軍民科技協同創新的政策機理及問題對策

■劉鶴

軍民科技協同創新在優化科技資源配置、打破國外技術壟斷、推動國防科技工業與武器裝備高水平發展，發揮著重要支撐作用，相關工作越來越受到軍地各方重視，近年來陸續出臺了一批指導文件，但仍缺少可操作性強的政策舉措。剖析政策運行機理，針對現有政策存在的問題，研究提出打通政策堵點、填補政策空白的實操型政策工具，對于“十四五”時期全方位提高軍民科技協同創新水平，具有現實意義。

一、政策現狀與機理分析

軍民科技協同創新領域政策，主要涉及科研設施共享、科研經費管理、科技成果轉化等方面。其中，科研設施共享方面，國務院、國防科工局自2014年開始先后出臺《國務院關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》《國防科工局財政部關于推動軍工重大試驗設施和大型科研儀器向社會開放的通知》《國防科技工業科技創新資源開放共享暫行辦法》等文件，明確了科研設施設備開放共享的基本要求、方式程序和獎懲措施。科研經費管理方面，財政部國防科工局于2008年和2016 年先后印發了《國防科技工業科研經費管理暫行辦法》《國防科技工業科研項目后補助管理暫行辦法》。科技成果轉化方面，2015 年，國務院、國防科工局等部門分別出臺了《關于新形勢下加快知識產權強國建設的若干意見》《促進國防科技工業科技成果轉化的若干意見》《科研行業全面停止有償服務活動試點政策指導意見》。

軍民科技協同創新領域既有軍民二元分離導致的體制性障礙和結構性矛盾，也有軍地相關制度規定不同步、不統一引發的政策性問題。從政策層面講，主要矛盾點是軍隊相關主體責權利不匹配導致的資源配置效率不高問題。具體說，在設備開放共享環節，地方大型科研設施設備開放共享有明確的獎懲規定，但軍工設備開放共享政策力度不夠，難以形成有效約束和激勵；在軍工科研項目管理環節，當前科研經費構成中人員經費比例較低，對科研人員智力投入價值體現不夠，難以充分調動科研人員的積極性；在武器裝備預研環節，通常需要項目承擔單位先行投入資金組織開展研究開發活動，成果通過驗收并入圍后期型號研制后，才能取回前期投入，這對軍工企業影響不大，但對民口單位來說負擔較重、風險較高；在國防科技成果轉移轉化環節，軍隊在科技成果使用、處置和收益管理方面沒有完全理順軍隊機關、單位、職務發明人三者關系，對科技成果轉化來說整體上傾向于約束，激勵政策不足，難以起到推動作用（圖1）。

圖1 軍民科技協同創新政策機理分析

二、現行政策存在的問題

（一）軍工科研設施開放共享缺少懲戒措施，難以形成有效約束

國務院出臺的《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》明確規定，采取停止新購儀器設備、將設備無償劃撥給其他單位、把開放水平和結果作為年度考核內容等方式，對開放共享執行不力的單位進行約束。相比而言，國防科工局出臺的《國防科工局財政部關于推動軍工重大試驗設施和大型科研儀器向社會開放的通知》《國防科技工業科技創新資源開放共享暫行辦法》文件規定，對于開放共享水平高、評估考核優秀的，將依托相關科研計劃予以重點支持；對于無正當理由拒絕向用戶開放的軍品科研生產單位，實施通報批評等必要的處罰措施。這種以正向激勵為主的政策導向，不利于發揮軍工單位履行設施設備開放共享的主體責任，具體執行過程中會對軍工設備開放共享的范圍和程度造成不利影響。

（二）軍隊科研設施開放共享政策導向不清晰，設備主管單位積極性不高

《科研行業全面停止有償服務活動試點政策指導意見》規定，設備設施共享、技術能力服務、科研產品中試等業務可以納入軍地協作項目范圍，但具體政策中明確要求，“在優先完成軍隊任務前提下，可向社會開放，且軍隊任務占比高于60%。”這種政策不利于提高軍隊設施設備的使用效益，也不利于提高相關主管單位推動設施設備向社會開放的積極性。

