鄉村治理的集體再造
——基于山東煙臺X村黨支部領辦合作社的經驗

葉娟麗，曾 紅

(武漢大學 政治與公共管理學院, 湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

農村改革是中國改革的先行軍。其中,家庭聯產承包責任制作為農村經濟體制改革的“第一步”,它既是中國改革開放的制度創新源頭,也是對此前一系列固有制度的否定與揚棄。1958年,中共中央發布《關于在農村建立人民公社問題的決議》,我國社會主義建設步入人民公社階段,但片面追求建設速度的“大躍進”運動和片面追求公有化程度的人民公社化運動,因違背了生產力發展的客觀規律而導致農民生產積極性受挫,農業生產效率低下[1]。在農民的自主探索下,“集體所有、家庭承包、雙層經營”的家庭聯產承包責任制,通過其“義利兼顧”的制度優勢,在家庭產權關系的保證下,激發了農民的親情與忠誠,從而降低了家庭內部的交往成本和產權要求,有效地調動了農民的生產積極性[2],打破了“大鍋飯”的弊端,開啟了中國一系列政治經濟制度創新的序幕。

但是,所有制度都具有歷史性。40多年來,隨著生產力飛速發展,生產關系不斷重組,家庭聯產承包責任制的局限性逐步展現。一方面,該制度本身形成的“傳統的細碎化的單家獨戶式的小生產”形式無法與現代農業對接[3]。長期以來,中國的人地關系呈現出“人多地少”的特點,分田到戶的方式導致單個家庭土地占有量小,土地細碎化程度高。在生產過程中,分散的小農難以解決生產中的合作問題,也無法承擔先進生產要素的高額成本,難以實現資本積累、產業擴張與技術改進。在銷售過程中,分散小農也很難以公平的規則和價格進入市場,在市場競爭中談判能力不足。農業增效和農民增收的目的無法實現,大部分農民因此對分到手的土地缺乏主動經營的熱情,再加上城市化發展的影響,非農就業機會吸引農民大量進城,土地拋荒普遍。另一方面,家庭聯產承包責任制在實踐過程中出現了“分得過多,統得過少”所造成的村社集體統籌能力消解的問題[4]。首先,在土地調整問題上,土地二輪承包時,國家為了穩定具體承包關系,普遍推行“增人不增地、減人不減地”政策,村集體因此喪失了農戶土地調整權。其次,在土地收益分配問題上,為了減輕農民負擔、緩解干群矛盾,2006年,國家取消農業稅,村集體再一次喪失通過從農民處收取共同生產費來進行權責分配的權力。土地集體所有權虛化,村集體缺乏經濟基礎,導致村級治理缺少抓手,無法形成國家政策和資源輸入時的自主回應能力。

家庭聯產承包責任制就這樣走到了一個重要的歷史關口。關于它該如何進一步履行自己的歷史使命、如何與新時代的經濟發展與治理形勢相適應,成為很多地方政府面對的新命題,也因此催生出一些重要的理論問題,如家庭聯產承包責任制該何去何從,今天的中國鄉村治理需要怎樣的生產組織形式,鄉村治理制度創新何以可能,等等。具體來說,學術界主要從以下三個方面對上述問題進行了解答。

一是從產權角度出發,探討家庭聯產承包責任制在現時代的制度性缺陷。認為家庭聯產承包責任制的產權不夠完整清晰,高效產權需要的普遍性、排他性、可轉讓性特征得不到滿足,從而寄希望于通過對農村集體資產產權明晰化來化解“小農困境”。農村集體資產主要分為經營性、非經營性和資源性資產[5]。對于資源性資產的土地,既有研究從實行農村土地所有權國有化、農村土地所有權私有化和完善農村土地集體所有制三條途徑進行了討論,但大多數學者認為通過農地產權“三權分置”的發展模式對農村土地集體所有制進行完善最符合我國的歷史和現實國情[6]。而對于經營性、非經營性資產,則希望通過集體產權制度改革,在集體資產量化和資產股權化的基礎上成立農村集體經濟組織,探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式[7]。

二是從農業生產經營角度出發,探討家庭聯產承包責任制下農戶分散經營與現代農業適度規模經營之間的矛盾,以及實現小農戶與現代農業有機銜接的方式。多數研究都主張,問題解決的核心在于農民的組織化,而組織化的途徑具有多樣性,包括農民專業合作社模式、“公司+農戶”模式、綜合農協模式等;但在新時代農村統分結合雙層經營體制下,學者們倡導的主要實現形式是“通過集體經濟組織組織分散的小農戶再與各類服務主體對接，從而實現農業社會化服務的規模化”[8]。

三是從村莊治理角度出發,探討集體經濟對鄉村治理的意義。認為集體經濟可以為村莊治理提供資源要素稟賦,而在家庭聯產承包責任制的實踐過程中,集體統一經營和家庭分散經營兩個層次發展失衡,存在只“分”無“統”的傾向,“統”的層面功能弱化甚至缺失[9],無法承擔起治理任務。因此,倡導圍繞家庭聯產承包責任制進行新型農村集體經濟探索,為實現鄉村社會再組織提供堅實的社會經濟基礎。

