村規民約服務鄉村治理的對策研究
——韶關湞江區十里亭鎮W村個案分析

□ 朱宇彬 楊華山

（韶關學院歷史系，廣東 韶關 512005）

村規民約作為鄉村治理的重要內容，如今面臨著新的考驗。廣東省韶關市湞江區十里亭鎮W村位于韶關市城郊，其最新的村規民約頒布于2021年3月27日，內容主要涉及了五個方面。第一是制度秩序方面，規定了村委會、村民權利義務運行程序；其次是衛生環境方面，規定了個人衛生行為要求，村民自覺維護村容村貌和保護生態環境的義務；第三是公共安全方面，規定了用火、用電安全；第四是村民關系方面，規定了贍養老人義務、家務與社會責任、村民調解等內容；最后是福利保障方面，對低保戶、外嫁女、婦女、老人、孩童的福利保障做了說明。通過實地走訪調研，我們發現該村村規民約在鄉村治理中面臨一些問題，如外來人口管理缺位、村委會與村民溝通不足、村民權利意識淡薄、村規民約服務經濟發展效能式微等。而造成這些問題的原因是復雜多樣的，既有歷史的原因，也有現實的沖擊。針對這些問題，結合該村的具體實際，應該從加強對村規民約的認識與宣傳、結合新時代發揮“三治”融合效用以及發揮監督保障機制效能等三方面加以解決，以使村規民約能夠真正發揮其在鄉村治理體系中的作用。

一、加強對村規民約的認識與宣傳

轉型發展的前提是村干部對于村規民約發展新形勢的重新評估，是村民對于村規民約的理解與配合，因此加強對村規民約的認識與宣傳是轉型發展的首要任務。而由于改革開放前期涌入的外來人口及其后期本地居民的空心化、低齡化和老齡化，W村村民政治素養總體上參差不齊且水平不高，阻礙了村規民約發揮效用。面對此現狀，W村的村干部未能充分認識到制定外來人口相關管理辦法和逐步推進村民素養提高的必要性。再者，雖然國家一再通過文件的形式強調村規民約的重要性，但缺乏后續措施的指導，如沒有圍繞村規民約該如何因地制宜、如何科學有效執行、如何對村干部進行專業化培訓等方面做出更深入的指導。縱觀中外古今所有變革，無不是先撬開思想的枷鎖，進而求其現實影響。所以，W村的當務之急是提高村民整體素養，促進村民對于村規民約的理解，加強村干部對如何科學宣傳和執行村規民約的認識。

首先，加強村干部對村規民約重要性的認識。針對于村干部的學習，上級可以考慮將村規民約認識水平高低作為考核干部候選人的重要條件，舉辦村干部學習村規民約的相關培訓，學習相關法規和文件，如《村民委員會組織法》、民政部等七部委《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》、廣東省民政廳等7部門聯合印發《做好村規民約和居民公約工作行動方案》等等，讓村干部深刻理解村規民約及其對于鄉村治理的重要作用，并將村規民約落實情況作為考核村干部的重要內容。

其次，定期對村規民約進行學習。凡是舉行村民活動或會議，都可以安排有村規民約相關內容的學習和教育。鑒于W村的村民公共活動場所較多，村委會可以考慮定期召開關于村規民約的學習會，學習會也可以由各自然村分組進行，將學習教育的對象范圍擴大到整個村子，甚至可以將定期學習村規民約這一條款加入到本村村規民約中。選取媒體報道的相關案例和材料，結合本村的具體事例，通俗易懂，學習的形式可以豐富多采，如開展以案說法、問題咨詢、案例問答、答題比賽等，可以設置相關獎品獎金，以此提高村民積極性。

再次，利用不同形式加強宣傳普及。W村留守的老人、婦女、小孩較多，如果僅僅只有一些比較正式的學習會和相關比賽，村規民約的學習活動做不到對各年齡段進行全覆蓋。針對此，村委會應該全方位普及村規民約，宣傳解釋新的政策，針對不同的人群，采取不同的形式進行宣傳普及。如針對低齡人群，村委會可以采取短視頻、社群媒體等形式進行普及；針對老齡人群，村委會可以采取戲曲、壁畫、連環畫、歌謠等形式進行普及。特別指出的是，針對W村部分外來人口，村委會應該充分調研了解他們各自的習俗。例如潮汕外來人有燒香祭拜的習俗，而這有可能觸犯W村關于環境的村規民約（W村村規民約第10條規定：嚴禁帶火進山，禁止一切野外用火），此時村委會應該先耐心普及本村相關村規民約，再采取一些特殊處理方法，例如設置專門祭拜點，處理好外來人口與當地人口之間的矛盾、外來習俗與當地村規的矛盾。又例如W村的圩市與交通的矛盾問題，村委會要尊重這項習俗再普及相關村規民約，可以設置一些小型的專業集市點，最大程度緩和圩市與交通的矛盾。

