國家資歷框架視域下技能人才評價成果的應用研究

黃耿 鮑燕 司徒志平

“國家資歷框架”是用以整理和編排、規范和認可整個國家范圍內存在的不同層次和類型資歷，如學歷、學位、文憑證書、資格證書等的結構或體系。技能人才評價是技能人才培訓的“風向標”，也是技能人才配置的“定位器”。在人力資源社會保障體系內，將技能人才評價成果應用于國家資歷框架領域，可以有效推動各級各類學校教育與職業培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉換，促進職業教育與普通教育的學習成果融通、互認，避免重復評價，進而提升人力資源競爭力。

一、國家資歷框架與技能人才評價的內在聯系

（一）國家資歷框架的內涵

“制定國家資歷框架”被納入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，這是解決我國教育學歷證書與職業資格證書相分離問題、暢通終身職業教育渠道的重要舉措。

國家資歷框架由資歷框架、學習成果認證、學分銀行三大部分組成。這里的“資歷”即參與各類學習的成果，包括習得學歷、學位等文憑，獲得職稱、職業資格、技能等級等相關技能成果，是一段學習或工作經歷的過程性證明?？v向上看，國家資歷框架包含不同層級的資歷以及由這些資歷所形成的等級結構；橫向上看，國家資歷框架包含不同行業、不同領域以及不同類型的資歷。參照國際通行的資歷框架構建思路，結合我國人才隊伍建設管理現實和未來需要，我國的國家資歷框架由國家職業資歷框架（含技能人員職業資歷框架和專業技術人員職業資歷框架）和國家教育資歷框架共同組成（見下頁圖1）。我國的國家資歷框架可設置8個等級（國際普遍采用8～10級），由低到高分別為國家資歷八級至一級，其中國家資歷八級為入門級，國家資歷一級為最高級。

圖1 國家資歷框架構成

國家資歷框架從法律角度明確了各類資歷及同一資歷不同等級的考核準則，有利于提高人才評價的規范化、準則化和橫向可對比性，追求的是把各類教育與培訓整合在一起，實現相互協調發展和貫通互認，強調的是不同類型學習成果的積累、互認與轉換。國家資歷框架是疏通技能人才成長與發展，破除不同教育類型以及不同階段的學習經歷不被認可的重要手段。

因此，構建國家資歷框架可以解決各類資歷間的互通問題，促進各類學習成果的相互轉換，是推動現代化終身教育的重要手段。

（二）國家資歷框架與技能人才評價的內在聯系

當前，我國正處于產業轉型升級的關鍵時期，社會對技能人才的需求越來越大，優化技能人才評價機制已成為加強技能人才培育的重要一環。近年來，我國不斷完善職業技能等級認定體系，取得了一定的成果，但還面臨著諸多問題，如考核評價結果不能貫通與互認、多元評價之間不能相互對接、制度碎片化等。這需要建立國家資歷框架，為不同類型技能人才評價成果的貫通與互認提供標準和通道，使不同層次的技能水平具有可比性并實現縱向銜接。

二、技能人才評價成果與應用方式創新

（一）技能人才評價方式

1.學業評價與學歷、學業證書。職業教育作為我國教育體系的重要組成部分，是培育技能人才的主力軍。職業教育質量的優劣，在很大程度上決定了我國廣大勞動力的素質水平。學業評價是評價職業院校學生的一種重要手段，評價內容以學生知識與技能評價、學生品德與心理評價、學生體育與身體素質評價為主，此外還包括學生綜合能力評價、學習能力與交流合作能力評價、審美素養評價等多方面。目前大多數職業院校開始了學分制嘗試，其中學業評價成果就可以轉化為學分，為實現各類學習成果的認證、積累和轉換奠定了基礎。當學生達到畢業學分要求時，頒發其學歷或學業證書。

2.職業資格評價、職業技能等級認定及其證書。職業資格評價、職業技能等級認定是兩種并行的技能人才評價方式。我國對涉及國家安全、公共安全、人身健康、生命財產安全的職業（工種）實施職業技能鑒定考試（即職業資格評價）；對不涉及國家安全、公共安全、人身健康、生命財產安全的或者關系不密切的職業（工種）實施職業技能等級認定。職業資格評價主體是經人社部門備案的職業技能考核鑒定機構，評價的是勞動者從事某一職業所必備的條件；職業技能等級認定主體是經人社部門備案公布的職業院校、用人單位和社會培訓評價組織，評價的是勞動者技能水平。職業資格評價、職業技能等級認定合格者可取得相應的職業資格證書、職業技能等級證書。

3.專項職業能力評價及其證書。專項職業能力評價主要針對具有一定技術含量的技能單元實施評價。專項職業能力評價主體是經人社部門備案公布的專項職業能力評價組織，評價的是特定職業勞動者的實際工作是否標準和規范。專項職業能力評價合格者可取得相應的專項職業能力證書。