上述研究都將集體經濟的復興作為家庭聯產承包責任制制度創新的突破點。與此同時,很多村莊也在自發地探索振興集體經濟的實現形式,例如陜西袁家村[10]、四川彭州小魚洞鎮[11]等。這表明,在當前農村制度改革不斷深化的背景下,發展集體經濟、找回集體已經成為很多地方的現實選擇?，F階段,新型農村集體經濟的發展成效顯著,但整體上仍處于探索階段,發展形式多樣,效果各異。因此,對那些帶來明顯治理成效的鄉村集體經濟實踐形態進行經驗呈現與總結,分析集體經濟的成功與鄉村治理之間的邏輯關聯,對于探索新時期鄉村治理的經濟社會基礎、實現村莊善治,具有重要的現實價值。

本文擬聚焦山東省煙臺市X村通過發展集體經濟來推動鄉村治理的成功案例。煙臺市是全國首個在全市范圍內發展壯大農村集體經濟的地方;作為市委實踐“黨支部領辦合作社”發展思路的示范村,X村黨支部立足村情實際,發動、組織群眾成立農業合作社,堅持黨支部在農村工作中的領導地位,不僅使得合作社得到長足發展,先后被評為“煙臺市級示范合作社”和“山東省省級示范合作社”,還構建了X村基層黨建、集體經濟、社會治理的良性循環系統,走出了鄉村治理與鄉村振興的獨特道路,成為當地黨建工作宣傳的典型經驗。2019年7月,我們(1)第二作者及其團隊。在X村駐村調研20天,采取無結構式訪談和參與觀察法,對鄉鎮領導、村干部、村莊精英和普通村民共計30余人就村莊社會史、經濟發展史以及公司、合作社經營管理等內容進行了訪談,在形成該村村莊社會整體性認識的基礎上,重點調研了當地“黨支部領辦合作社”的經驗。

X村位于鎮中心地帶,距鎮政府駐地向西1千米。全村共有108戶,300人,耕地508畝(1畝=667平方米)。該村集體經濟發達，體現為:在工業方面,于2002年成立了村辦企業,主營中、大輪胎的翻新,年利潤約400萬,是村集體經濟的支柱產業。在商業方面,主要通過出租鎮上的服務樓獲取租金。在農業方面,于2008年成立了農民專業合作社;為了更好地銜接市場,在后期還成立了一個獨立的農業公司,采用“黨支部+合作社+農業公司”的模式進行經營?？梢哉f,山東省煙臺市X村“黨支部領辦合作社”的模式,是當前各地眾多的黨建型集體經濟發展模式中的一種,它立足于黨建引領,通過黨組織在土地流轉、集體經濟組織股權制度設計以及集體經濟經營方式創新等環節的直接領導與治理實踐,踏出了一條新型集體經濟自我實現與引領鄉村治理的有效途徑。

二、土地流轉——家庭聯產承包責任制框架下集體經濟振興的基礎

在城市化進程中,由于農業經營的效益低下,非農就業機會越來越多,大量農地拋荒。而農村土地,確切地說,農村集體土地是所有村莊最普遍也是最重要的公共利益。因此,如何管理這些集體土地,就成為激活村莊政治、形成鄉村集體性利益關聯的重要問題。土地流轉,就是在家庭聯產承包責任制這一制度框架下用以解決農村集體土地問題卓有成效的重要創新。近些年,在探索農村集體經濟發展的過程中,在很多鄉村,越來越多的村民參與到土地流轉當中,土地流轉的規模越來越大,土地流轉的功能也慢慢地越出農業經營的范圍,成為事關鄉村集體存續、農戶切實利益保障的治理甚至政治問題。在有些地方的土地流轉過程中,出現了類似于“市場失靈”的困境[12]、失地農民社會保障功能缺失[13]的問題。在經營、經濟乃至社會效益層面,土地流轉的具體方式及其目標的達成,開始顯現出重要的影響作用?；诖蟮闹贫缺尘芭c村莊的具體實際,X村的土地流轉在黨支部的強力介入下,實現了一系列具體制度的創新。比如,該村的土地流轉主要是通過“虛擬確權”的方式實現的;并且,基于利益誘導和情感照顧等治理策略,X村有效地動員了幾乎所有村民都進入集體合作社,順利完成了集體土地的流轉,為村民的再次組織化搭建了一個堅實的集體框架。

(一)“虛擬確權”:土地流轉中黨支部獨特的制度創新

X村集體經濟發展采用的是“黨支部+合作社+農業公司”的模式。其中,合作社的角色是集體統籌平臺,其根本目的就是要發揮我國集體土地制度的優勢[14],以實現農民的集體性利益關聯。但由于家庭聯產承包責任制在實踐過程中的偏差以及外在環境的改變,目前的集體土地面臨土地細碎化程度高、土地拋荒嚴重的問題。以X村所在鎮為例,該鎮各村的人均耕地面積在1—3畝之間,各村書記普遍反映出現土地拋荒，且這種現象有不斷加劇的趨勢。與此同時,在土地確權背景下,土地的資產屬性掩蓋了原有的生產資料屬性,土地潛在的利益驅使農民紛紛追求對土地的財產性占有,土地的物權化進一步導致這些土地難以發揮其應有的集體統籌功能。在確?，F有土地承包關系不變的前提下,為了解決村民對小片土地財產性占有的需要與現代農業規模化經營之間的矛盾,X村黨支部利用2007年土地二輪承包的契機,對全村土地進行“虛擬確權”,即在制度上不改變農民與國家之間根本的土地承包關系,同時將每戶土地數字化或虛擬化,數字化的土地仍然由村民保留,而實物化的土地則流轉進村莊集體——合作社經營,從而完美實現了土地形式上的分離與實質上的統一。