通過科學有效的學習及宣傳，從而加強村干部和村民對村規民約的認識，夯實村規民約發揮效用的基礎。

二、結合新時代發揮“三治”融合效用

2018年12月，民政部等七部委聯合出臺的《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》指出：村規民約是“健全和創新黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制的重要形式。”［1］這意味著村規民約將在“三治”融合下的鄉村治理中扮演更重要的角色。要充分發揮好村規民約的“三治”融合效用，就要結合新時代條件與“三治”融合思路，對村規民約做出新定位，即在德治、自治、法治三個層面塑造未來公民。

（一）發揮德治效用，培養村民道德

由于改革開放前期外來人口涌入W村，后期本地青壯年勞動力流失，所以W村呈現一種獨特的人口結構，即外來人口較多且全體村民呈現老齡化、低齡化態勢，而外來人口多正是城鎮化的一大特征。W村前期外來人口的發展模式也正是我國城鎮一體化的典型代表。城鎮一體化最顯著的表現就是以熟人社會為特征的村落開始向以陌生人社會為特征的城鎮轉型。城鎮一體化目標最終一定能實現，也就是說我國的村落最終也會融入到城市中，我國的村民最終也會變成城市居民，關于村規民約在這個階段就該起什么樣的作用，有學者指出：“與其將注意力更多地放在‘鄉（村）規民約’上，不如更多地放在如何培育和建設公民道德上。或者說，著眼于社會結構的現代轉型，村規民約本身應該連通并納入公民道德”。［2］其實，現階段的村規民約確實具有轉型時期的過渡性意義，應該有意識地添加一些具有城市特征的道德規范，如W村就應該增加本地人口與外來人口相處的道德法則、外來人口居住于本地應具有的道德要求等。只有逐步地推行適應城鎮化大背景要求下的相關規范，才能使W村的村民和諧相處，并逐步適應城市化發展的趨勢。

（二）發揮自治、法治效用，塑造未來公民。

村規民約一般須包含規范日常行為、維護公共秩序、保障群眾權益、調解群眾糾紛以及引導民風民俗五個方面的內容。其中對村民道德的要求權重較大，但村規民約中自治與法治的權重同樣重要。為了適應社會結構變革與達成城鎮一體化目標，治理的目的是培養出有公民道德意識、公民權利意識、公民法治意識的未來公民。而村規民約本身就帶有自治性且兼具一定的法治色彩，應該充分釋放其內在的自治、法治效用，培育“三治”融合下的未來公民。

通過實地走訪調研，發現W村在選舉中存在涉嫌賄選的情況。這在一定程度上必然會打擊村民的自治積極性，無法發揮村規民約培育未來公民的自治效用。這種情況下，村規民約應該對村干部候選人起到監督作用，給予村民行使權利的空間。而W村的村規民約關于監督的內容只有簡單的一句話，即“村‘兩委’班子成員帶頭履行，以身作則，接受全體村民監督”，沒有具體如何監督的措施，這大大影響了村規民約承載的自治育民的效用，所以要充分發揮“三治”融合培育未來公民的效用，首先要制定出權力運行機制完善的村規民約，讓村民擁有行使權利的空間，使他們充分感受自己作為鄉村主人的地位。通過完善村規民約，利用村規民約解決好鄉村治理問題，不至于導致村民有苦難訴、舉報無門的局面，村民也會逐漸意識到遵守并且合理運用村規民約維護自己權益的重要性和必要性，這樣自治、法治思想及行為就可以逐漸自然而然播撒開來。

可以看出，村規民約應該結合新時代的要求，在“三治”融合的思路下，為當前的鄉村治理服務，為培育未來公民奠基，這是村規民約現階段新的歷史使命與定位。改革開放后，隨著城市化進程的加快，許多鄉鎮開始轉型，經濟迅速騰飛。但是，社會道德素養卻沒有相應提高，個人政治權利意識、法制意識也十分淡薄。可以說，很多村民成為城市居民都是在歷史的大環境下被動地推著走，村規民約沒有很好地起到一個緩沖的作用，沒有成為村民與居民兩種身份轉換間的橋梁。所以，村規民約新時代背景下的定位應該是為我國塑造未來城市居民。位于城郊的W村的村規民約即應該考慮如何符合新定位的發展要求。

三、發揮監督保障機制效能

提高了總體認知水平，明確了總的轉型發展方向，制定了較為科學有效的村規民約，只是第一步，更重要的第二步是村規民約的實施。要把紙上的、墻上的村規民約真正執行到實處，須充分利用好輿論壓力機制、懲罰機制和監督機制三大保障機制，這樣才能為村規民約的實施保駕護航。

