城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調思路

萍鄉市國土空間調查勘測規劃院 凌守明

在城鄉一體化發展進程中，各個城鎮都在不斷完善基礎設施，這就涉及對土地資源進行合理開發利用的環節。開墾土地之前，應先完成對城市的總體規劃設計工作，確定城市的未來發展方向，從可持續發展的角度全面分析問題，找到發揮土地利用價值的方法。與此同時，要關注區域范圍內土地的類型，了解剩余可用地的數量、位置，開展對土地利用的總體規劃設計工作。并嘗試將兩項規劃任務有機融合起來，完成協調發展的目標。

一、城市總體規劃與土地利用總體規劃之間的關聯性

（一）二者具有平行關系

在研究如何協調有序地開展城市總體規劃與土地利用規劃工作時，應先找到二者之間的共同點，分析二者在日常基礎工作流程之間的關聯性，研究科學優化工作方案，簡化工作流程的可行對策。實際上，國家在對城市規劃建設進行宏觀調控的過程中設定了專門的《城鄉規劃法》，并對土地利用問題出臺了《土地管理法》。這說明兩項工作都需要遵循依法管理的原則，讓工作具有規范性、可行性的特點。從具體的管理制度特點來看，這兩種法律管理規定在法律地位上是平等的，具有平行關系。在統一協調兩項規劃任務時，應尊重二者之間的平行關系，從相互協調、相互制約的角度出發，調整工作思路，有效提升規劃管理工作的質量及效果，為新時期的城鄉建設工作提供指導。

（二）二者具有交叉關系

結合實際的城市用地管理工作情況來看，城市的總體發展規劃與土地利用規劃之間有一定的交叉性。管理人員可以從兩個方面來分析這個關系屬性：首先，從城市規劃的角度來看，城市要建設商用建筑，建設鐵路、公路以及住宅區域時，都需要使用土地資源。這就需要在規劃方案中融入用地管理的相關內容，提高城市管理部門對土地規劃工作的重視度。圖1以某城市的總體規劃設計圖為例，介紹城市規劃任務的具體特征。

圖1 某城市總體規劃圖例

圖中A、B、C、D四個區域是該城市目前準備開發的新區域，涉及開墾荒地和征用居民宅基地的問題，需要融合城市規劃與土地利用規劃的相關管理制度來判斷該片區域的最佳用途，找到科學發揮土地使用價值的方法。其次，從行政區域角度分析，包含土地總體規劃以及城市總體規劃的全部內容。這就說明兩項工作之間有明顯的交叉性，需要統一工作思路，創新工作方案，落實協調發展的理念，找到打造現代化城市、優化區域產業結構、解決用地和養地難題的有效方法。

二、城市總體規劃與土地利用總體規劃在協調發展時遇到的矛盾問題

新時期，要找到城市總體規劃與土地利用規劃的融合發展方案，需要先結合工作的實際開展情況，分析二者之間的差異性，明確二者存在的矛盾關系問題，有針對性地研究有效解決問題的對策。

（一）規劃工作的范圍存在差異

城鄉規劃工作主要圍繞著城市的經濟、文化建設等多個方面展開，需要綜合利用自然條件、結合歷史背景和現有基礎設施的建設情況來落實工作任務，具體工作中不僅包含對土地的利用問題，還包括空氣質量管理、產業結構優化等方面的問題。工作范圍相對較廣，工作難度也比較高。而土地利用總體規劃只圍繞著土地的閑置、開發利用情況展開綜合管理，涉及治理土地污染和保護綠地等多個方面的問題。圖2中表示的是某城市的土地利用類型分布圖。

圖2 土地利用類型圖

實際上，從空間范圍來看，城市總體規劃與土地利用規劃之間類似局部與整體的關系。而行政區域的劃分標準會將土地劃分成國、省、市、縣、鄉幾個等級，從這個角度來看，城市規劃用地時，無法覆蓋行政區域范圍內的所有土地。所以，二者在協調管理時有一定的工作難度，需要管理部門安排專業的人才著重結合以往工作經驗，科學優化工作方案。

