地名失范的管理偏誤與法治矯正

代水平

(西北大學 法學院，陜西 西安 710127)

一、問題的提出

現代化建設是近代以來中國人民的共同愿望和不變追求,其內涵隨著時代的發展變化日漸豐富,現已拓展到“治理體系和治理能力”這一層面,表明我們對現代化建設有了更為清晰和深刻的認識。黨的十九屆四中全會就國家治理體系和治理能力現代化進行了全面部署,提出了“加快推進市域社會治理現代化”的要求。黨的十九屆五中全會進一步提出 “加強和創新市域社會治理,推進市域社會治理現代化”,特別強調要“提高城市治理水平”。實踐發展呼喚理論創新,基于社會治理現代化的目標任務,相關研究已成為學界近年來關注的重點。從研究內容和視角來看,偏重于對社會治理目標、路徑、理論淵源等宏大敘事式研究,較少聚焦到特定領域的具體問題。社會治理中的諸多細小問題往往都是牽一發而動全身,能夠在一定程度上反襯社會治理的整體病灶,對其進行深入剖析,既能深化理論認知,又可提升社會治理的實踐效果,助推國家治理體系和治理能力現代化。

反映社會治理體系和治理能力存在問題的事例枚不勝舉,地名管理就是其中之一。隨著我國城市化進程的加快,地名命名、更名失范現象屢禁不止,集中表現為“大、洋、怪、重”。從治理的角度來看,更多的是粗放式治理和運動式治理。“粗放式治理”表現為有關地名管理的法規規章內容較為粗疏、操作性不強，難以為依法管理地名提供法制保障,導致地名失范現象越來越嚴重。“運動式治理”表現為近十來年,從中央到地方，時不時地發起不規范地名清理整治工作,尤其是2018年12月,民政部等六部委聯合印發《關于進一步清理整治不規范地名的通知》(民發〔2018〕146號),對清理整治不規范地名工作進行安排部署。根據近三年來的整治情況看,雖然取得了一定的成效,但是有些做法也受到了質疑和批評。為此,民政部專門強調不能隨意擴大整治范圍(1)參見《民政部：防止隨意擴大不規范地名清理整治范圍》，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1636918060240192081&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2022年1月8日。，把清理整治工作的基調調整為“穩妥推進”“適可而止”。相關部門在清理整治過程中也逐漸認識到了地名管理法治化的重要性,民政部連續幾年把《地名管理條例》修訂工作列入年度立法計劃，終于在2021年完成了修訂。該法規將從2022年5月1日起實施。與此同時，各地也在研究制定加強和改善地名管理的實施意見。實踐表明,地名命名、更名失范在很大程度上是由于地名管理存在偏誤,其矯正舉措決不能停留在問題的表象,需要從長計議。在全面依法治國的背景下,只有對地名失范的管理偏誤施以法治矯正,方可遏制并消除地名亂象。

二、地名失范的外在表現與內在成因

地名,簡言之,就是地理空間的名稱。人類為了認識自然、改造自然,需要賦予特定空間的地理實體以專有名稱,大到大洲、大洋、山嶺、海河,小到行政區劃、道路、建筑等。隨著城市化程度的提高,加之地名具有一定的人文意蘊和利益屬性,地名命名、更名出現了諸多問題,于是有了管理之需要。國際組織把地名作為非物質文化遺產加以管理和保護(2)2007年舉辦的第九屆聯合國地名標準化大會將地名確定為非物質文化遺產。參見《地名也是文化遺產,不要隨意更改廢止》,http:∥news.sina.com.cn/o/2008-01-10/061213232327s.shtml,最后訪問日期：2022年1月10日。，我國也認識到地名既是重要的地理信息和公共信息,也承載著歷史文化和人文情懷[1],在經濟發展、社會治理、文化傳承等方面發揮著重要作用,遂逐步開始重視地名管理。觀察近十多年來的地名命名、更名及其管理舉措與成效,地名失范層出不窮,地名管理也較為混亂。究其原因,既受利益驅動、文化沖擊的影響,也與法治不彰密切相關。

(一)地名失范的外在表現

近年來,各級地名管理部門高度重視不規范地名整治工作,主要集中在大中城市,各地梳理出來的問題大體上是相同的,主要表現為居民小區和大型建筑物的名稱存在“大、洋、怪、重”等現象。對此問題,無論是管理部門,還是普通公眾,人們的認知不盡統一,在某種程度上影響了相關法規規章的修改與施行。我們把地名本身存在的問題稱為“地名失范”,概括總結如下:

