)認為，NEP從系統(tǒng)和機構(gòu)層面全面、系統(tǒng)、包容地討論了高等教育的質(zhì)量問題，符合時代的迫切需要[44]。維維克·庫馬爾·米什拉(Vivek Kumar Mishra)盛贊NEP將印度優(yōu)良教育傳統(tǒng)和現(xiàn)代科學技術(shù)相結(jié)合，為靈活的課程編排、創(chuàng)造性的學科組合、職教融合以及終身學習鋪平了道路，滿足了不同背景學生的廣泛需求，為印度高等教育發(fā)展注入了不竭的動力[45]。“MY NEP”網(wǎng)站的報告指出，NEP綜合了國內(nèi)外經(jīng)驗、實證研究和利益攸關(guān)方的反饋，采取包容、參與和全面的措施引導印度教育向科學化轉(zhuǎn)變，有助于滿足學生認知、社會情感和身體發(fā)展的需要[46]。

一些學者則認為，NEP缺乏具體的行動計劃，與現(xiàn)實脫節(jié)嚴重，恐難推行。如R·戈文達(R. Govinda)表示，NEP忽視了不同邦教育體系和發(fā)展程度的差異性，企圖以國家教育體系代替各邦教育體系是對歷史和現(xiàn)實的違背[47]。蒂拉克擔憂稱，NEP將高校劃分為研究型大學、教學型大學和自主學位授予學院三類的規(guī)定將導致國家在資源分配方面的歧視性待遇，將拉大高校間的差異進而強化當前的等級制度。他還表示，受此影響，部分高校師生可能在就業(yè)市場或社會中遭受不公對待[40]。針對NEP關(guān)于多重畢業(yè)制度的規(guī)定，AISA批評稱，此舉將使輟學合法化，從實質(zhì)上加劇不公平[48]。

四、結(jié) 語

進入21世紀以來，各國之間的競爭越來越表現(xiàn)為科技和人才的競爭。一國要想在日益激烈的國際競爭中取勝必須正視高等教育的重要地位。印度基于國際形勢、本國發(fā)展戰(zhàn)略以及破解本國高等教育現(xiàn)實困境的需要，重點從高等教育制度、教師專業(yè)發(fā)展制度、教學科研制度、治理機制以及國際化等幾方面著手做了較為詳盡的規(guī)劃，表明了其通過高等教育改革參與國際競爭的決心。此次改革的范圍廣、內(nèi)容多、程度深，但受各利益群體的牽扯，改革在公平與效益、集權(quán)與自治之間拉扯。如何在實踐中平衡中央政府與邦政府、教育部門與其他部門、高校與專業(yè)機構(gòu)之間的權(quán)責關(guān)系一直是困擾印度高等教育改革的關(guān)鍵問題。由于NEP剛出臺不久，其在實施過程中可能遇到何種問題、挑戰(zhàn)以及成效如何仍有待進一步觀察。