馬來西亞外來勞工問題產生原因、影響及對策分析

宋洋

摘要：馬來西亞是東南亞主要的外勞輸入國。上世紀70年代以來，經濟的快速發展帶來了馬來西亞勞動力市場的劇烈變化，由于國內勞動力無法滿足不斷增長的社會需求，規模空前的低薪外籍工人涌入馬來西亞。外來勞工在彌補馬來西亞勞動力缺口的同時，也帶來了諸多方面消極影響，尤其是非法勞工泛濫問題，為馬來西亞經濟社會健康發展蒙上了陰影。本文基于馬來西亞外來勞工現實問題，特別是對社會、經濟和國際關系等造成的影響，深入揭示了馬來西亞外來勞工政策存在的問題。

關鍵詞：馬來西亞外來勞工；非法勞工問題；政策

1馬來西亞外來勞工現狀

由于本土勞動力的短缺，馬來西亞成為外勞人口最多的國家之一。據世界銀行統計，外國勞工總人數約為296萬至326萬，約占勞動力總人數的20%，其中約有123 萬至146萬是非法勞工。[1]2018年，馬來西亞有200萬至400 萬無證移民勞工。[2]由于地理優勢和文化接近原因，馬來西亞合法外勞主要來自毗鄰的低收入國家，如印度尼西亞、尼泊爾和孟加拉國等。來自其他國家的勞工還包括緬甸、柬埔寨、菲律賓，而越南、巴基斯坦、泰國、印度、斯里蘭卡等國的外勞人數相對較少。2020年以來，馬來西亞外勞人數大幅度減少，造成該國在種植業、建筑業、服務業等多個領域出現外勞短缺問題。而且，大部分在馬來西亞的外勞受教育程度低，這些外勞被種植業、家政服務、建筑、制造業和其他與服務相關的行業雇用，從事一些對技能要求較低的工作。其中，有45%的外勞從事建筑工作，30%分布在制造業中，其余則在農業、保安、服務業等。在農業領域，有70%的勞力依靠外勞。[3]根據2016年統計數據，馬來西亞合法的外勞共211萬人。其中制造業最多，人數為73.3萬人，建筑業達到42.5萬人，大園丘人數為34.7萬人，其他農業人數為17.9萬人，服務業達到25.1萬人，女傭共有18萬人。[4]

2外來勞工流入馬來西亞的原因分析

2.1經濟的快速發展導致勞動力短缺問題的出現

自上世紀70年代以來，經濟的崛起帶動了馬來西亞工業化、城市化水平的快速提升，加之制造業的國際轉移，為馬來西亞創造了大量的就業崗位。70年代中期，全球石油危機給馬來西亞經濟發展創造了條件：一方面是外國直接投資的增加，西方工業國為應對能源價格猛漲造成的工業成本上升，不得不大量外遷以尋求生存，而馬來西亞是西方工業國主要選擇的國家。另一方面是在馬來西亞的領海發現大量石油和天然氣儲存量，給政府帶來巨大收入。[4]

隨著工業化水平的迅速發展，以及政府收入增加后對基礎設施的建設與其他方面的投資，馬來西亞勞動力市場也發生了巨變。城市化發展使農村人口快速向城市轉移，由于農村青壯年人口大量減少，種植業勞動力出現嚴重短缺，例如，從1978年到1985年，油棕和橡膠種植園的勞動力短缺甚至威脅到經濟的競爭力，因勞動力短缺造成了價值1.23億美元的橡膠損失。[5]因此，農業必須靠外勞維持運作，在城市地區的建筑業、餐飲業同樣也離不開外勞，為此，馬來西亞政府開始實施引進外來勞工的政策。1985年馬來西亞政府與印尼政府簽署引進外勞備忘錄，其中主要以引進女傭為主，后來其他領域如建筑業、制造業、餐飲、種植業和酒店的外勞數量不斷增加。