首先,“大、洋、怪、重”現象層出不窮。根據《地名管理條例》所規定的地名類型和地名整治工作來看,問題主要集中在住宅區、樓宇等領域,在新開發的居民小區和大型建筑物尤為突出。許多開發商為了博取眼球、迎合購房者的心理,給樓群小區起了不切實際的名字。“大”主要體現為名不符實,區區幾棟樓,動輒命名為“××新都”“××莊園”“××天下”等;綠化還不一定符合最起碼的標準,就冠以“××溪灣”“××花園”“××自由島”。“洋”集中表現為濫用外國人名、地名和英文字母,如 “曼哈頓洋房”“柏林春天”“小悉尼新都”“卡布基諾國際社區”“西雅圖國際社區”等。“怪”體現為所命的名字拗口、有特殊符號導致認讀不便等,如“隆基西城摩爾”“GAME&LIFE電競酒店”“易舍·101精品酒店”“水晶卡芭拉小區”等。“重”指的是一個城區內的居民區、建筑物和道路、街巷的名稱重名或同音,如某城市內多處存在“建設路”“人民路”“公園路”等重名道路現象,給人們的出行帶來諸多不便。“大、洋、怪、重”的地名亂象既偏離了地名本身的標識功能,還助長了過度浮夸、華而不實等不良風氣,更是與文化自信背道而馳,有必要進行規范整治。

其次,不同主體對地名管理缺乏共識。盡管地名命名、更名出現了上述諸多問題,但是對于要不要管理、如何加強管理以及如何提升管理效果等存在不同看法,有些甚至是截然對立的,可以說不同主體對地名管理缺乏共識,較為典型的就是“宜賓五糧液機場”冠名事件[2]。對于要不要管理這一問題,絕大部分人認為政府主管部門應該予以管理,地名絕不僅僅關涉私人利益,還與公共利益密切相關,涉及歷史文化的傳承和公眾的情感認同,因此,不能任由私人主體隨意命名、更名。少數人則認為對于小區和建筑物的命名、更名,應該由小區業主或者開發商自主決定,每個人的喜好和價值觀念不同,沒必要作整齊劃一的要求。對于如何加強管理這一問題,從十多年來各地的實踐情況看,并沒有形成一套行之有效的辦法。正如上文所述,常態化管理舉措落實不力,運動式治理的效果也差強人意。在治理方式方面,主管部門傾向于采取行政措施,學者們呼吁用法治方式提升地名管理效果,也有部分人認為地名管理是一項復雜的工作,需要多措并舉、綜合治理。

再次,管理體制不順暢,保障措施不得力。毋庸置疑的是地名命名、更名亂象與地名管理體制有直接關系。地名管理不僅涉及民政這一主管部門,還涉及規劃、住建、公安、交通等多個部門,這自然就會遇到“九龍治水”的問題。雖然《地名管理條例》把地名管理的職責主要賦予了民政部門(3)參見《地名管理條例》第7條。，《地名管理條例實施細則》也作了相應的規定(4)參見《地名管理條例實施細則》第6條、第7條。，但是，依然存在職責不明的問題，尤其在地名失范現象最嚴重的住宅區、樓宇命名、更名中，把批準權限賦予了住房和城鄉建設主管部門，但是須征求同級地名行政主管部門的意見，如此規定，容易在工作中造成諉責扯皮問題(5)參見《地名管理條例》第12條。。對于居住小區和大型建筑物的命名,從發展改革部門的立項、自然資源規劃部門、住房和城建部門的審批,再到民政部門的登記、報備,各部門之間也沒有順暢的銜接機制。據一些區縣民政部門的工作人員介紹,即便有些地名明顯違法不適,單靠民政部門的工作人員很難予以糾正。雖然借著全國第二次地名普查的機會(6)國務院于2014年決定開展為期4年的第二次地名普查活動。,部分省區市成立了地名委員會,把它作為一個政府的議事協調機構。但是實踐證明,地名委員會在地名管理的具體工作中很難發揮協調作用。總而言之,地名管理體制不太順暢。此外,有關地名管理的保障措施在實踐中落實不到位,最主要的是人員編制和工作經費得不到很好的保障。據調查,不少省份設區的市這一級的民政部門工作人員也就三到五名,區縣一級的民政部門沒有獨立的科室,也沒有專職工作人員,地名管理工作大部分由社會事務科進行輔助管理。在工作經費方面,也缺乏應有的保障。