4.職業技能競賽及其榮譽稱號。職業技能競賽是選拔與評價技能人才的重要方式。近年來，各類職業技能競賽活動廣泛開展，選拔了一大批素質優良、技能過硬的高技能人才。通過職業技能競賽，大批技能人才不僅取得相關職業資格證書、職業技能等級證書，還被授予“技術能手”等稱號。

（二）技能人才評價成果應用方式創新

“誰用人、誰評價、誰發證、誰負責”是技能人才評價的新規則，因此需要什么人、如何培養、如何評價，完全由作為評價主體的企業決定。因此，新規則下，技能人才評價更接近用人需求，“畢業證書”“職業資格證書”“職業技能等級證書”“專項職業能力證書”“職業培訓合格證書”等技能人才評價的結果更具含金量，與專業技術人才職稱證書、國際證書、行業企業證書貫通已具備一定的基礎。

1.學業證書與學歷證書間的互認。新職業教育法從法制層面給予技工院校應有的地位。技工院校隸屬于人社部門管理，主要培養高技能人才，頒發的是學業證書。職業院校隸屬于教育部門，主要培養專業技術人才，頒發的是學歷證書。兩者培養的人才具有相似性和共通性，是支撐我國制造業發展的重要力量。因此，學業證書與學歷證書已具備貫通的基礎。

2.高技能人才與專業技術人才的貫通。按照職業活動的學科專業性與技術技能性特征區分，專業技術人才與操作高精尖加工設備、具備高超工藝專長的高技能人才之間大量存在工作內容交叉、工作活動等價的現象。除研究人員和簡單體力性技能人員外，經濟專業人員、服務專業人員、工程技術人員、農業技術人員、醫療衛生專業人員、教學專業人員、交叉學科技術人員、輔助技術人員與高技能人才之間的學科分類和職業分類描述信息中存在大量相似性內容，專業方向與工種崗位之間的職業活動大量重合。

同時，高技能人才與專業技術人才之間的職業活動在職業與學科的對象目標、屬性特征、應知應會、技術特點、工藝流程、工具設備、質量要求、安全保障、環境場地、主要來源、派生去向11個方面具有高度對應性。高級工與員級對應，有突出貢獻的高級工與助理級對應；技師與助理級對應，有突出貢獻的技師與中級對應；高級技師與中級對應，有突出貢獻的高級技師與副高級對應；特級技師與副高級對應，有突出貢獻的特級技師與正高級對應。因此，技能人才評價領域具備與職稱領域相對應的基礎，職業技能等級與專業技術等級具備貫通的可能。

3.國內證書與國外證書的互認。國內證書與國外證書的互認是職業資格互認制度的有效實踐，是創新技能人才培育和合作模式，促使國際職業通行證形成，破除妨礙人才流動障礙和制度藩籬的重要舉措，有利于充分調動市場作用，促進技能人才在更大范圍乃至全球內自由流動，激發技能人才創新活力，更好地服務區域經濟發展。

在經濟全球化、服務貿易自由化的今天，各國相互聯系、相互依存日益緊密，各國專業團體之間的交流逐漸增加，彼此在教育、培訓的質量保證及互信上日趨增強，各國間的職業資格規范和水平標準也日趨透明并趨向一致，這極大地促進了職業資格互認的發展，國內外證書的互認互通乃至職業資格國際認證將逐漸成為歷史潮流。

4.職業技能等級證書與行業企業證書的貫通。企業是技能人才使用的主體，需要什么樣的人才，企業最清晰明了，因此，企業應該成為技能人才的評價主體，企業技能人才自主評價是這一理念的充分體現。行業評價則可以解決因企業差異引起的技能人才評價標準不同的問題以及企業間評價不能互通互認的缺陷。

新的技能人才評價制度下，企業等用人單位可根據職業標準和評價規范自主組織開展技能人才職業技能等級認定。這有效發揮了企業作為評價主體的作用，在評價時主動匹配崗位需求和行業發展，使得評價的結果與企業、行業技能需求更加一致，因此，職業技能等級證書將逐步取代企業或行業證書。

三、技能人才評價成果的應用實踐

近年來，各地不斷深化技能人才評價改革，促進人才鏈、創新鏈、產業鏈深度融合，全力服務產業發展，暢通技能人才的發展通道。截至2021年年底，我國技能人才總量已超兩億人，高技能人才超過6000萬人。