2007年土地二輪承包,為村莊將土地全部收歸集體后重新分配提供了難得的機遇。按照政策要求和村民意愿,土地應按地級和畝數均分到人;但如果簡單地將土地具體劃分到村民個人,又將重復第一次土地承包時的問題,即土地碎片化的問題。此外,土地重新測繪和分配,既容易引發糾紛,也會加重土地流轉過程中的成本。正是在這一背景下,X村黨支部抓住該村土地再次調整的機會,提議在“群眾自愿、土地入股、集體經營、保障利益”的原則下成立農業合作社,將土地通過“虛擬確權”的方式入股合作社,這成為X村徹底解決土地二輪承包過程中土地經營碎片化難題的重大創新。具體地說,“虛擬確權”,就是“確人、確權、不確地”,將村莊所有土地虛擬化或數字化但卻不劃定具體的土地位置,讓農民對自己土地的承包權、經營權以及相應的土地畝數(一定的量化股權)進行確認,使之一方面在資產上形成對土地的家庭所有,同時又無法在實質上形成對具體的某個地塊的自利性占有?；诖?村集體再將村民所有入股合作社的土地連接成片。在形式上,入股合作社這一過程只是通過虛擬地權的方式將村民整合進村級集體經濟組織;但實質上,村民通過建基于合作社的共同經濟利益又重新組織起來了,村莊集體土地的整合,為村莊治理奠定了堅定的經濟基礎。

(二)誘之以利，動之以情:土地流轉中黨支部另類的政治動員

在集體土地制度的保證下,“虛擬確權”能夠解決土地連片、群眾聯結的方式問題,但卻不能解決農民加入合作社、參與集體經濟的意愿問題;事實上,“虛擬確權”只有吸引盡可能多的村民加入合作社,才能真正實現集體性利益關聯。為了解決村民在土地流轉過程的合作意愿問題,X村黨支部采取了一系列別具一格的動員策略,概括起來就是兩點:誘之以利,動之以情。

一方面,對大部分村民進行利益誘導。土地是農民的命根子,事關農民最根本的經濟利益;而要讓村民自覺地將自家的土地流轉進合作社,適當的經濟利益誘導是必不可少的。對于大多數農民來說,自行耕作都不是理性的選擇;事實上,很多農戶家的土地都拋荒很多年了;而加入合作社在經濟收入方面的預期卻是確定無疑的,而這就是X村勸導村民加入合作社的重要理由。在調研中,有村民提到,農業耕作、尤其是糧食作物耕作的獲益空間很小,“在好的年份,每畝每年才200到300元(的純利潤)”;而土地流轉進合作社后,能保障村民即時的或短期內的穩定獲益。加上該村留守進行農業耕種的村民多數已經超過50歲,而合作社規定,通過土地流轉、入股合作社的村民,只要年滿60歲,每年即可穩定地獲得2 400元紅利。基于這些經濟利益的計算,大多數村民都在黨支部的動員下,參與了本次土地流轉。

在本輪土地流轉過程中,也有少部分村民開始并不同意將自己的土地進行流轉。主要涉及以下兩類人:一類是可以通過耕種獲取不錯經濟收益的人，另一類是不具備外出務工條件、只能依靠土地滿足最低生活需求的人。這些人盡管只是少數,但他們的存在,也足以導致土地無法成片、處于碎片化狀態,既影響農業機械化的大面積推廣使用,又會增加合作社的管理成本和耕地的種植成本?；诖藭r村莊內部的主要矛盾已經演變成了大多數已經參加流轉的村民與不愿意合作的村民之間的矛盾,為了確保絕大多數已經加入合作社的村民的土地盡量成片，以最大化地推廣大規模的機械化耕種,根據大多數村民的意見,對于那些預期并不會親自耕種土地但又不愿意參加土地流轉、最終仍然可能將土地拋荒的那些人,X村給他們分配的是那些不影響機器耕種大局、處于邊遠地方的土地。當然,這類倒逼機制,作為一種有效逆推的社會法則[15],只是針對可持續社會發展中社會矛盾和困境等解決棘手問題的權宜之計。事實上,一些起初并不樂意參加土地流轉的村民在觀望一段時間、看到合作社的發展前景后,也放棄親自耕種土地而加入了合作社。最后的結果是,X村95%的土地都流轉進了合作社。