(二)地名失范的內在成因

地名命名、更名出現的種種亂象以及在管理方面存在的諸多問題,有必要分析其背后的原因。縱觀國內外地名管理的發展歷史,結合我國近幾十年來的地名管理實踐,大體上可以從經濟、文化及法治等層面展開分析。

第一,利益驅動是根本。利益分析方法是深入解讀一系列社會現象的基本方法。正如馬克思所言：“人們奮斗所爭取的一切和他們的利益有關。”[3]82地名命名、更名中之所以大量存在“大、洋、怪、重”等現象,毋庸置疑的是相關主體受到了利益驅動。以居民小區為例,據調查,開發商之所以在建設、銷售居民住宅小區時,有意識地使用一些故弄玄虛、夸大其詞的名稱,就在于迎合購房者的需要。往往就因為起了一個“高端大氣上檔次”的名稱,商品房銷售就會格外火爆且價格不菲,既能夠給房產商帶來實實在在的經濟利益,也滿足了購房者的心理需求,反倒形成了“雙贏”的局面。再以商業辦公樓為例,開發商坦言,一些“夸張”的地名的確能夠博取公眾眼球,吸引投資與銷售,便于引進各類公司、企業入駐該辦公樓。從經濟收益的角度進行地名的命名、更名在政府層面也有過先例,青島、南京、重慶等地曾開展過有償命名活動,實現政府收“銀子”、企業收“牌子”的雙贏。當然也可能存在一定的風險,引發一些法律問題[4]。此外,利益驅動的現象也可以從部分“行政區劃”“高校”的名稱變更中得到印證。有些地方為了吸引游客,紛紛申請變更地名,如把徽州改為黃山,南坪改為九寨溝,大庸改為張家界,都在較大程度上提升了當地旅游景點的名氣,促進了經濟增長。部分高校爭先恐后地改名,主要是為了爭取政府的教育資源投放、改善學校的硬件建設以及擴大招生宣傳的影響,其名稱與學校的級別和待遇等切身利益直接相關(7)一種傾向是“追熱門”，用工商、文理、科技等來命名，另一種傾向是“脫冷門”，去掉師范、農林、地礦等名字，歸根結底是為了追求辦學資源和滿足學生的期許。正因為嘗到了改名的利益“甜頭”，才導致很多高校競相改名。參見賴競超、何超：《高校頻頻改名為哪般？》，《南方日報》,2013年1月23日第A14版。。基于此,地名管理務必認識到命名、更名中的利益因素,任何忽略這一點的管理舉措都難以從根本上解決問題。

第二,文化沖擊是基礎。人類文明的發展離不開交往,無論是物質形態的商品交換、服務貿易,還是精神形態的思想傳播、文化交流，都是不可阻擋的歷史潮流。我國自改革開放以來,經濟領域取得了飛速發展,在一定程度上得益于引進吸收了西方的先進技術、管理經驗和外來投資。相應地,文化領域也受到了西方國家的影響,影響的領域很廣、程度很深,既有有利的一面,值得大膽學習借鑒,也有不利的一面,需要盡力摒棄。當然,有些時候精華和糟粕并存,很難做到涇渭分明,或者說外來文化的沖擊很難避免泥沙俱下。一般認為,外來文化的影響主要體現為個人主義至上、自由主義盛行、拜金主義嚴重、消費主義流行等等。審視地名管理中存在的諸多問題,與上述文化沖擊有很大關系。根據對管理部門、開發商和普通公眾的訪談中得知,之所以在居民小區和大型建筑物中出現不少“大、洋、怪、重”的地名,很大程度上與人們的觀念改變有關。人們把住房不只是作為棲身之地,而且把它作為社會評價的標識,把日常的衣食住行消費看作是顯示其地位、身份、財富的象征,似乎自己住在“××國際城”“××中央公園”就高人一等。調查中也發現,部分公眾認為政府沒必要對地名的命名、更名作過多的干預,這屬于私人領域的事情,有明顯的“個人主義”傾向。至于部分很洋氣、怪異的地名,不僅不覺得有違文化自信,反而認為這是和國際接軌的體現,總有“國外的月亮比國內的圓”這種媚外心理。總而言之,外來文化的沖擊對公眾的心理產生了一定影響,在地名命名、更名中有直接的體現,可以說是地名失范的社會基礎。