2.2馬來西亞國內民眾不愿從事“3D”工作

馬來西亞經濟的增長迅速，一方面吸引了許多勞動密集型外資企業設廠投資，需要大量的廉價勞動力；另一方面，從馬來西亞流向鄰國新加坡尋求更高收入的勞動力眾多，而馬來西亞國內的空缺由欠發達鄰國的剩余勞動力補替。馬來西亞引進外勞的一部分原因是，80年代以來國民生活水平大幅度提升，生活趨于優裕舒適的馬來西亞民眾不愿從事“3D”工作，即骯臟（Dirty）、有辱人格（Degrading）、危險（Dangerous）的工作，包括清潔工作、建筑、種植業等。通過引入外勞，填補了馬來西亞勞動力市場的結構性缺口，產生積極的生產力效應，提高了馬來西亞主要制造業的國際競爭力水平。[5]而馬來西亞無需進行復雜的經濟轉型改革和生產力提升就能輕易取得良好的經濟增長，因而引進外勞很快被認為是經濟增長的必要條件。例如，吉隆坡國際機場和雙子塔的大規模建設項目，主要是由來自鄰國的數以萬計的低薪建筑工人建造的。

2.3周邊國家勞動力向馬來西亞轉移

上世紀90年代以來，隨著國際勞動力市場分工的細化、深化，以及企業因全球經濟競爭加劇而希望降低成本。馬來西亞從最初以農業和商品為基礎的經濟，發展成為擁有強大的制造業和服務業的經濟體，并成功地降低了貧困率和失業率，減少了收入不平等。這些因素成為吸引外籍工人在馬來西亞尋求經濟機會的重要因素。

為了賺取外匯，一些發展中國家的政府也越來越重視公民在外工作，轉回外匯協助政府解決經濟拮據問題。同時，南亞、東南亞的一些發展中國家的國內剩余勞動力眾多，輸出勞動力也能舒緩失業者和低收入者對政府的不滿情緒。此外，周邊國家如印尼、菲律賓、緬甸等，由于政治的不穩定或者經濟發展相對較慢，也成為當地民眾到馬來西亞尋求庇護或獲得工作機會的重要原因，經濟的增長、政治的穩定、強大的國家安全和相似的文化環境都使得馬來西亞成為有吸引力的勞動力目的地市場。

3馬來西亞外勞問題產生的影響

第一，非法外勞問題。馬來西亞政府為適應經濟的飛速發展而實施的引入外勞政策，在某種程度上“催生”了非法移民的泛濫，這些移民在為馬來西亞經濟做出貢獻的同時，也在諸多領域產生了消極影響，最終演變為政府及國內民眾共同關注的議題。[6]在馬來西亞，政府平均每年逮捕數萬名非法外勞，為了應對該問題，政府每年都消耗大量的人力、物力和財力。2019年8月，馬來西亞政府推出非法外勞自愿返國的“永不復返計劃”，截止當年12月31日，共有19萬多名外勞在這一計劃下登記，其中16萬多人已被遣返。[7]非法外勞可能帶來的社會問題，其中就包括恐怖主義的威脅、人口販賣、道德考驗、文化侵蝕、阻礙國家經濟轉型、濫用公共設施和繁衍下一代的問題。[8]

第二，社會治安問題。外勞的增加，除了造成馬來西亞本國民眾的生活空間受到擠壓之外，社會治安問題也愈演愈烈，搶劫、毆斗和謀殺時常發生。由于外來勞工受教育程度低，文化素質不高，在工作的過程中可能由于工作問題與雇主之間形成多樣的矛盾，且外來勞工基數龐大，在融入當地社會生活的過程中，與民眾產生摩擦，社會治安問題逐漸凸顯出來。特別是龐大的非法勞工群體，使政府難以實現對其規范的監督管理，違法犯罪情況也時有發生。此外，外來勞工沖擊了馬來西亞國內低收入勞工市場，并對馬來西亞的社會福利構成重大威脅，例如侵占社會公共衛生和教育資源。根據研究顯示，馬來西亞人民最擔心的問題是“過多外勞入境”，在一些偏遠地區或家庭收入較低的群體，低技能的外勞可能會搶走馬來西亞人的工作飯碗，甚至壓低薪資。[9]

