三明市區土地收儲工作存在的問題和對策

林安填

（三明市土地收購儲備中心，福建 三明 365000）

0 引言

土地儲備作為土地資源集約利用和優化配置的重要手段，是政府壟斷土地一級市場、調控土地二級市場的重要手段［1］，是完善土地使用制度，保障項目用地需求，促進節約、集約用地，增加政府收益的重要渠道，包括土地收購、整理、儲備、出讓4 個環節，每一環節都涉及很多部門和群體的利益，容易出現各種糾紛和利益問題，如何處理好、平衡好各方的利益關系就顯得非常重要。

1 工作成效

2017 年3 月起，為大力弘揚“馬上就辦、真抓實干”精神，深入開展“五比五曬”項目競賽活動，著力破解征遷難題，促進項目落地，推動三明市區經濟再上新臺階，福建省三明市區啟動了“依法和諧征遷”工作。5年來，三明市區依托“依法和諧征遷”，大力破解了一批征遷歷史遺留問題，有效保障了一批市區城市建設用地，補齊了民生事業短板，去除了一些城市景觀“頑疾”，解決了一批群眾和企業的痛點、堵點、難點問題。根據三明市土地收購儲備中心相關數據，2017—2021 年三明市區完成土地收儲102 宗共733 公頃、房屋6 320 戶、企業143 家；出讓商住用地57 宗，土地出讓面積超167公頃，土地出讓金額約101億元（見圖1）。

圖1 2017—2021 年三明市區商住土地出讓情況

2 主要做法

2.1 實行“5+N”工作機制，助推市區“依法和諧征遷”

市級層面：實行市領導掛鉤市區征遷重點項目工作機制，成立由市委、市政府主要領導任總指揮長，市政府分管城建副市長任副總指揮長的指揮部。指揮部下設“一辦五組”，即辦公室、政策保障組、資金保障組、督查組、干部考核組、宣傳組，執行“5+N”制，即市級領導掛鉤制、解決問題派單制、項目管理節點制、進展情況通報制、工作督查考評制等工作機制，統籌推進市區征遷工作。區級層面：由區黨政主要領導負總責，按照“一個項目、一名處級領導、一個征遷團隊、一套工作方案”的模式，依法依規組織征遷攻堅行動。

2.2 積極化解歷史遺留問題，助推征遷開展

征遷指揮部“一辦五組”多措并舉，按街道、區級、市級層面劃分問題，逐個分析原因，尋找破解對策，合力破解了眾多多年來想解決而無法解決的歷史遺留問題，助推項目攻堅破冰，打通征遷攻堅“最后一公里”。5 年來共化解遺留問題200 余個，尤其是對多個村歷年征地遺留的發展用地問題采取配建返還辦公用房的方式給予解決，既解除了村集體經濟組織后續發展的后顧之憂，又杜絕了村集體經濟組織與地產商變相開發房地產的現象。

2.3 規范市區土地房屋征收機制

2.3.1 統一市區征遷補償政策標準

2009 年之前，三明市區一些項目委托企業開展土地收儲項目前期工作，其中存在各自為政、相互攀比、補償標準不斷攀升的情況。2009 年5 月，市政府召開專題會議，明確今后土地收儲項目所需資金全部由市、區兩級財政籌集，不再采用開發商墊資的方式。從2012 年起，在實施的市區“南拓北擴”發展戰略中，逐步發揮市土地收購儲備中心“一個池子蓄水、一個龍頭放水”的宏觀調控作用。特別是2017 年實施市區“依法和諧征遷”后，對統一市區征遷補償政策標準發揮了重要作用。

在集體土地征收方面，三明市人民政府辦公室針對原梅列、三元兩區區域性征收補償標準不一致，被征收對象訴求越來越高的情況，出臺了《三明市區集體土地上房屋征收補償安置實施細則（試行）的通知》（明政辦〔2018〕119 號）、《關于進一步完善三明市區集體土地征收補償政策的若干意見》（明政辦〔2018〕120 號），進一步統一了市區集體土地征收補償標準。同時，針對城中村拆遷無法再執行宅基地安置的實際情況，三明市人民政府辦公室后續又修訂了《三明市區集體土地上房屋征收補償安置實施細則（試行）》（明政辦〔2020〕50 號），為解決城中村征遷面臨的實際問題提供了政策依據，最終成功解決了23 年來想完成而未能完成的徐碧城中村改造任務。在企業征收方面，三明市自然資源局在充分借鑒福州市等其他地市相關政策的基礎上，結合市區多年來企業征遷的實際情況，出臺了《三明市區國有土地上工業倉儲用地土地使用權收購暫行辦法》（明自然資〔2019〕151 號），進一步優化評估方式，充分調動了被征收企業參與改造的積極性，保障其合法權益，支持其做大做強。5 年來，政府共完成了143 家企業征收工作。

2.3.2 出臺征遷激勵機制

為加快市區土地房屋征收工作，充分調動區級政府在土地房屋征收工作中的積極性和主動性，2019年7月三明市自然資源局會同市財政局先后出臺了《三明市中心城區征遷工作經費管理辦法（試行）》（明自然資〔2019〕125 號）和《三明市中心城區經營性土地出讓收益分成辦法（試行）》（明財建〔2019〕31 號）等激勵政策，具體明確了各類征遷工作經費計提標準、獎懲機制和出讓收益分成辦法，進一步推動市區土地收儲出讓工作。