第三,法治不彰是關鍵。在全面依法治國的背景下,法治是國家治理體系和治理能力的重要依托,正如習近平總書記指出:“人類社會發展的事實證明,依法治理是最可靠、最穩定的治理。”[5]424如此說來,對于社會治理中出現的某些問題,自然需要審視這個領域的法治狀況。良法乃善治之前提,法治狀況的評判首先要看相關法律體系是否健全。有關地名管理的法律法規最主要的依據是《地名管理條例》和《地名管理條例實施細則》。而后多年,地方立法也取得了很大的進展。截至2021年底,有省級地方性法規14部,設區的市地方性法規37部,經濟特區法規1部,地方政府規章60部(8)據北大法寶網統計，統計時間：2021年12月31日。。地方所制定的法規、規章存在內容過于粗疏的問題，大都是一些原則性、宣誓性條款,導致可操作性不強,也缺乏監督條款和責任條款。至關重要的管理體制方面,地名行政主管部門和各專業主管部門之間的職責分工不甚明確,非但執法體制混亂,同時也缺乏相應的協調機制。由于立法的疏漏以及管理體制的缺陷,自然就會出現種種命名、更名亂象,導致司法和守法環節無所適從。例如司法實踐中發生的幾起案件在“原告資格認定以及是否存在利害關系”(9)如“河南鄭州‘祭城路’改名案”，參見《祭城路更名之紛爭》，http:∥www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=175695，最后訪問時間：2021年12月20日。“是否屬于受案范圍”(10)如“安陽道路未命名案”，參見歐陽灝、張平： 《公物命名爭議司法審查探析》，載《深化司法改革與行政審判實踐研究(下)——全國法院第28屆學術討論會獲獎論文集》，2017年，第512-526頁。等問題上都存在爭議。至于守法層面,由于法律規定的模糊性以及違法責任處罰力度較輕,遠不及所獲取的收益,加之地名確定并使用一段時間后,當地居民對地名的認知態度也不盡一致,導致地名整治工作遇到較大阻力。

三、地名失范的管理偏誤

社會事務治理千頭萬緒,要想取得較為理想的效果,一定要做到標本兼治、注重長遠、力求實效。正如黨的十九屆四中全會在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中所指出,要“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。上文所分析的地名命名、更名亂象以及治理舉措不力、效果不佳的問題,深層次上屬于地名管理存在偏誤,有必要進一步挖掘其根源。概而言之,主要表現為理念較落后、路徑不合理和方法欠妥當。

(一)理念較落后,低估了地名管理問題的復雜性

觀察多年來的地名管理實踐情況,從思想認識層面,不論是管理部門,還是普通公眾,“簡單化”思維占據主導地位,似乎只看到了問題的某一方面,未能全面分析地名的多維屬性和地名管理的多重價值。作為一個地理標志,地名關涉經濟、政治、文化等多個方面,尤其和經濟利益密切相關。相應地,地名管理具有多重價值。正如有學者指出：“地名管理中蘊含著便民價值、政治價值、管理價值、文化傳承價值、資源價值等多重價值訴求,而不同價值訴求又衍生出不同的管理原則。”[6]基于此,反觀地名管理中的一些舉措,就可以發現相關部門在管理理念方面存在不少誤區,低估了地名管理問題的復雜性。

首先,地名管理中有關“問題地名”的確定不能過于主觀,不能僅憑監管部門的工作人員或者少數專家的意見就來確定,是否屬于“大、洋、怪、重”,要根據大多數人的看法來確定相對明確的標準,還要按照一定的程序征集意見。背后的邏輯理路是不同利益主體的判定肯定有別,不同年齡和文化層次的群體看法很難求同。例如開發商和一般公眾肯定對類似“××中央公園”的提法不足為怪,居住在“××國際城”的居民一般不會覺得自己的小區名稱存在問題,年輕人尤其是受外來文化熏染較深的群體對“洋地名”“怪地名”見怪不怪,認為無可厚非,相對保守的人士則很難接受。基于此，有學者認為，在整治過程中不能輕易對問題地名的認定下結論[7]。