第三，“外勞經濟”問題。由于長期以來大量使用外勞，經濟發展對外勞的過度依賴導致“外勞經濟”，阻礙馬來西亞國家經濟發展。在馬來西亞經濟發展的初期，大量使用外勞以補足勞動力的空缺，能夠最大化釋放社會生產能力。但隨著國家經濟發展進入新階段，由于缺乏高端人才來提升技術，馬來西亞的經濟仍普遍停留在低端的產業鏈層次，導致許多企業維持在低附加值和低利潤的空間里。這種低端發展模式，使馬來西亞陷入“中等收入陷阱”，導致高端技術水平企業無法蓬勃發展起來，最終限制了促進國家經濟增長和創造更高收入水平的能力。此外，外勞也阻礙了國家經濟轉型計劃的實施，導致馬來西亞資金大量外流，破壞社會和經濟平衡。根據數據顯示2011年外勞匯款回到他們各自來源國的總額為157億林吉特，2012年為183億林吉特，2013年為227億林吉特，2014年為282億林吉特，2015年為347億林吉特，外勞匯款數額呈現逐年攀升的趨勢。[10]

第四，對外關系問題。外勞不僅對馬來西亞國內的社會、經濟產生消極影響，而且在對外關系中也有負面的作用。據調查研究顯示，東盟內部的勞動力流動主要有5條轉移路徑，其中包括印尼至馬來西亞，有超過一百萬名流動勞動者從印尼流向馬來西亞。[11]印尼勞工自20世紀90年代開始大量移民馬來西亞，至今已經成為外勞人數最多的群體。印尼勞工尤其是非法勞工的增加帶來的犯罪率上升、非法土地入侵和公共衛生條件下降，在馬來西亞引起了廣泛關注。[12]2002年，由于非法印尼勞工暴亂馬來西亞政府出臺政策中止印尼勞工的招募，印尼勞工大量被遣返回國并滯留在兩國的邊界地區，最終造成85人死亡，這一突發事件引起了印尼政府和民眾的強烈不滿，印馬兩國政府也相互指責。非法勞工問題的政治化，成為影響兩國關系的非傳統安全問題。[13]

4馬來西亞的外勞政策

自20世紀90年代以來，馬來西亞的外勞數量不斷攀升，政府對外勞的引進和管理也逐漸建立起嚴格的法律制度，例如，《1955年雇用法》規定了最基本的雇用條件；《1991年雇員公積金法》強制要求公司按照一定的比例為雇員繳納公積金；《1967年勞資關系法》對預防和解決勞資爭端，調整資方、勞方與工會之間關系進行了明確的規定；《1969年雇員社會保險法》規定公司必須為其低薪水的雇員投保職業傷害保險計劃與養老金計劃。此外，《1952年人工賠償法》、《1959/63移民法》、《1968 年雇傭（限制）法》以及《1969年雇傭（限制）（雇傭許可證）規則》等法律法規對于規范勞動力市場、維護雇主與外勞雙方的合法權益都發揮了作用。