（二）規劃工作的思路存在差異

在城市規劃建設時，管理人員會從縱向和橫向發展過程中總結城市的發展規律，劃分城市的用地區域，找到城市的規劃發展重心及方向。目前，城市的總體規劃主要思路是融合經濟、資源、人文因素，綜合提升城市的發展水平。但現有規劃方案中沒有深入考慮保護農耕用地的問題，而且，實際設定的內容中不包含土地開發利用的紅線，這是引發用地和養地矛盾關系問題的主要原因。而土地利用的總體規劃思路是進行耕地管理、植被覆蓋率管理和土壤污染治理問題。二者最大的差異就是城市規劃時大多是以無控制規劃為主，但土地利用規劃的管控因素比較多。

（三）土地分類的參考標準存在差異

城市規劃和土地利用規劃都會涉及對土地面積的測量、土地種類的劃分等工作。目前，二者協調發展的關鍵問題是：在土地分類時參考的標準不同，城市總體規劃使用《城市用地分類與規劃建設用地標準》，而土地利用總體規劃中，則主要使用《全國土地分類》作為標準依據。這就使得實際得出的結果也存在差異，無法將兩項工作中產生的數據信息融合在一起，給管理部門增加了不小的工作壓力。關鍵是在比例尺計算的環節缺乏統一性的特點，導致在對同一塊土地進行管理時，存在管理矛盾需要處理。

三、城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調發展流程

（一）從技術的協調管理環節入手

在社會發展的環境背景下，改革與創新城市規劃方案時，應先完善國土空間的規劃標準，從城鄉規劃的角度嘗試引進新的管理技術、提升管理水平。比如，可以嘗試將線下工作任務轉移到線上，使用信息技術來整合工作資料。目前，最有效的方法就是在完成土地勘測工作后，將勘測所得結果記錄在數據庫中，依靠這些信息數據構建地理信息系統，通過系統來智能化、自動化地記錄城市現有建筑物、自然資源的分布情況。在同一個平臺下開展規劃管理工作有助于統一管理規定，為協調開展各項工作奠定良好的基礎。關鍵要在技術的支持下確定用地的邊界，并為管理人員提供互動交流的渠道，讓人才可以共同探討現行規劃方案中是否存在不科學、不合理的地方，及時優化工作方案，為實現城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調發展目標奠定良好的基礎。

（二）從內容的協調管理環節入手

具體開展城市總體規劃建設與土地利用管理工作時，應針對二者之間存在的異同點，做好工作內容的協調管理。首先，為了讓土地發揮實用性，滿足城市經濟發展和生態建設的具體要求，應當專門組建管理團隊，考察團隊成員對協調管理知識技術的應用能力。其次，政府部門應發揮主導作用，完善相應的管理機制，提供資金、技術、制度的支持，并為各個城市的規劃發展工作指明方向。可以采用宣傳教育的方式，通過網絡渠道拓寬宣傳范圍，介紹城市規劃、土地規劃的協調發展價值，闡述未來發展趨勢，引導城市管理部門制定科學的發展戰略。豐富工作內容，讓兩項規劃編制任務的內容互為補充，在此基礎上同步開展具體的規劃，讓工作效果得到顯著提升。

（三）從行政體系的協調管理環節入手

用地管理工作應規范有序，針對這個要求，在具體采取規劃管理措施時，應從行政管理體系的構建角度著手，分類、分步驟完成基礎管理任務。比如，在自然資源的管理環節中，應從國土空間規劃的角度出發，融入統籌兼顧的理念，合理為管理人員分配土地規劃管理任務，重點關注土地閑置問題。與此同時，應從解決用地矛盾的角度出發，讓行政管理工作體現出民主性、公平性的特點，還要吸引更多高素質、高水平的人才參與到城市規劃管理環節。除此之外，應找到城市的戰略發展方向，規劃戰略管理方案，全面滲透土地管理與土地開發利用并重的管理觀念，達到城市可持續發展的目標。

