對(duì)靖遠(yuǎn)縣耕地撂荒問題的思考

李振謀

（甘肅省靖遠(yuǎn)縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，甘肅 靖遠(yuǎn) 730699）

1 耕地利用現(xiàn)狀

靖遠(yuǎn)縣現(xiàn)有耕地面積13.46 萬hm2，其中：旱地8.68 萬hm2，水澆地4.78 萬hm2。農(nóng)作物播種面積10.14 萬hm2，撂荒耕地總面積為0.60 萬hm2，撂荒耕地涉及承包戶14 386 戶。撂荒地分類：根據(jù)撂荒時(shí)間，1 年內(nèi)季節(jié)性撂荒0.05 萬hm2，撂荒1 年以上、2 年以內(nèi)0.07 萬hm2，撂荒2 年以上0.48萬hm2，撂荒2 年以上占撂荒總面積的80%；根據(jù)荒地類型，確權(quán)承包地撂荒0.34 萬hm2，未確權(quán)承包地撂荒0.26 萬hm2。

2 耕地撂荒主要原因

2.1 因缺水撂荒

靖遠(yuǎn)縣屬溫帶干旱半干旱氣候，年均降水量只有240 mm，耕地基本靠黃河水灌溉，而缺水撂荒的地區(qū)多位于南部和北部等海拔較高黃河水提灌工程較難到達(dá)的地方，耕地多為旱地，并且這些地區(qū)地勢(shì)復(fù)雜、農(nóng)用道路不便，這些原因?qū)е戮高h(yuǎn)縣因缺水撂荒的土地面積較大。

2.2 鹽堿地撂荒

靖遠(yuǎn)縣年均降水量240 mm，每年蒸發(fā)量1 634 mm，降水量遠(yuǎn)小于蒸發(fā)量，溶解在水中的鹽分容易在土壤表層積聚，并且發(fā)生鹽堿化的地區(qū)多處于地勢(shì)低洼地帶和平坦排水不暢的平原，也屬于黃河自流灌溉區(qū)及部分高揚(yáng)程灌區(qū)。通過長(zhǎng)期的黃河水灌溉，水溶性鹽隨水從高處向低處移動(dòng)或多余灌溉水無法及時(shí)排走，所引發(fā)的次生鹽堿化在靖遠(yuǎn)縣鹽堿化土地中占大部分。

2.3 異地搬遷撂荒

易地搬遷撂荒地區(qū)多位于旱半干旱山區(qū)，耕地主要以山坡地為主，耕作費(fèi)工費(fèi)力，加上在搬遷時(shí)未充分考慮群眾搬遷后新居住地距離原承包地距離遠(yuǎn)等實(shí)際困難，也未制定搬遷后原承包地流轉(zhuǎn)或使用方案，導(dǎo)致耕地大面積撂荒。

2.4 因道路不通撂荒

因道路不通導(dǎo)致撂荒的88.8 hm2耕地屬于溝壩地，原有的農(nóng)用道路被洪水沖毀，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自發(fā)組織維修多次，投入了大量人力、物力和財(cái)力，經(jīng)濟(jì)入不敷出，最終導(dǎo)致土地撂荒。

3 撂荒耕地整治情況

靖遠(yuǎn)縣自2020 年撂荒地整治工作開展以來，先后成立了撂荒地專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定下發(fā)了《靖遠(yuǎn)縣撂荒地專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》（靖政辦發(fā)〔2021〕24 號(hào)），明確撂荒耕地整治工作目標(biāo)任務(wù)、工作措施和具體要求。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣直各部門通過宣傳動(dòng)員、調(diào)查摸底、集中整治，認(rèn)真分析當(dāng)?shù)馗亓袒膶?shí)際，分類施策。除重度鹽堿地、耕種紅土、漏沙薄層灌淤土、缺水等整治難度較大的撂荒地需逐步整治外，其他撂荒地已制訂具體方案有序推進(jìn)整治。