其次,地名管理的舉措不能僅僅停留在“門頭”的拆除和更換。部分人簡單地認為,地名的整改只需要把存在問題的小區門口或者建筑物上面的標志予以替換即可,殊不知地名的更改涉及多個方面,往往成本巨大。根據《房屋登記辦法》規定,房屋坐落的街道、門牌號或房屋名稱變更的,應當辦理變更登記。由于身份證、戶口簿登記的地址與小區名稱密切相關,所以,當小區名稱變更時,身份證、戶口簿上的信息以及地圖和導航軟件上的信息也需要作相應變更,其費用承擔是一個很大的問題。如果不能妥善處理,相關利益主體和公眾自然就會產生抵觸心理,導致地名整治工作難以順利開展,談不上取得好的效果。有報道稱，一地名更改，必須修改各種地圖、公章、證件、招牌等，這些都會產生成本,整個行政成本將至少達1億元(11)參見《湖北襄樊更名為襄陽,一字之改成本被指過億》,https:∥news.qq.com/a/20110108/000092-1.htm,最后訪問日期：2022年1月10日。。

再次,地名管理措施的落實必須要有一定的人力、物力做保障,特定情況下還需要采取一定的行政強制措施。目前來看,民政部門缺少工作人員，也缺乏經費保障。據調查,在一些個案查處和糾正過程中,很難采取有威懾力的舉措。如果有些地名事前經過了住建等部門的批準,只是沒有到民政部門審核備案,程序方面存在一點瑕疵,在這種情況下,民政部門的整改就會比較困難。更有甚者,有些地名在申報手續方面不存在任何問題,突然在開展地名專項整治工作時要求整改,則會遇到很大阻力。總而言之,地名管理需要考慮多方面因素,務必深刻認識到其復雜性。

(二)路徑不合理,輕視了“三治融合”的必要性

從某種意義上來說,國家與社會的分野、政府與市場的邊界是一個國家治理體系和治理能力現代化的標志。較為復雜的社會事務治理,給治理主體的協同配合和治理方式的優化組合提出了較高的要求,不論是西方的“多中心”治理,還是我國的“綜合治理”,本質上都是對社會事務復雜化和治理能力現代化的積極回應。正因為如此,黨的十九屆四中全會在論及市域社會治理現代化時,提出要建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體,要形成自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系,即所謂的“三治融合”。反思我國的地名管理實踐,的確存在著路徑不合理的情形,忽視了“三治融合”的必要性。

第一，從自治的角度來說,地名亂象主要發生在居民小區和大型建筑物領域,原本要求在地名命名、更名時要充分尊重當地的民意,但在實踐中，做得遠遠不夠,即便啟動一些征集意見、座談會等程序,也有“走過場”的嫌疑。正如有研究者指出：“在目前地名變更引發的爭議中,官方所謂的‘已經征求民意’與社會普遍存在的‘民意被代表’之間往往形成強烈反差,暴露出地名變更活動中民意表達的嚴重不足。”[8]忽略自治造成的后果主要有兩方面：一方面是公眾對地名管理部門出臺的相關整治措施不予理解和支持；另一方面也會在一定程度上挫傷公眾參與集體事務的積極性。

第二，從法治的角度來看,雖然一直強調法治在地名管理中的重要性,但是相關立法未能及時修改,執法和司法中存在的問題也未能很好地解決,地名亂象自然就難以避免。仔細探究,法治不彰的原因有兩方面：一是未能認識到地名管理的重要意義,似乎覺得即便有“大、洋、怪、重”問題也不大；二是想通過一時的政策或者單純靠法律“簡單化”處理,未能找到合理的路徑。從《地名管理條例》等法規的制定與修改以及相關規范性文件出臺情況和實施效果來看,雖然地名管理法治化是重要路徑,但似乎僅靠法治難以解決問題,因此,需要多措并舉。

第三，從德治的角度來看,地名管理中較少關注德治的作用。如上文所述,文化沖擊是地名失范的社會基礎,人們的自由主義、拜金主義、虛榮心理等社會意識越來越濃厚,地名亂象就有了滋生的土壤。解決的辦法是要在全社會弘揚和諧、誠信等核心價值觀,摒棄浮躁和崇洋媚外的心態。眾所周知,德治作用的發揮是一個較為緩慢的過程,需要逐步培育,與地名管理中的“運動式治理”難以同頻共振,忽視德治也就不足為怪了。