3 主要問題

3.1 城市規劃與土地儲備工作銜接不夠

早期土地儲備往往是超前的，在無特定具體用途的城市或城鎮開發邊界成片儲備土地，土地儲備先于城市規劃［2］。有時土地儲備雖然也是按照當時的城市規劃開展的，但是土地儲備往往需要一個較長的時間周期，在這個較長的周期內，土地儲備通常會依據城市規劃進行相應的調整。如果土地儲備與城市規劃沒有做好銜接，就無法及時盤活土地和回籠收儲資金，造成土地儲備效率低下；如果城市規劃缺乏前瞻性，就無法及時有效地引導和控制土地儲備，進行土地資源的有效配置，從而無法充分保障土地資源效益最大化。例如，三明市公交公司從東新二路、東新五路兩個綜合停車場搬遷至貴溪洋，但因城市邊界不斷拓展，不到10年的時間，就二次搬遷至翁墩、碧湖等片區，造成資源浪費。

3.2 土地儲備計劃執行率不高

在“依法和諧征遷”期間，政府主要針對當期征遷計劃所涉項目進行梳理，對中遠期儲備計劃的統籌考慮較少，同時經常因前期工作不夠扎實、收儲資金不確定、被收儲對象的主客觀因素，導致年度土地儲備項目調整較多、計劃執行效率不高的情況出現。例如，2021 年三明市區“依法和諧征遷”中的多個項目因群眾改造意愿強烈，經屬地政府同意后，被列入土地儲備計劃。然而，這些項目因缺少前期項目成本可行性分析，無法實現收支平衡。2021 年8 月，根據住房和城鄉建設部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63 號）等有關精神，多個拆遷項目被終止。

3.3 土地儲備存量不足

土地儲備存量決定了政府把控土地市場供應時機的能力。若存量不足，政府就只能采取當年收儲當年出讓的方式，但該方式往往都直至第三、四季度才能出讓。三明市區2017 年和2021 年第四季度出讓金額達到全年的60%以上（見表1）。而一些大的房企下半年在三四線城市拿地往往較為謹慎，尤其是第四季度拿地的決策較難得到審批，導致政府第四季度出讓的土地價值明顯低于同年出讓的周邊地塊。例如，2019年11 月出讓的貴溪洋J08 地塊（5.17 公頃），土地成交價為3.68 億元（7 120 萬元/公頃），明顯低于上半年出讓的貴溪洋J06 地塊（9 400 萬元/公頃）、J07 地塊（9 710 萬元/公頃）。

表1 2017—2021 年三明市區土地出讓季度情況

3.4 基礎配套設施相對滯后

基礎設施是城市正常運轉和健康發展的基石。尤其是在開發新區時，基礎設施、教育設施等公建配套設施很大程度上影響了土地出讓的價值。新城的建設需要投入大量的城市基礎設施，但事實上，在新城的建設過程中，房地產的開發往往走在城市基礎設施建設的前面，往往以土地出讓作為基礎設施建設的資金來源［3］。

近年來，三明市區為進一步落實“南拓北擴、中部提升”的城市規劃要求，策劃生成、組織實施了一批片區開發項目，但是由于資金不足，出現了建設滯后等情況，不利于新區良性循環的片區開發。如東霞片區，其土地已基本全部出讓，但規劃的市政路網正在啟動建設，不利于土地出讓價值的提升，也導致部分電力、電信等遷改工作面臨二次遷改的情況。

4 措施建議

4.1 發揮城市規劃的引領作用

城市規劃是土地儲備的基礎和前提，土地儲備是實現城市規劃的有效途徑和載體［4］。在土地儲備過程中，要充分發揮城市規劃的引領作用，一方面要提前明確地塊規劃方案和規劃條件，為土地儲備項目可行性研究提供依據，進一步縮短儲備周期，提高資金利用率和規劃執行可行性；另一方面，要合理編制規劃方案，確定最佳規劃指標，保證土地資源利用綜合效益最大化。

4.2 完善收儲計劃編制

為保障土地市場的有效供給與調控，應以土地供應為目標，按照以“供”定“儲”的原則安排年度土地儲備計劃。只有科學確定收儲規模，“適量”儲備土地，才能達到適時、適當調控土地市場的目的［5］。最重要的是，面臨城市開發邊界不斷外移，而城市人口增長相對較緩的實際情況，要進一步分析城市發展方向和經濟增長極，更有針對性地指導城市開發建設。

4.3 合理調控土地市場

一方面，要降低政府對土地財政的依賴程度，合理編制年度土地基金收入預算，不再為完成土地年度基金任務而突擊供地；另一方面，要進一步提升化解征遷遺留問題的能力，提高征遷凈地交付的效率，縮短征遷成果轉化周期。同時，要充分發揮土地儲備庫“蓄水池”的作用，留有一定量的土地，以便更好地調控土地市場。

4.4 加快基礎設施建設

加快片區控制性規劃編制工作，進一步拓展規劃服務土地收儲的深度和廣度。根據片區控制性規劃，提前介入規劃確定的市政道路等基礎設施建設，按照“片區規劃、逐步實施、公建先行”的原則，委托市屬國企承建片區市政道路，進一步熟悉片區土地，有效提升片區預期價值。今后幾年，更是要按照“南拓北擴”的發展戰略，重點開展瑞云智慧新城、荊東教育新城等重點板塊基礎設施建設，全力打造道路建設和地塊開發相互促進、良性循環的片區開發生態環境。

5 結語

自2017 年市區“依法和諧征遷”開展以來，三明市區大力推進土地收儲出讓工作，通過這幾年的工作實踐，逐步完善土地儲備的各項機制，充分調動了市、區兩級工作人員開展土地房屋征收工作的積極性和主動性，更好地發揮了政府在土地資源配置和市場調控中的宏觀作用。