另一方面,在利益誘導的同時,也對所有村民進行情感照顧。村民、尤其是一些老年人對于土地的情感并不總能用金錢來衡量與交換?；谶@種實際情況,X村在土地流轉之余,還給每家每戶預留了二分土地作為自家菜地,既解決生活所需,也滿足村民對土地的情感寄托。這樣一些親民舉措,也讓X村黨支部贏得了民心,其土地流轉政策得到了絕大多數村民的理解與支持。X村的土地二輪承包就這樣通過“虛擬確權”的形式,輔之以利益+情感的政治動員策略，不僅完美地完成了任務,而且為該村在新形勢下集體經濟的振興奠定了基礎。

三、股份權能設計——土地流轉后村民財產權利與集體統籌的平衡

2014年《積極發展農民股份合作賦予農民對集體的資產股份權能改革試點方案》指出,股份權能就是“農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。有學者指出,《民法典》規定的所有權的占有、使用、收益、處分四種權能,不僅涵蓋,而且還擴展了農民對集體資產的股份權能[16]。X村“黨支部領辦的合作社”,是建立在土地流轉基礎上的股份合作社,其股權由集體股、個人股和資本股三部分組成。其股份的制度設計直接決定著村集體、村民個人與外來資本之間的相互關系,它不僅關系到農民財產權利的實現,還關系到村莊集體經濟能否真正地發揮集體統籌作用?；诖?X村黨支部針對股份權能的占有、使用、收益、處分等四個方面,進行了一系列的制度創新。

(一) 股份占有權:靜態股權管理、多元股權結構與預定比例入股

股份的占有權能否通過資產量化后持股實現,主要受到股東認定時間節點、股東認定方式的影響。股東認定時間節點是確定集體成員利益邊界的前提。為了鼓勵村民在入股時既慎重考慮又能夠積極參與,同時也為了避免后續股權調整過程中的糾紛,以降低管理成本,X村合作社采取靜態股權管理方式,即一次性確定股東數量和股權數量,將村民個人相對于村莊集體的財產權利從一開始就固定下來。

與股權管理方式相適應的是股東認定方式。股東認定方式,主要包括股東認定原則與股權分配規則。為了提高土地經營的效益,合作社不可避免地需要引進農業技術人才、職業農民等現代經營方式以及外來資本的投資。因此,X村黨支部在“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的股東認定原則下,設定了三類股份,分別是以水利、電力、機械、倉庫等生產資料入股的X村的集體股,以土地入股的村民個人股(在X村,土地都是均分的,愿意流轉土地的農民把自己持有的土地以1股計算,進入合作社)和以技術、人力和資金入股的資本股,最終形成了多元的股權結構。

為了保證資本進入情況下合作社的集體屬性,對于資本股這類外在于村莊的利益相關者或者力量,X村黨支部設計了一種預定比例的入股機制。具體來說,就是合作社在劃定股份前,就將所有股權劃分為兩大部分:一個部分是X村的集體股和X村村民的個人股,預定其比例為51%,其中村集體股和村民個人股又各占1/2;另一個部分是資本股,預定其比例為49%。對于入股資產的評估,首先是評估生產資料,以確定集體股的價格;然后將對應的土地按生產資料的價值進行定價,確定村民個人股的價格;最后再定技術、人力和資金的價值,以確定資本股的價格。在X村合作社成立時,生產資料估價為331.5萬元;相應地,土地也定價為331.5萬元;資本股的總價就限定在637萬元。與此同時,為了增強資本股的穩定性,X村還通過讓職業農民落戶、讓外來人員購買村內集體房屋或者享受村集體福利等方式,將資本股的入股者變為本村人,以促使外來資本的內部化。這些制度設計,保證了作為土地承包權與經營權這些物權主體的農民能夠分享到土地增值的利益;同時,在大力吸引先進生產要素加入的情況下,也確保了合作社的集體屬性。

(二) 股份使用權:股東大會與一般事務參與

在X村,為了實現土地效益的最大化,不僅大量吸引先進生產要素入股合作社，還成立了具體負責生產經營活動的農業公司,正式形成了“黨支部+合作社+農業公司”的模式。在這一模式下,黨支部負責政治領導與重要政策的制定;合作社作為集體統籌平臺,履行著監督與分配功能,負責做好生產關系的協調工作;而農業公司則是在上述保證與監督下,高效地生產與經營。作為統籌平臺的合作社,為了將潛在的權利轉換為可操作的現實權力形式,成立了黨支部領導下的法人治理結構,包括股東大會(也是村民大會)以及由股東選舉的理事會和監事會共三個機構。股東大會是最高決策機構。理事會,屬于決策管理層,具體負責公司的發展思路,包括計劃的排列和方案的制定等。監事會,負責監督農業公司的運營情況和賬目管理,以確保農業公司正常、合法經營。

可以說,股東大會是村民充分行使其股份使用權能的重要平臺。所謂股份的使用權能,就是對集體財產進行管理、決策、監督的權利。村民以地入股進入合作社后,也就擁有了對合作社重大事務的決策權、生產經營的知情權、監督權、資產收益權等權利。村民的股份使用權能主要體現在兩個方面:

第一,股東大會。從合作社成立開始,圍繞土地流轉工作的開展、利潤分配規則制定等重大事務,村黨組織召開了數次會議。這些會議的目的,一是為了集群眾智慧共同協商解決面對的困難,二是為了動員村民廣泛參與合作社,以達成廣泛的同意。在合作社成立之后,雖然日常的生產、管理事務委托給代理人,不需要全體村民的參與,但針對合作社的經營情況,X村仍會每年召開股東大會告知村民當年的利潤情況、利潤積累量以及村民個人資金的增長額,讓村民感受到集體合作社與自己緊密的利益關聯。

第二,一般事務參與。除了股東大會,村民還能夠實現對農業生產全方位的日常的一般事務參與。在村莊內,農業生產具有全開放性,村民的日常生活就處于農業生產的場景中,因此,熟悉農業生產的村民很容易進入農業生產的具體過程,例如及時發現農作物的生長情況,并將信息上報給生產負責人,從而形成有效的介入,減少生產損失。在某種程度上,這也可以構成對農業公司代理人的監督。

基于股東大會和一般事務參與,村民幾乎全體卷入村級合作社的生產管理當中,既參與了重大事務的決策過程,也通過全方位的日常的事務參與，確保了其股份使用權,從而最終有助于保證村莊的集體利益。

(三)股份收益權:非資本邏輯分紅與老年人優先

股份收益權即股東依據股份所參與的集體資產的收益分配。一般情況下,合作社盈利后會盡快給股民分紅,以體現合作社的盈利能力,也有助于穩定股民的投資信心。但在X村,基于對合作社的不同認知與獨特定位,黨支部創設了一種特殊的分配方式。我們知道,一般的合作社主要被定位為經濟共同體,合作社的目的就是要在經濟上為農民增收。而在X村,根據黨組織的定義,黨支部領辦的合作社不僅具有經濟意義,更具有社會意義;它不僅需要在經濟上保證農業生產的穩定與豐收,更是保障村莊社會有序運行的重要平臺。因此,X村的合作社雖然以市場規則入股,但卻不以資本邏輯分紅。在2008年成立時,該合作社就明確規定了利益分配原則中“什么時候分”和“怎么分”兩大問題。

1.利益分配機制 合作社是否進行利潤分配,取決于農業公司的發展規劃。正如X村L書記所說,“需要等到合作社的盈利大大超過投入量時,才會按照股份給村民分紅?！币虼?在短時間內,X村的入社村民都不會享受到股份分紅。在不分紅的情況下,X村村民依舊愿意支持合作社的發展,正是基于合作社發展過程中所體現出的可持續性和公共性;這種公共性,極大地提升了村民的投資信心，同時在一定程度上擺脫了股民對集體經濟“增長性”剛性訴求的約束。

當前階段,X村合作社的盈利主要反哺到以下三個方面:首先,是合作社自身擴大再生產所需要的二次投入。合作社在達到盈利前需要大量的投入,包括按股份比例和經營效益給予農業公司應得的工資和分紅、農業灌溉和機械設施等生產資料的再投入等。其次,是村級福利,主要包括過年過節時分發的大米、酒、魚等生活福利,以及收獲季節、年中、年底時分發給全體入股村民的合作社自己種植的糧食。最后,是年滿60歲的入社村民的分紅。雖然入社村民不按照股份分紅,但X村的合作社規定,不管當下合作社的盈利情況如何,只要入股村民年滿60歲,合作社都會整合村莊產業的所有力量,給每位老人每年發放2 400元福利。除此之外,60歲以上的老人還可以享有免費午餐、重陽節免費旅游、免費體檢、老人福利房(一套售價為6 000元、面積為70平米的單元房)、“夕陽樂園”敬老院等老人福利。除了上述投入,合作社余下利潤全部進入合作社的積累程序。

根據X村合作社的分紅規則,入社股民在共享利益的同時,也應共擔市場風險。但為了降低村民個體遭受市場風險帶來的損失，合作社本身設立了三重風險防御機制。第一重防御機制在于合作社的求穩經營。黨支部引領下的合作社是在社會層面來運行的,主要承擔的是社會保障功能。因此,在經營過程中始終堅持“有多少米,就用多大鍋”的理念,追求穩步上升,堅守“可多賺也可少賺,但不能虧本”的底線。第二重防御機制在于合作社進入積累程序的利潤的應急功能。X村的合作社主要種植的是經濟作物,其市場風險遠高于糧食作物,而進入積累程序的利潤就可以在一定程度上分擔這一風險。第三重防御機制在于黨支部通過自身力量或者動員村民力量幫助合作社協調市場銷售。例如2012年,合作社種植的大姜遭遇市場不景氣,黨支部就通過自身力量找到姜汁酒企業對大姜進行深加工,化解了市場風險。如果風險超出合作社的承擔范圍,根據規定,入社村民要一同承擔市場風險,這一方面能降低將市場風險轉化為社會風險的可能性,另一方面也會促使村民增強對合作社事務的關注度和參與度。