由于外勞對馬來西亞本地的勞動力市場造成了巨大沖擊，為了維護馬來西亞勞動力市場的秩序，保障國內勞動力的充分就業，馬來西亞政府對外勞的聘用及其所能從事的工作范圍進行了嚴格的限制。政府鼓勵各類公司培訓和使用本地員工，規定制造業以外其他領域雇傭外籍勞動力應由雇主向內政部外來勞工處提交申請。[14]例如，馬來西亞對外勞的來源國及外勞所能夠從事的行業和工作區域都進行了明確的規定；2002年馬來西亞國會修改移民法令，開放園丘和家庭女傭兩個領域給印尼外勞；泰國、越南、柬埔寨、菲律賓、老撾、緬甸和尼泊爾的外勞只獲準在制造業、建筑業、園丘業和服務業工作；土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦的外勞只允許在制造業、建筑業和服務業工作；印度外勞只允許在怡保、芙蓉、巴生、檳城、新山和馬六甲的采光、高電壓電纜、理發店和園丘工作。[15]2008年，政府還要求來自越南、緬甸、印度和菲律賓的外勞需要接受培訓并取得證書后，才可申請簽證到馬來西亞工作。目前，馬來西亞政府已經與印尼、印度、泰國、柬埔寨、巴基斯坦、斯里蘭卡、孟加拉、越南和尼泊爾等9個國家簽署了引進外勞的諒解備忘錄，以建立更完善的招聘、就業和遣返的框架，來保障雇主以及員工的權益。

在外勞的工作范圍上，政府僅許可在部分領域可以雇傭外來勞工，例如：建筑業、種植業、制造業和一部分服務業等行業工作。馬來西亞政府還限制了138種職位不得使用外勞，其中包括醫院助理、出納、美容師、接待員、休閑及娛樂中心售票員、交通主管、公共交通查票員、生產主管和清潔主管等。此外，外來勞工在馬來西亞的工作期限也會根據勞工的熟練程度而有所區別。通常，外來勞工最多只能在馬來西亞工作三年，而熟練工人最多可以停留五年，擁有特別技能或者資質的外勞可以工作的最大時長達到七年。對于一些技能要求較低的行業如建筑業和種植業等，如果被鑒定為熟練工人，就可以無期限的工作直到雇主解聘，但需要定期審核。[16]

外勞在來源國經過身體檢查后，抵達馬來西亞后需額外進行健康檢查，如果檢查不合格即面臨被遣返的可能。同時，外勞還需要接受由人力資源部、國內組織與雇主共同制定的培訓，并由雇主為勞工進行內部培訓。[17]在馬來西亞工作的外來勞工都必須獲得工作準證，并根據工作準證僅允許外勞從事特定工作，否則將被視為是非法的。此外，雇主也被要求必須在嘗試無法雇傭到本國勞工的前提下，由其向政府提交的外來勞工的需求申請才能得到獲批，而且批準通過后，必須為其所雇傭的外勞繳納一定數量的人頭稅。[18]為防止外勞逃走、非法轉換行業以及逾期逗留成為非法外勞，2017年1月1日起，馬來西亞正式落實“雇主強制責任制”（EMC），強制規定所有聘用外勞的雇主必須承擔外勞的人頭稅。

非法外勞問題一直是馬來西亞棘手的社會問題，政府對非法外勞采取了越來越嚴厲的懲罰措施。根據馬來西亞移民局公布的資料顯示，非法外勞在被抓捕后最高可能面臨1萬馬幣的罰款并且將會被監禁長達6個月，情節嚴重者還可能被判6次以下的鞭刑。雇傭或者匿藏非法外勞的雇主將依據第55B條文治罪，即一旦得到定罪，雇主將可能面對6個月到5年時長的監禁，以及1萬到5萬馬幣的罰款，另加鞭刑6下。[19]除了通過抓捕和遣返非法外勞，馬來西亞政府還采取過“凍結聘請外勞計劃”、“登記外勞卡”以及“非法外勞漂白計劃”等行動。在漂白外勞計劃中，馬來西亞政府試圖使非法的外勞合法化，然而由于費用高昂、手續繁雜等因素干擾，使這一計劃最終破產。