（四）從生態環境的協調管理環節入手

城市現代化的發展重心主要是打造生態型城市，要提升城市的宜居屬性，科學擴大植被的覆蓋面積，改善區域范圍內的環境質量。在這項工作中，應在城市規劃任務中融入環境保護和污染防治的相關內容，著重了解當地工業企業、農業企業在經營過程中是否存在污染土地、污染水源的問題，根據具體問題調整產業結構，劃分不同產業的經營范圍，并制定管理制度來約束企業的污染排放行為。具體工作中，應及時將城市總體規劃與土地利用規劃融合起來，共同提升城市的綠色環保屬性。這就要求城市管理部門從生態可持續發展、生態系統多樣性等角度分析問題，保護耕地的同時，也要完成生態林業的建設任務，確定最低植被覆蓋率的標準，建立完善的管理機制，堅守生態發展的紅線。最終通過加大對生態環境保護工作力度，科學投入人力、物力、財力，以促進人與自然、生態與經濟的協調發展，讓城市規劃工作與時俱進，滿足新時代發展要求。

四、城市總體規劃與土地利用總體規劃協調發展的注意事項

在工作中，還有一些基本注意事項，具體包括以下幾個方面：

（一）要提高工作的適應性

在創新工作方案、優化工作思路的過程中，要完成協調發展任務，應先了解城市以往的發展情況，找到現行規劃方案中的優勢及不足。可以考慮借鑒其他城市的規劃方案，但具體工作應遵循因地制宜的原則，找出各個城市在土地資源面積、種類等方面存在的差異性，綜合分析目前工作是否具有可行性。在保證方案科學合理的基礎上，凸顯城市發展特色。比如，在規劃中融入文化建設的相關內容，全面升華城市規劃的主題。另外，應及時統一工作目標，在目標一致的前提下順利完成協調發展任務。

（二）要科學整合資源

土地利用總體規劃的所有工作內容都與城市中現有土地資源相關，而城市總體規劃涉及經濟發展問題、建設思路等多個方面。基于此，在二者的協調發展進程中，應先設定統一的規劃管理指標，并統計現有自然資源數量、種類，專項進行工作資源的綜合管理。這項工作應具有動態化的特點，因為人們在日常生活、工作中會涉及對自然資源的開發利用問題，如果資源信息更新不及時，會影響城市相關規劃設計方案的科學性。新時期，為了方便集約化的管理資源，可以使用網絡工作平臺公開記錄資源的分配情況，避免出現資源重復分配而引發矛盾糾紛的問題。

（三）應做好層次劃分工作

在協調發展的背景下完成城市基礎的規劃設計工作，應進行規劃期限的科學設定。針對這個問題，通常要先設定一個長遠發展目標，并圍繞這個目標分步驟設定短期的、容易實現的小目標。這就涉及對工作層次的分類管理任務，目前各個城市的管理人員大多會按照國家的規定，完成對規劃內容的分類整合。在此基礎上劃分工作層次之后，可以提高工作的便利性，也有助于對工作進行深化改革，最終滿足城市的長遠健康發展需求，避免因為管理職責分配不清而導致規劃管理工作不全面、不合理的問題，這將直接影響城市規劃管理效果的充分發揮。

城市總體規劃與土地利用規劃之間存在平行關系和交叉關系，二者的工作內容中有許多相同點，通過融合兩項工作任務，可以簡化工作流程，減輕管理人員的工作壓力。基于新時期各個城市在規劃建設時需要整理的數據信息有很多，要求管理人員掌握信息技術的操作方法，完成對信息的分類整合任務，構建地理信息系統和數據庫平臺，并要從優化管理體系、提升工作權威性的角度出發，綜合研究出順利完成協調發展任務的方法。關鍵要注意提升工作的適應性、科學整合資源，并做好管理工作層次的劃分，以便于有效降低工作難度，達成生態城市的建設目標。