2.利益分配主體 年輕人是村莊發展的主力,他們勞動的成果不僅要造福于整個村莊發展,更要給村里眾多的老年人提供福利。在X村,雖然年輕人也能獲取村莊普惠性的福利,但他們獲得的福利遠沒有老人高,因為X村實行的是集體經濟優先照顧老年人群的分配政策。這種看似不公平的代際分配制度在X村成為定制,主要基于以下兩方面的考慮：一是村莊經濟的積累,離不開老年人曾經的努力與貢獻。二是老年人優先的分配政策,在橫向和縱向維度都制造出了平衡的模糊空間。在橫向維度上,“每個家庭都有老人”,這種分配政策能夠獲得大多數家庭的認可;在縱向維度上,“每個人都會成為老人”,出于對未來的預期,年輕人也認可老年人優先獲得村莊福利的規定。

老年人優先分配的原則, 遵循的并非救助邏輯, 而是讓老人群體在村莊治理中發揮統合作用的治理邏輯。 看似不公平的分配, 事實上在某種程度上達成了集體利益分配的平衡與公正, 絕大多數參與者并沒有被剝奪感。 而且, 這種分配次序安排能夠抑制村莊內部分利秩序的形成, 保障了合作社的可持續運營。

上述利益分配規則,在分配經濟利益的同時,也對村民實行了道德教化,一方面塑造了村莊的發展面向,另一方面營造出了村內敬老愛老的風氣,讓村莊里的老人從個體的老人真正變為了集體的老人。

(四)股份處分權:有約束的退出

股份處分權即股東對股份的“有償退出、抵押、擔保、繼承”等方面的權利。從產權角度來說,學者們通常認為,“股權處分制度設計由農村社區股份合作制頂層設計與農村社區實際情況決定,通過限制交易和轉讓行為,影響農民的處分權能”[15],呼吁產權結構開放。但這種觀點更多的是從市場角度和經濟角度考慮問題,而土地不僅僅具有經濟價值,更具有社會價值與政治價值,國家和集體對土地利用的主導性、管控性有其必要性[17]。尤其對于市場發達程度不高的地區而言,在短時間內,土地的產權結構開放并不會給農民帶來較高的收益,還會威脅村集體的統籌功能,以及農村作為“蓄水池”和“穩定器”的作用[18]。因此,X村合作社實行有約束的退出機制,一方面確保了股東的集體性、股份比例的穩定,另一方面也確保了土地的兜底功能,幫助農民守住了底線。具體來說,合作社章程規定,股份不可取消,只可轉讓,且轉讓只能在原有的持股人中進行。如果一定要撤銷股份,則需要通過理事會成員和股東大會的同意,確保撤銷的股份利益不影響公司的運行方可實行。

四、黨支部領辦——經營權向集體回歸以及代理人風險規避

土地流轉及社會效益優先的股權制度,只是村莊集體經濟服務于鄉村治理的第一步;如果村合作社無法通過集體農地獲取收益,同樣無法實現村莊公共產品和公共服務的供給,也無法支撐村莊的有效治理?；诖?X村建立起“黨支部領辦合作社”制度以及特殊的人才培養機制,一方面促成土地經營權向集體回歸,以確保農業增值收益在村,為村集體再分配提供基礎;另一方面通過黨支部統籌合作社、合作社領導和村兩委指導監督農業公司等形式,最大限度地避免代理人風險,保證了集體資產的安全。

(一)回歸集體的經營權

2014年中央1號文件對農村改革進行了全面部署,并于2014年12月進行了新一輪農村土地制度改革試點工作。該土地制度改革順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,將土地承包經營權分置為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置并行。土地權決定了收益權,也就是農業增值收益或農業剩余由誰來得的問題。

在市場機制的作用下,農業并不總是創造財富的源泉。首先,從結果看,農產品豐收與否,都會引發價格在一定區間的變動。豐收可能導致產品滯銷、價格下跌,而歉收雖然帶來價格上漲,但卻因為缺少量的累積仍然無法實現規模較大的盈利甚至致富。其次,從種植品種看,一般糧食作物受制于糧價控制,不可能有高額利潤;而品種新奇特的農產品,雖然單價高,但不可量產,最終只能獲得平均利潤。此外,糧食作物雖可大量種植,但單價低;經濟作物即使單價高,但因種植數量有限,大規模盈利仍然難以實現。在幾乎不可能創造巨大收益的情況下,仍舊有大量資本進入農業領域,這必然存在收益的灰色空間以及潛在的不可控的風險。最為常見的就是資本將土地經營權和承包權進行抵押可能引發的金融風險[19],以及資本進入農業領域的“套補”行為。這不僅損害了國家利益,還浪費了已經投入到土地中的人力物力,并且擾亂了農村的生產經營秩序。

為了提防這類情況在本村出現,X村黨支部確立了“農業剩余在村”的基本原則。具體做法是,土地流轉后所形成的所有權和經營權歸村集體所有,承包權則歸農戶保留。將土地的經營權收歸集體并保留在村內,也就等于將農業增值收益留在了村莊內部,不僅推動了村集體經濟發展,更重要的是為村集體控制經濟收益的再分配權提供了基礎,從而增強了村集體的統籌能力。村黨組織在避免資本下鄉與農民爭利以及引發金融風險等問題的同時,也幫助村集體重新掌握了村莊的領導權,進而將村莊打造成一個團結穩固的利益共同體?！鞍艳r民組織起來,將確權后的土地流轉給村集體,走村集體合作化之路應該還是中國農村發展的方向?！盵20]