綜上所述,在地名管理中,由于輕視了“三治融合”的必要性,實踐中,也未能協同政府主管部門、社區組織等多方主體參與地名管理,未能推出自治、法治、德治相結合的綜合治理舉措,才導致地名管理存在較大偏誤。

(三)方法欠妥當,忽略了“分類治理”的科學性

解決任何問題都需要尋求合適妥當的方法,方法得當才能收到事半功倍的效果。所解決的問題越復雜,就越需要講究方法。眾多方法中,最基本的一種方法就是分類,用唯物辯證法的原理來說,就是具體問題具體分析,要根據不同的問題因勢利導。反觀我國的地名管理實踐,可以發現,之所以形成地名失范的局面,就在于未能區別對待不同類型的地名,忽略了“分類治理”的科學性,具體體現在以下幾個方面:

第一,關于“公共利益與私人利益”的區分。地名往往和經濟利益密切相關,地名管理有必要根據所涉利益的外延歸屬進行分類,大體可以分為公共利益、私人利益及兼具二者三種情形。一般來說,與公共利益相關的地名主要涉及城市、道路、公園、廣場等,與私人利益相關的主要是居民小區和建筑物等。當然,從文化自信及價值觀的層面來看,即便偏于私人利益的地名也有一定的公共屬性。區分公私屬性的重要意義在于,針對不同利益屬性的地名,在事前審批、事后監管、整改舉措等方面均應有所不同。目前存在問題較多的是私人領域的居民小區和建筑物,這類地名的命名者為了一己私利,以“大、洋、怪、重”為名的積極性就越高,一旦審批通過就難以更改,因為涉及的人數較多,更正的成本比較大,事后協調的難度也就很大。在規范整治過程中,就更要注重依法治理、系統治理,注重法律效果和社會效果的統一。

第二,關于“批準的地名與未批準的地名”的區分。政府治理社會事務有一個基本的原則,就是信賴保護原則。從近年來部分城市地名整治的情況來看,有一些地名屬于地名管理機構批準的,或許是當時審核不嚴,或許是因為時過境遷,當時不認為存在問題,現在卻有違法律規定之嫌疑，被列入問題清單之中。這種情形下,凡是經過政府批準的,除非所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予批準登記使用所依據的客觀情況發生重大變化且為了公共利益的需要的情形,否則,原則上都不能強制性要求更名。如果屬于未批準的地名,確實存在明顯的問題,可以要求限期更正,因為在這種情況下,依法查處也有相關法律依據,同時也能在一定程度上警示后來者在地名命名、更名時要有所顧忌、謹慎行事，不能刻意追求“大、洋、怪、重”。

第三,關于“嚴重情形和一般情形”的區分。如上文所述,地名命名、更名中存在的問題,有些問題的確比較嚴重,有的則屬于一般情況。如上文所述，由于人們的觀念不同,加之地名命名、更名與評價者的利益攸關程度不同,有些時候很難取得共識,這就需要對嚴重情形和一般情形作區分。對于前者,如果未經批準,則可以在程序合法的情況下,采取一定的強制措施予以整治。對于后者,則不宜采取強制措施,即便開展整治活動,也要盡可能通過協商的方式來開展工作。對于經過協商依然不能取得共識的,則可以暫緩處理。隨著人們觀念的改變,或者業主發生更換,更名也就比較簡單了。有些地方,一開始確定的“問題地名”比較多,經過公眾反映,納入整治范圍的少了很多,也體現了根據不同情形分類處理的原則，得到了各方的贊許。

四、地名失范的法治矯正

隨著人類政治文明的逐步成熟完善,各國在社會事務治理方面逐步形成了一些共識。譬如要處理好“政府之手”與“市場之手”的關系,甚至提出發揮“第三只手”的作用。近幾十年以來,部分西方國家較為推崇“多中心治理”,強調多元治理和民主協商。我國在吸收借鑒和自主探索的基礎上,也形成類似的社會治理方案,一般稱之為“綜合治理”,尤其在市域治理、基層治理中被廣泛運用。地名管理本身就是社會事務治理的一個方面,實際上也可歸結為基層治理問題。以地名失范及其管理偏誤為基點,提出相應的法治矯正對策，將在很大程度上提升市域社會治理水平。