（一）重建輿論壓力機制

在城郊結合部和城中村，由于人口流動速度加快，鄉村結構轉型，熟人社會逐漸瓦解，傳統形態的輿論壓力松綁，傳統熟人村落的輿論壓力機制漸趨崩塌。這對村規民約的落實有較大的消極作用，須重建輿論壓力機制。一般情況下，無論傳統媒體還是新媒體，新聞輿論很少涉及到鄉村基層，因此執行村規民約的輿論壓力仍然需要鄉村本身的力量。現代信息技術在此方面可以發揮重要作用。W村村委會可以設立W村官方公眾號或者開通微博、貼吧等，將每位村民在網絡上緊緊聯系在一起，及時更新村內動態，并利用網絡途徑塑造模范榜樣或者對村內一些不道德不文明的事件適當進行通報和點評，以此在一定程度上重建輿論壓力機制［3］。而有了輿論壓力機制的重建，懲罰機制更能有效發揮作用。

（二）發揮懲罰機制效用

明代王陽明任職江西時頒布的《南贛鄉約》問世之前，鄉規民約大體上多重勸導教化，《南贛鄉約》以降，鄉規民約中的懲罰機制開始發揮更大的作用。［4］也正是由于有效的懲罰機制，鄉規民約在明末達到了一個治理效果的高峰。按照規制性制度要素理論學者的觀點，懲戒性是制度所以存在的根本，也只有懲戒性條款的規定，才能形成一個有效而穩定的制度［5］。可見，懲罰制度是成功鄉約的必不可少的條件之一。但村規民約的懲罰制度如今面臨著合法合理性的質疑。一方面因為村規民約在法律意義上并不是國家法規，它更傾向于一個契約；［6］另一方面，由于一些村子制定村規民約的懲罰條目缺乏科學性，所以導致了部分村落的村民對于懲罰的不滿與拒不執行。要解決這個難題，發揮懲罰機制效用，首先需要國家明確法律地位，給予懲罰的合法性，給予村干部設立懲罰機制的空間。其次需要村干部制定科學有效的懲罰措施。制定科學有效的懲罰措施，最基礎的前提便是前文所提的加強認識，村規民約的內容必須合法合情合理，踐行社會主義核心價值觀，懲罰條款清晰，懲罰手段合適。

根據實地調研，W村村規民約第14條規定：“講文明樹新風，不亂堆放雜物，不亂倒垃圾，不亂排污水，不在墻上亂寫亂畫，保證村容整潔，環境優美。垃圾必須集中放置在村里指定的垃圾桶里。”這條村規民約就沒有規定違犯后的具體懲罰措施，僅僅只是勸導，這樣的村規民約就顯得蒼白無力。而W村若要針對此條村規民約制定懲罰措施，懲罰思路不一定要囿于罰錢，可以采取當衛生志愿者做義工等懲罰手段。總之，懲罰手段不宜拘泥于罰錢，而應致力于建設綜合性的懲罰機制，也可以類比于營造村規民約的儀式感，讓人們由內而外地重視村規民約，遵守村規民約，使之更具威懾性和約束性。

（三）完善監督機制

監督機制在整個運行系統中處于十分重要的地位。對于村規民約的落實，監督機制應該充分發揮好村內調解功能和村內調解成本的配置效率。上級監督、輿論監督等外部監督雖然難以及時，但也十分重要，必須高度重視，這里討論內部監督機制問題。

W村第8條村規民約提到：“村組干部及村民不得以任何理由侵占集體及他人財物，如有發生者，由村‘兩委’干部責令其立即停止侵占行為，并承認錯誤，作出檢討，如已造成財務損壞，按原價賠償；觸犯法律者，依法承擔法律責任。”此條村規民約有較完善的懲罰措施，但對錯誤或違法的認定、懲罰過程及結果沒有監督的規定，可能使村民難以維護自己的正當利益，導致村規民約會因此失去其作為基層自治和自我管理的意義，村規民約也無法更有效推進“三治”融合。為此可以建立鄉村內部監督機制，設立監督機構。以W村為例，該村有4個自然村，每個自然村推薦1人，加上村兩委中1人，設立由5人組成的監督機構，負責監督村規民約的執行、評估和反饋，從而形成村規民約的制定——執行——監督——反饋的閉環，有效發揮村規民約在鄉村治理體系中的積極作用。

總之，面對新時代的到來，村規民約走到了新的歷史節點，對于地理位置比較特殊的W村來說，為轉型時期的城鎮一體化、塑造未來城市居民服務，是其村規民約當前的重要使命。而要完成這一歷史使命，需要提高村民對于村規民約的認知水平，結合村鎮實際發揮“三治”融合效用以及發揮內部監督保障機制的效能。W村及其村規民約在運行過程中的問題與解決對策誠然有其特殊性，但在當前情況下，對其他鄉村村規民約在鄉村治理體系中發揮積極作用也有所啟示。