（一）技師學院與高職院校政策互通互認探索

2019年，《國家職業教育改革實施方案》提出，“根據高等學校設置制度規定，將符合條件的技師學院納入高等學校序列”。2021年8月，《人力資源社會保障部國家發展改革委財政部關于深化技工院校改革大力發展技工教育的意見》強調，“技工院校畢業生按規定享受就業創業相關政策，中級工班、高級工班、預備技師（技師）班畢業生分別按照中專、大專、本科學歷落實職稱評審、參軍入伍等相關政策”。2022年6月，人社部聯合發展改革委、財政部發布關于啟用新版技工院校畢業證書的通知。新版畢業證書在證件號碼、學習專業、培養層次和學習形式等方面進行了調整，底部新增了“中華人民共和國人力資源社會保障部技工院校畢業證書查詢網址：http://www.mohrss.gov.cn”的內容。同時，學信網也新增了技師學院、技工學校、中專、職高、中等教育學歷查詢。

地方政府也非常關注“技師學院與高等職業院校政策互通互認”事宜。例如，廣東省在技師學院納入高等學校序列方面進行了大膽嘗試。2021年2月，廣東省教育廳發布公示，擬將廣東省輕工業技師學院、深圳技師學院、中山技師學院納入高等學校序列，并進行更名。2022年1月，廣東省人民政府辦公廳印發的《廣東省推動技工教育高質量發展若干政策措施》提出，“建立學歷、技能證書互認制度，支持技師學院與高等職業院校開展學分或課程互認，完成規定學分或課程的學生，可取得相應學歷證書或職業技能等級證書。支持省屬技師學院按照省屬高等職業院校規格設置和建設。技師學院視同高等職業院校辦學層次”。

（二）高技能人才與工程技術人才職業發展貫通嘗試

隨著經濟社會的發展，人才的流動越來越頻繁，職業界限越來越模糊。順應人才成長的基本規律，破除阻礙人才流動的體制機制壁壘，深化高技能人才與專業技術人才的融合，實現全面貫通，成為我國人才隊伍發展的迫切需要。為促進高技能人才與專業技術人才的融合發展，人社部于2018年印發《關于在工程技術領域實現高技能人才與工程技術人才職業發展貫通的意見（試行）》，開始探索兩類人才的貫通機制，并在全國13個省進行試點。其中，山東率先進行高技能人才與工程技術人才雙向評價貫通試點，高技能人才既可參加職業技能等級認定，也可參加職稱評審。兩類人才貫通試點過程中遇到了諸多問題，如職稱評審指標與高技能人才評估指標存在較大差異，申報資格、申報材料要求、考核內容以及待遇方面存在較大差異。（1）申報資格。目前國家職業技能標準文件（2009版、2015版、2018版等）中，在申報資格標準方面，均無明確職稱與職業技能等級的申報資格對應關系，且職業技能等級認定的資格申報框架仍需以國家職業標準為基準審核。（2）申報材料。職稱申報需要提交專業技術總結、論文、學歷、科研成果等，而高技能人才在這方面的成果極為欠缺，“抓扳手”與“抓筆桿子”兩者差異大。（3）考核差異。一是職稱以材料、論文及科研成果評審為主，職業技能按不同層級多采用考、評雙結合。二是職稱與職業技能等級貫通后，會存在工程技術人才在技能操作上欠缺，高技能人才在專業理論、科研能力上不足等問題。因此，高技能人才與工程技術人才評審結果互認還需繼續深入探索實踐。

（三）區域間職業資格合作與互認

職業資格的國際互認是構建具有國際競爭力的引才用才機制的重要一環。我國在多地試點開展職業資格國際互認工作。第一，推進內地與港澳間的職業資格互認制度。例如，廣東先后對香港地區三個職業工種和澳門地區十三個職業工種的職業技能證明材料實現單方認可。第二，認可了一批境外職業資格。例如，北京、上海分別將82項和124項國際職業資格納入境外職業資格證書認可清單。第三，開放職業資格考試。例如，對港澳臺同胞全面開放了職業資格考試，并允許符合條件的境外人員，參加除涉及國家安全、公共安全、意識形態等領域外的國內職業資格考試。第四，引進國外職業資格證書。例如，廣東為實現職業教育與國際接軌，開創了國家職業資格證書與國際職業資格證書“一試兩證”的考評發證模式，與英國倫敦城市行業協會在美容、美發、化妝、美甲等工種開展了國際職業資格認證試點，與美國認證協會和美國船級社合作開展了人力資源師、維修電工、汽車修理工、計算機操作員、珠寶設計師、焊工等職業工種職業資格評價。

（四）一試雙證、多證探索

我國的職業技能評價體系大致分為四類，一是人社部與相關部委及其所屬機構組織的職業資格考試；二是用人單位、技工院校和第三方評價機構組織的職業技能等級認定；三是由相關行業主管部門組織或在行業主管部門指導下由有關社會機構推出的認證培訓考試；四是由行業龍頭或領軍企業組織的企業認證培訓考試。第一、二類職業技能評價屬于國家評價領域，第三、四類職業技能評價屬于行業和企業評價領域。多年來，通過職業技能評價制度的實施，我國培育了大批技能人才，但也出現了諸多問題，如證書門類繁多、質量堪憂。為此，國務院辦公廳發出《關于清理規范各類職業資格相關活動的通知》，對國家職業技能評價相關組織、考評與發證等活動進行了清理規范。