(二)代理人監督:黨支部領辦功能與人才培養制度

集體經營并非經濟發展的靈丹妙藥。事實上,在“黨支部+合作社+農業公司”的經營模式下,將經營權收歸集體所有,容易造成兩類集體資產安全問題。其一,農業公司在生產過程中架空集體,侵占集體資產;其二,村集體在經營過程中既是裁判員,又是運動員,容易滋生腐敗。因此,為了保證集體資產的安全,也為了保證村莊這個利益共同體的團結穩定,既要實現對農業公司代理人的監督,也要實現對合作社代理人的監督。

在X村,對農業公司代理人的監督主要靠發揮黨組織的領辦功能。所謂領辦,不是直接參與管理和經營,也不是形式上的指導,而是統籌。黨支部對合作社領辦,就是在黨組織的監督下,幫助合作社明晰其經營模式、收益分配原則等,從計劃和分配環節而非生產環節對農業公司進行有效控制與監督。比如,在計劃環節,農業公司需要在具體生產前,根據市場需求和專業預判上報年度經營計劃,包括種植面積、種植種類、成本、預計產量、市場價位、風險等。計劃需要在合作社知悉并同意之后,上交村兩委進行表決。村兩委會針對農業公司的計劃給出指導意見,意見主要是對計劃方向的把控,并不涉及計劃的具體內容。為了科學地拿捏監督的分寸,有效把控經營計劃的方向,合作社管理人員和村兩委工作人員需要時刻了解市場情況,預先做好相關的市場調研。計劃一旦通過,農業公司必須嚴格執行,從而在源頭上對農業公司可能的損公肥私行為或者不符合科學生產的發展愿景進行控制。在分配環節,因為合作社與農業公司之間、合作社成員互相之間以及農業公司成員互相之間都具有明晰的股權,所以,這些利益相關者互相之間的利潤分配關系也是明確清晰的,整個分配過程就得到了較好的監督。

在X村,合作社代理人幾乎都是村兩委成員和村企領導,因此,對作為“自己人”的合作社代理人進行監督,難度相對較大。X村黨支部從2000年左右就開始為村莊培養后備干部,依靠村莊建立的人才培養和管理機制,從三個方面對合作社代理人的行為進行約束。首先,基于熟人社會的特點,建立起以人品為基礎的人才挑選標準,對合作社代理人進行道德約束。如X村L書記所說,“培養的后備人才首先要人品好,還得有忠誠度,不然培養就是倒向的,是不能培養的”。其次,全方位地培養后備人才,對合作社代理人形成競爭性與替代性約束。合作社的管理事實上是村莊綜合治理的核心,這就要求合作社代理人有對村莊進行有效管理的綜合能力。為了建立一支能夠勝任村莊綜合管理的后備隊伍,村集體每年支出不低于20萬的培訓費,對后備人才進行各種業務培訓,讓他們在多個崗位歷練,全面了解村莊,積累多方面的工作經驗。通過這種方式,X村黨支部建立起了一支隨時可替代現有合作社代理人的隊伍。這種后備人才或替代隊伍培養的制度,一方面倒逼現有的代理人認真履職,否則隨時可能被替代;另一方面也提升了X村整個干部隊伍的素質,為村莊治理提供了穩定的人才儲備。第三,為合作社代理人提供高薪,形成對合作社代理人的利益約束。這些村干部或者合作社代理人,根據“工資定下,分工無限”的規定,需要承擔村莊治理中安排的所有任務,雖然他們只拿村企支付的一份工資,但X村的村企工資水平遠高于當地平均工資水平,因此,這些村干部事實上享受的都是本地的高薪。例如X村的村主任,也是村企的總經理,其年薪為20多萬,而當地普通工人的年薪約4萬元。在某種程度上可以說,這種高薪是督促村集體組織中代理人盡職盡責的一種重要約束，而這些制度與文化建設為村莊利益共同體的鞏固創造了良好的社會與政治生態。

五、結論與討論

在家庭聯產承包責任制的大框架下,我國很多地方事實上都在探索發展集體經濟的創新之路。但現階段的新型集體經濟已經與40年前的集體經濟,從內容到形式都發生了質的變化。集體概念也已經從行政化集體逐漸轉向了市場型集體[21];人民公社時期的合作社也逐步接近“羅虛代爾式合作經濟模式”[22]。因此,探索農村集體經濟的發展不能封閉在一個狹隘的領域中,歷史上的集體經濟組織也決不是今天農村經濟振興的唯一形式。新時代鄉村振興賴以存續的生產方式、經濟基礎和生產組織形式究竟采用何種模式,仍然值得理論界與實務界去繼續探討。