5馬來西亞外來勞工政策存在的問題

第一，措施治標不治本。一直以來，馬來西亞政府對非法勞工主要是通過加大抓捕遣返力度、加強邊境審查監管力度等方式來實現減少非法勞工數量，提升本地勞工的雇用。通過“非法外勞漂白計劃”等舉措可以看出，政府對非法勞工的態度發生了轉變，致力于將非法勞工“合法化”，這主要是基于馬來西亞經濟發展對低技能勞工依賴度高的現實。但事實上，政府通過征收更高的人頭稅以及將非法外勞遣送回國的措施，不僅無法達到雇傭本地勞工的目標，反而會造成建筑業、制造業面臨“用工荒”，甚至讓企業鋌而走險雇用非法外勞，加劇外勞問題帶來的負面影響。

第二，政策缺乏長遠規劃。受經濟形勢和勞工需求變化的影響，政府的外勞政策總是處于不斷變化調整的狀態。在處理外勞問題時，常常受到突發事件的影響，導致政策施行朝令夕改，表現出政府在處理外勞問題上沒有長遠的規劃和應對，這也引發民眾的不滿。例如，2016年馬來西亞政府與孟加拉國政府簽訂分三階段引進150萬孟加拉外勞的協議。由于受到馬來西亞各界的指責和反對，政府在發布消息后還不足24小時就宣布將暫停接受所有國家的外勞，這一協議也隨即夭折。[20]政策的反復無常不僅可能會讓國內市場和從業者無法承受成本壓力，只能調漲商品價格，最終造成物價的上漲，也會導致一些出口型的企業由于缺乏勞動力，被迫選擇到國外投資設廠。此外，一些旨在促進就業和外勞靈活性的政策，在反反復復的實施-暫停下，反而加劇了雇主對于低薪勞動力的依賴程度。

第三，人頭稅問題。人頭稅一直以來在馬來西亞廣受爭議。早在上世紀90年代，馬來西亞政府就按照不同領域和不同技術水平（普通、半熟練、熟練），出臺外籍工人年度收費（人頭稅）的規定，并根據不同領域的工作收入制定外勞人頭稅漲幅。2019年2月，馬來西亞財政部為減輕雇主負擔，降低延長外勞臨時工作準證的人頭稅，其中制造業、服務業和建筑業的人頭稅，從原本的1萬林吉特減少到6000林吉特。農業和種植業從3500林吉特減少至2000林吉特。[21]在特定的工作領域里，政府向外勞征收的人頭稅過高，并把工作期限設定最長為5年，尤其是建筑業對于熟練外勞的需求很高，外勞人頭稅越高，雇主負擔越大，導致熟練外勞外流，馬來西亞最終淪為培訓外勞的搖籃。盡管近年來馬來西亞的人頭稅有所下降，但對于聘用大量外勞的雇主仍然是沉重的負擔，且經過培訓的外勞，在工作準證期滿或沒有得到續聘后，這些熟練工人在回到自己國家后將面臨流失的可能，企業也將承擔勞動力和資本的損失。

6結語

馬來西亞是東南亞主要的外勞輸入國。自1980年代以來，馬來西亞工業化和城市化的快速發展，隨之而來的是勞動力短缺問題的浮現，經濟基礎的優勢以及政府吸引外勞的政策，使得大批外來勞工蜂擁而至。然而，外來勞工尤其是非法勞工給馬來西亞的社會、經濟和對外關系等方面所帶來的諸多負面影響。盡管馬來西亞政府在外勞問題上有著嚴格的法律條文規定，但由于一些政策實施不能觸及外勞問題的根本，且缺乏連貫性和長遠規劃，引發社會各界對外勞政策的不滿情緒，甚至導致馬來西亞“用工荒”以及資本的損失，這為馬來西亞經濟的發展帶來了極大的困擾。為了更好的處理外勞問題，平衡勞動力市場，馬來西亞政府的外勞政策應符合國內發展的目標，并與人力資源政策一致，同時應把區域流動勞動力管理體系與當地勞動力需求相結合，創新勞動力管理制度以提高社會生產力，并建立起風險管理系統保障外勞在務工時的基本權益。