（三）科研經費管理未能充分體現智力價值，難以調動科研人員的積極性

財政部國防科工委2008 年印發的《國防科技工業科研經費管理暫行辦法》中規定，有事業費撥款的科研事業單位，可以對沒有工資性收入的參與人員、臨時聘用人員，按人數和相關標準計列勞務費，但不得列支工資費。客觀講，這是軍地雙方共同面臨的問題，也是我國科研管理制度長期存在、普遍共識但又遲遲難以解決的難題。目前，地方通過發放課題績效的方式破解該難題，例如允許承擔單位按照項目金額的20%提取課題績效，發放給課題組成員，比例太低，難以形成有效激勵。

（四）科研項目事前立項事后補助制度，不利于調動民口單位參與國防科研的積極性

按照財政部國防科工局2016 年印發的《國防科技工業科研項目后補助管理暫行辦法》，項目承擔單位需先行投入資金組織開展研究開發活動，取得成果并通過驗收后，由中央財政給予相應資金補助。這種科研資助方式，對于體制外的民營企業而言，面臨先期投入經費不足的困境和后期補助無法收回的顧慮，導致民口企業對國防科技工業科研項目望而卻步。

（五）軍隊國防科技成果轉化政策有待暢通，相關工作推動困難

2015 年修訂的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》規定，對科技成果完成人和為科技成果作出重要貢獻的人員的報酬和獎勵不得少于收益的50%。同年，國防科工局印發《關于促進國防科技工業科技成果轉化的若干意見》，明確了國防科技成果轉移轉化的方式和獎勵辦法。但長期以來，軍隊在科技成果使用、處置和收益管理方面，沒有完全理順軍隊機關、單位、職務發明人三者關系，客觀上導致了國防科技成果轉移轉化工作效果不理想。

三、對策建議

從政策原理及問題分析來看，應從軍工設備開放共享、軍工科研項目績效改革、國防科技工業項目補助、武器裝備預研經費保障、軍隊國防科技成果轉化等方面，完善軍民科技協同創新政策。一是出臺軍工設備開放共享約束懲戒政策。對標國務院出臺的《關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》，修訂完善國防科工局出臺的《國防科工局財政部關于推動軍工重大試驗設施和大型科研儀器向社會開放的通知》《國防科技工業科技創新資源開放共享暫行辦法》，采取停止新購儀器設備、將設備無償劃撥給其他單位、把開放水平和結果作為年度考核內容等方式，對開放共享執行不力的軍工單位進行約束懲戒。二是探索建立重大科研設施融資租賃制度。創新中央預算內投資使用方式，對于武器裝備科研生產亟需、投資較大、利用率較低、軍民通用的重大科研設施設備，由國家出資統一購買，成立租賃公司，面向軍工和民口單位開展租賃服務，提高科研設施使用效率。三是提高國防科研項目人員支出比例。對標地方做法，修訂完善《國防科技工業科研經費管理暫行辦法》，體現智力投入價值，將項目收益比例由5%提高至20%，充分調動科研人員的積極性。四是建立國防科技工業科研項目先期投入制度。針對經費投入大、研制周期長、技術風險高的國防科技工業科研項目，實行國家和企業風險共擔、鼓勵創新機制，國家在項目立項階段先期注入部分風險投資資金，與企業共同承擔研發風險。五是完善國防知識產權授權轉化政策。參照國家促進科技成果轉化法，結合地方促進科技成果轉化相關政策，盡快制定《國防知識產權歸屬與利益分配政策》《國防知識產權價值評估管理辦法》，積極探索國防科技成果所有權和使用權分離，推動非核心國防知識產權授權，把處置權和收益權下放科研單位，為國防科技成果轉化單位松綁。六是建立國防專利合伙人制度。針對國防科技研發人員建立長期“專利合伙人制度”，對照地方科研人員成果轉化激勵政策，明確軍隊軍工科研人員成果轉化激勵辦法，落實職務發明獎勵和收益分配制度，激發科研人員推動成果轉化的內生動力。