從目前來看，山東煙臺市X村“黨支部領辦合作社”的經驗是這些創造性探索活動中相對比較成功的一個鮮活的案例。X村的黨建型合作社不僅僅是在形式上解決了“誰來種地”的問題,更重要的是,它為新時代實現鄉村治理的持續穩定有效提供了一條新的思路。

“黨支部領辦合作社”是一條以黨建引領為核心、以集體經濟建設為載體來實現村莊公共性重建和有效治理的路徑。這一模式突出了鄉村治理的持續穩定有效必備的兩個條件:一是村莊集體經濟的發展,二是村莊黨建;而從X村的經驗來看,歸根到底,還是有賴于黨建。具體地說,X村的黨建引領主要體現在兩個方面：首先,在集體經濟發展的目標上,黨組織保證了集體經濟的發展是基于社會目標而不是僅僅著眼于經濟目標。集體經濟只是村集體重新掌握經濟的主導權從而形成村莊發展規劃的抓手,獲取經濟收益只是集體經濟的發展目標之一,其本質是要保障農業的進步、農村的持續穩定以及農民的全方位發展。其次,在集體經濟發展的過程中,黨建引領還保證了村莊經濟發展的集體性,既確保在資本進入時始終堅持合作社“姓公不姓私”,同時又兼顧一家一戶與村集體的利益,堅持了我們黨的農村發展基本政策。

正是基于黨建引領對于X村集體經濟發展的獨特作用,本文也將新時代我國廣大鄉村地區正在探索的這類黨建引領型集體經濟發展模式統稱為“黨建型集體經濟”。黨建型集體經濟是一種以黨的引領為核心、因地制宜為關鍵、村莊共同體建設為依托、共同富裕為目標的新型集體經濟發展模式。具體來說,黨的引領為核心就是要發揮黨組織的政治優勢,在集體經濟發展過程中做好動員、組織、統籌、監督等工作,降低外部資源落地的成本,提高資源與分散農戶對接的效率,保障經濟發展過程中的公平與正義等,而非直接介入生產過程扮演經營者角色。黨建引領的目的,就是重建農民利益紐帶和共同體意識,重塑鄉村治理的社會基礎,提升鄉村治理的有效性,最終實現黨的領導、產業振興和基層治理的良性循環。

與集體經濟的復興在很多地方正在成為鄉村治理重要經驗一樣,黨建型集體經濟也正在成為集體經濟發展的普遍模式。我們都知道,農村集體經濟的股份合作制改革是適應市場發展的選擇,但股份化后的集體經濟能否保持其集體屬性并且繼續發揮其集體統籌功能,這就涉及農村經濟權力掌握在誰手里、如何取得以及如何運用等一系列問題。而“誰得到什么,什么時候得到以及如何得到”的問題,顯然超越了經濟學的范疇,成為一個經典的政治學問題。也就是說,在振興農村集體經濟的過程中,我們的目標決不局限于將村民從形式上變成合作社的股東,而是要通過這種形式重新塑造一個人格化的集體。如果僅僅只是在經濟上將村民股民化,那么集體經濟塑造的就只是一個分配型村莊,股東掌握村莊經濟權力,村莊仍然是一盤散沙,從而無法完成對村莊政治上的統合。這樣的村莊集體經濟不僅無法對接新時代鄉村治理的現實任務,甚至也沒有從根本上超越家庭聯產承包責任制。而黨建型集體經濟,則由于黨組織獨特的政治核心作用,可以保證集體經濟制度的設計既能順應經濟發展與社會進步的百年大計,也能夠基于村莊公共利益和社會效益,一方面為村莊爭得統一的發展權,另一方面也可兜底村莊弱勢群體,從而形塑村莊的公共性,實現村莊的有效治理。

當然,山東煙臺市X村的黨建型集體經濟只是目前相對比較成功的一個案例。而這一模式的成功有其自身的組織基礎和社會基礎,其經驗不宜通過行政方式強硬地在其他地方植入,那樣只會導致“改革—掛牌”的形式邏輯應付。例如2021年7月我們在武漢新洲區調研時發現,當地也在學習黨支部領辦合作社的經驗,但黨支部成立的合作社僅僅是一個承接上級部門扶貧資源的平臺,只有村兩委成員加入的合作社并未實現集體經濟建設應該發揮的經濟和社會效益,并且整個合作社一旦離開政策資源就無法持續。與此同時,當該模式成為一個正式制度輸入時,還會存在治理成本問題,包括推行成本、落地成本甚至是強行植入后的地方策略行為。因此,X村黨建型集體經濟可以看作是符合地方實際的行為選擇,其更長遠的政治、經濟意義仍然需要在更長的歷史時段中去考察。正如我們所看到的,今天一些鄉村的集體經濟振興實踐是對家庭聯產承包責任制的某種揚棄,而40年前的家庭聯產承包責任制也是在特定歷史條件下對人民公社化的集體經濟的一種否定,并且以它為起點,中國開始了政治與經濟體制的一系列改革,并且取得了改革開放40多年來偉大的歷史成就。這也說明集體經濟本身也是具體的、歷史的,是與特定的生產力、生產關系相適應的。新時代的中國鄉村,究竟需要何種生產組織形式,需要何種權力組織模式,仍然需要在實踐中探索。