(一)樹立法治思維,實現協同治理

正如自然人姓名的命名和更名一樣,攸關個人與社會,屬于公私法上的綜合議題[9]。看似無妨大礙的地名命名、更名,牽扯的利益比較復雜,對其管理需要考慮多重因素。面對較為復雜的利益關系,在國家治理體系現代化的背景下,需要樹立法治思維,通過明確相關主體的權利、義務與責任,依法管理地名。法治思維可以從保護權利、制約權力、規則治理、程序意識等多個角度來理解和運用。具體到地名管理,當下最為重要的是完善相關法規規章,著力解決現行法律規范的粗疏、操作性不強等問題。有了較為完善的法律規范體系之后,在執法環節,要謹慎行使權力,決不能漠視相關群體的權利;要嚴格依法辦事,不能被開發商等利益團體俘獲,為不規范地名“開綠燈”,從而為后續治理埋下隱患;要按照法定程序解決地名失范的問題,不能追求“短平快”。此外,基于公眾對地名管理的法律規范較為陌生,法治意識不強,民政等主管部門要在平時重視法治宣傳,為地名管理法治化奠定堅實的社會基礎。

地名管理的復雜性決定了單個或者少數幾個部門無法對其進行妥善管理,這就需要在管理體制層面實現協同治理。對此問題,實際上我們已經形成了一定的共識,那就是社會事務的治理需要堅持“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。具體到地名管理,黨委領導的核心是把好政治方向,明確地名命名、更名要服務社會主義現代化建設,要堅持以人民為中心,尊重人民群眾的意愿。政府負責的重點是明確政府及其主管部門和相關責任部門的職責,這些職責力求細化且明確規定在法律法規中。社會協同主要是發揮相關組織的作用,比如居民委員會、業主委員會、地名學會等組織的作用,發揮他們在地名歷史文化挖掘、地名整治專家建議等方面的作用。公眾參與則強調在地名命名、更名中,要重視傾聽民意,同時發揮公眾在地名整治過程中的監督作用。只有貫徹落實好上述“十六字”方針,地名管理的諸多問題可能就迎刃而解了。比如地名管理的多維價值排序問題,地名管理中所出現的意見分歧是很自然的事情,有人以經濟利益優先,有人以文化傳承為重,還有的主張個體意志至上。如果上述主體既能協同配合,又能把管理與服務、乃至教育落實到日常工作中,尤其是遇到問題能夠及時處理,地名管理就不會亂象叢生。再比如法律之間的協調問題,如果在立法過程中相關部門之間能夠破除部門本位主義并認真聽取民意,就能處理好地名管理法規與《中華人民共和國非物質文化遺產法》《中華人民共和國城市規劃法》等相關法律之間的銜接關系,也能夠就地名規劃、地名申報、地名審批、地名服務等方面的規范構造作出科學安排。

(二)運用法治方式,推進“三治融合”

法治作為治國理政的重要方式,通常需要與自治、德治相結合,即“三治融合”。地名管理失范與法治不彰直接相關,但是和沒有把它與自治、德治有機結合起來也有密切聯系。需要說明的是,基于法治建設的理想圖景和社會治理的現實需要,“三治融合”一定要建立在法治這一重要依托之上。之所以強調這一點,一方面是因為法治本身在社會治理中具有固根本、穩預期、利長遠的獨特作用;另一方面,三者之間具有內在關聯。正如有學者指出,自治本身就具有重要的法治意義，或者說自治本身就是法治圖景的構成部分[10]。而德治的核心意蘊與法治所強調的“良法善治”之間具有內在一致性,亞里士多德在闡釋什么是“法治”時,就有經典概括。基于此,具體到地名管理中的“三治融合”,談及自治與德治,其實與法治矯正的進路并無沖突。自治、法治和德治的融合可以體現在兩個層面:一是在文本層面進行互相融合,既要在自治層面的社區公約、村規民約中融入法治、德治的要素,還要在法治層面的法規規章中體現自治組織的作用，把社會主義核心價值觀作為地名命名、更名必須遵循的法律原則;二是在具體地名管理實踐中的融合,譬如在執法、守法環節,注重自治組織的協同作用,注重日常的道德教育,采取“柔性化”執法方式,開展地名整治活動。