參考文獻：

[1] World Bank. Malaysia Estimating the Number of Foreign Workers （A report from the Labor Market Data for Monetary Policy task）， March 28， 2019， https：//documents1.worldbank.org/curated/en/953091562223517841/pdf/Malaysia-Estimating-the-Number-of-Foreign-Workers-A-Report-from-the-Labor-Market-Data-for-Monetary-Policy-Task.pdf

[2]IOM. Migration Overview. International Organization for Migration Malaysia， https：//www.iom.int/sites/default/files/country/docs/malaysia/iom_malaysia_infosheet_may2019.pdf

[3][馬來西亞]《外勞在馬30年，是過客還是歸依》，星洲網，2017年9月28日，https：//www.sinchew.com.my/pad/con/content_1685881.html

[4][馬來西亞]《大馬經濟發展與外勞涌入》，星洲網，2018年3月29日，https：//www.sinchew.com.my/pad/con/2018-03/29/content_1740561.html

[5]Jacob A. Jordaan. Foreign workers and productivity in an emerging economy： The case of Malaysia[J]. Review of DeveloCnt Economics， 2018， 22（4）

[6]文峰：《淺議馬來西亞的非法移民問題》，東南亞研究，2010年第3期

[7][新加坡]《馬國實施“永不復返計劃”已遣返16.5萬外勞》，聯合早報，2020年1月1日，https：//www.zaobao.com.sg/realtime/world/story20200101-1017667？amp

[9][馬來西亞]《非法外勞泛濫多禍害》，東方日報，2017年6月15日，https：//www.orientaldaily.com.my/news/mingjia/2017/06/15/200805

[10][馬來西亞]《國民最擔憂 外勞過多搶飯碗》，詩華日報，2017年12月5日，http：//news.seehua.com/？p=324976

[11][馬來西亞]《非法外勞泛濫多禍害》，《東方日報》，2017年6月15日，https：//www.orientaldaily.com.my/news/mingjia/2017/06/15/200805

[12]Kikkawa A， Suan E B. Trends and patterns in intra-ASEAN migration[M]//Skilled Labor Mobility and Migration. Edward Elgar Publishing， 2019，pp.1-24

[13]Liow， Joseph. Malaysia's Illegal Indonesian Migrant Labour Problem： In Search of Solutions.[J]. Contemporary Southeast Asia， Vol. 25， No. 1， 2003， pp.44-64

[14]林梅：《馬來西亞的印尼勞工問題》，當代亞太，2006年第10期

[15]馮桂玲：《馬來西亞人力資源市場的現狀及其特點》，東南亞縱橫，2013年第4期

[16]《馬來西亞勞務政策法規及市場環境調研》，中華人民共和國商務部亞洲司，http：//template1.mofcom.gov.cn/article/ct/201110/20111007780663.shtml

[17][馬來西亞]《外勞抵馬后 需額外體檢》，中國報，2019年5月27日，https：//www.chinapress.com.my/20190527/%E5%A4%96%E5%8A%B3%E6%8A%B5%E9%A9%AC%E5%90%8E-%E9%9C%80%E9%A2%9D%E5%A4%96%E4%BD%93%E6%A3%80/amp/

[18]《馬來西亞勞工政策及法律法規》，駐馬來西亞使館經商處網站，2008年2月25日，http：//my.mofcom.gov.cn/article/ddfg/laogong/200802/20080205393986.shtml

[19] Jabatan Imigresen Malaysia：Kesalahan Melindungi atau Menggaji PATI atau membenarkan PATI dalam Premis， https：//www.imi.gov.my/index.php/ms/component/tags/tag/10-pati.html

[20][馬來西亞]《阿末扎希宣布凍結引進各國外勞計劃》，東方日報，2016年2月19日，https：//www.orientaldaily.com.my/news/nation/2016/02/19/127357

[21][馬來西亞]《3月起制造服務建筑業 熟練外勞人頭稅將至6千》，星洲網，2019年2月23日，https：//www.sinchew.com.my/pad/con/2019-02/23/content_2013112.html