從職業認證發展的歷程來看，行業、企業評價與國家評價將在長時間處于并存的態勢，且行業協會、行業龍頭企業已具有高質量的培養、認證相關技能人才的課程及證書體系，因此，行業或企業評價標準與國家職業標準互認已具備良好的基礎。為此，各地開展了行業或企業證書與職業技能等級證書貫通的嘗試。例如，2021年底，廣州與華為、阿里云、今日頭條等龍頭企業開始在數字技能領域探索“一試雙證”，建立了職業技能等級證書與企業認證證書的互認機制，其中首次納入“一試兩證”的技能等級證書職業（工種）共5個，包括網絡與信息安全管理員（網絡安全管理員）、信息通信網絡運行管理員、區塊鏈應用操作員、互聯網營銷師等。技能人才通過“一試雙證”政策不僅有機會同時獲得職業技能等級證書和企業認證證書，還能享受到如技能補貼、積分入戶等政策紅利。

四、國家資歷框架下技能人才評價成果的應用建議

（一）加快終身職業技能培訓體系建設

加強頂層設計和制度建設，加快推進國家學分銀行建設，加強質量標準建設，制定資歷銜接轉換管理辦法，建立健全管理及保障機制，打牢國家資歷框架建設落實的宏觀基礎。鼓勵高技能人才培養、使用、評價、管理等機構及全社會共同參與職業技能培訓體系建設。在人社系統的主導下，充分發揮市場作用，盡快形成合理的培訓布局，建立高效能的、利于勞動者長遠發展的終身職業技能培訓體系。

（二）積極推動技能人才評價成果應用體系建設

堅持高位推動，通過政策的不斷創新和有效引導，形成上下聯動、層層推進、認真落實的格局。將技能人才評價成果應用工作納入人力資源開發和經濟社會發展的整體規劃中，用高效發展理念引導技能人才評價成果應用體系建設，用持續政策供給加快技能人才評價成果應用體系建設，用體制機制改革保障技能人才評價成果應用體系建設，使技能人才評價成果應用體系建設走上快速平穩的發展道路。

（三）持續推進區域間創新政策協同

加強技能人才國際交流合作，完善國際化技能人才培養模式，推動國際職業資格雙邊或多邊互認。第一，完善技能人才激勵機制，健全技能人才多項流動機制。第二，依據技能人才成長需要，結合當前國際形勢，制定職業資格證書國際互認管理辦法。第三，鼓勵境外人員按規定參加職業技能等級認定或職業資格評價，促進技能人才證書國際互認。第四，加強技能競賽國際交流合作，認真做好國際技能大賽的參賽和辦賽工作。第五，支持各地探索進一步擴大職業資格認可實施范圍，促進職業資格證書國際互認。

（四）貫通高技能人才與專業技術人才發展通道

探索試點建立“人才資歷框架體系”，完善并積極落實高技能人才與專業技術人才互評互認政策，搭建兩類人才貫通與發展的“立交橋”。第一，鼓勵高技能人才與專業技術人才跨界發展。加強高技能人才理論知識的強化提高，促進專業技術人才操作技能的提升，著力促進兩類人才融合發展，成為新時代需要的復合型技術技能人才。第二，在技術職稱與職業技能等級貫通方面進行積極探索。根據實際情況建立國家資歷框架下的技能人才、專業技術人才資歷級別和比照對應關系。一是以品德、能力和業績為導向，破除唯學歷、唯論文傾向，降低對技能人才參評技術職稱時的學歷及論文要求；二是對有技術職稱的專業技術人才，根據實際情況對其職業技能等級進行認定，破除對持技能等級證書和工作年限的要求。

（五）積極推動技師學院納入高等學校序列

第一，積極推進技工教育與職業教育融合發展，建立學歷、技能證書互認制度，支持技師學院與高職院校開展學分或課程互認，完成規定學分或課程的學生，可取得相應學歷證書或職業技能等級證書。例如，技工院校學生取得職業資格（技能等級）證書可轉化為相應的職業院校學歷教育學分，達到職業院校學業標準和要求的，頒發相應的學歷證書，這樣就解決了技工院校畢業生的學歷問題。第二，尊重技工教育的歷史發展歷程，結合高等學校設置制度規定，結合技工教育的特點，將優質的技師學院納入高等學校序列，并將其納入高校招生考試平臺。第三，支持職業院校積極培養高技能人才，符合條件的高等職業院校按程序評估后增掛職業培訓學院牌子；支持職業院校開展財政補貼職業培訓項目。