自治在我國既有科學理論的指引, 也有豐厚的實踐成果。 社會治理中的自治既是以人民為中心的要求, 體現了發展為了人民、 依靠人民； 同時也是堅持“群眾路線”的體現。 地名管理總是和特定區域人民群眾的經濟利益和情感寄托密切相關, 讓他們自主管理、 參與到決策程序中來,往往能夠從源頭上控制地名亂象。 我國的基層群眾自治制度正好能夠為地名管理中的自治提供良好的實施基礎, 可以在地名命名、 更名中充分發揮居民委員會和村民委員會的作用, 發揮其最貼近群眾、 最易組織群眾的優勢。

當前,我國的地名管理法治化存在不少問題,最主要的是地名管理的法律規范體系有不少漏洞,亟需進一步健全和完善。剛剛修訂的《地名管理條例》，相較于之前的規定，內容更加完善,規定更具有可操作性，其施行的效果有賴于實踐檢驗、接下來，各地的地方性法規、規章需要作相應的修訂。地名管理既是城鄉建設與管理的重要組成部分,也和歷史文化與環境保護有關,完全符合《中華人民共和國立法法》關于設區的市的立法權限范圍。因此,設區的市的地方立法可以制定符合本地實際的地方性法規規章,為地名管理提供更有力的法制保障。

我國有近千萬條地名,其中有不少蘊含著傳統文化的精華,有教化人心、傳承孝道等功用,自然體現了“德”的作用,能夠印證德治在地名管理中的作用。如何把德治融入到地名管理中呢?一是要注重傳統地名的宣傳,近兩年舉辦的“中國地名大會”(12)中國地名大會是中央廣播電視總臺和中華人民共和國民政部聯合攝制的地名文化節目,節目以地名知識為載體,從地理、歷史、語言、民俗、文學等各個角度全方位展現中華大地的萬千風貌,目前已經進行到第4季。就是一個很好的例證,它激發了人們珍視地名文化的積極性。二是加強社會主義核心價值觀的宣傳教育,在全社會持續進行誠信教育,讓更多的人們摒棄浮躁,回歸本真。

(三)區分不同情形,依法分類治理

地名管理中存在的問題主要集中在居民小區和大型建筑物,問題的表象雖然都體現為“大、洋、怪、重”,但是在管理整治過程中不能“一刀切”,需要分類實施。前面已經在問題分析中就“公共利益與私人利益”“批準的地名與未批準的地名”“嚴重情形和一般情形”等進行了分析。在具體整治過程中,要精準實施分類治理,多個階段逐步解決。首先,對于涉及私人利益較多的地名,一般要有更大的耐心,更要注重依法治理、系統治理。其次,要堅持信賴利益保護原則,對于政府批準的地名原則上不得強制有關命名主體更改,逐步引導予以更正。或者說先整治未經政府批準的地名,而后再逐步解決經過政府批準的地名。再次,先集中整治一些“嚴重情形”的地名,盡可能縮小范圍,對“嚴重情形”的判斷在實體上能有充分的依據,且在程序上要完整、合理，然后再逐步解決“一般情形的地名”。最后,要說明的是,在抓緊完善相關法律法規的基礎上,遵循“嚴格控制增量、逐步減少存量”的原則,對于新建居住小區和建筑物的命名、更名,要嚴格依法管理,從源頭上予以控制。相信隨著人們法治意識、文化自信的增強,地名管理一定能夠朝著法治化、現代化的方向邁進。

五、結 語

地名失范是特定歷史階段的產物,與城市化快速推進、外來文化的浸潤等因素密切相關。地名管理能夠在很大程度上彰顯城市的現代化治理水平,反映公眾在文化消費方面的心理傾向。當前的地名管理在思想認知、整治策略、方法運用等方面均存在一定的偏誤,與社會治理的規范化、法治化要求尚有差距,直接導致地名整治的總體成效不佳。在全面依法治國的背景下,只有通過法治的方式來矯正地名管理的偏誤,才能收到標本兼治的效果,方可實現法律效果和社會效果的統一,進而逐步累積起公眾的文化自信、形成健康平和的社會心理結構。期待在新修訂的《地名管理條例》指引下，各地能夠結合本地實際情況，盡快修改相關地方性法規規章，地名管理執法、司法也能依法有序進行，有關部門所推出的相關整治舉措能夠科學合理,地名失范現象得以逐步消除,地名管理的偏誤能夠在法治框架下得以矯正，讓地名回歸其標示方位、傳承文化的本真功用。