一是通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造、土地流轉(zhuǎn)、購買社會(huì)化服務(wù)、親友代耕代種、自種、村集體收回6 項(xiàng)措施整治撂荒地面積為3 953 hm2。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造整治366 hm2，土地流轉(zhuǎn)整治2 333 hm2，親友代種整治126 hm2，購買社會(huì)化服務(wù)整治2 hm2，自種整治1 100 hm2，村集體收回整治26 hm2。未完成整治的撂荒地總面積2 080 hm2，包括缺水撂荒1 107 hm2，重度鹽堿地587 hm2，異地搬遷撂荒267 hm2，道路不通撂荒86 hm2，耕種紅土20 hm2，漏沙薄層灌淤13 hm2土，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）已針對(duì)性的出臺(tái)具體整治措施，根據(jù)實(shí)際情況逐步推進(jìn)整治工作。

二是各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在排查摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，因地制宜組織開展專項(xiàng)整治工作。根據(jù)立地條件，宜糧則糧，宜特則特，撂荒地優(yōu)先種植糧食作物，搶抓農(nóng)時(shí)復(fù)墾播種，確保能種一季種一季，能種一年種一年。截至2021 年5 月底，已完成種植作物3 953 hm2，其中小麥53 hm2，玉米953 hm2，馬鈴薯887 hm2，雜糧927 hm2，油料13 hm2，蔬菜140 hm2，其他980 hm2，其他種植作物主要為苜蓿、金銀花等，還有部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）通過種植文冠果解決因干旱缺水導(dǎo)致耕地撂荒問題。

4 典型案例

案例一：應(yīng)種盡種，缺水撂荒地復(fù)耕種植雜糧和飼草。

靖遠(yuǎn)縣東升鎮(zhèn)部分行政村處于干旱半干旱山區(qū)，由于耕種條件差、農(nóng)業(yè)效益偏低、農(nóng)民外出務(wù)工或家中無勞力等因素影響，不同程度的有耕地撂荒現(xiàn)象，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。自撂荒地整治工作開展以來，東升鎮(zhèn)小塬村經(jīng)農(nóng)戶與農(nóng)民專業(yè)合作社協(xié)商，對(duì)因缺水撂荒的80 hm2土地由村委會(huì)組織進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)撂荒地進(jìn)行集中平整，開耕翻地，大面積種植燕麥和苜蓿，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營。6月中旬，流轉(zhuǎn)后的撂荒地已經(jīng)得到有效治理，苜蓿和燕麥?zhǔn)粘奢^為可觀。

案例二：宜特則特，溝壩地復(fù)耕栽植金銀花。

靖遠(yuǎn)縣高灣鎮(zhèn)人民政府高度重視撂荒地整治工作，召開了專題會(huì)議研究部署。加大行政區(qū)域內(nèi)撂荒地摸排統(tǒng)計(jì)力度，同時(shí)多措并舉，扎實(shí)開展農(nóng)村耕地撂荒整治攻堅(jiān)行動(dòng)。研究制定了有效的整改方案，因地制宜，與引進(jìn)的第三方新型經(jīng)營主體深化合作，對(duì)區(qū)域內(nèi)撂荒地進(jìn)行規(guī)模化整治。高灣鎮(zhèn)通過靖遠(yuǎn)縣高科種植農(nóng)民專業(yè)合作社向高灣鎮(zhèn)馬寨村村民流轉(zhuǎn)溝壩撂荒地3.33 hm2，全權(quán)承包給合作社，由合作社對(duì)撂荒地進(jìn)行集中平整，開耕翻地，廣壓地膜，修通水渠，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營。經(jīng)過整改，撂荒地全部栽植為金銀花，預(yù)計(jì)1 年后逐漸產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。

5 存在的主要問題

一是靖遠(yuǎn)縣黃河自流灌溉區(qū)及部分高揚(yáng)程灌區(qū)存在不同程度耕地鹽堿化而撂荒現(xiàn)象。全縣因鹽堿化而撂荒的耕地為584.2 hm2，撂荒面積大、整治難度大，其中黃河自流灌區(qū)415.3 hm2，高揚(yáng)程灌區(qū)為168.9 hm2。輕、中度鹽堿撂荒耕地面積為430.2 hm2，重度鹽堿撂荒耕地面積為154 hm2。

二是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致部分耕地?zé)o人耕種，特別是干旱半干旱山區(qū)尤為突出，干旱半干旱山區(qū)多為山坡地，耕作條件差，耕作方式落后，機(jī)械化應(yīng)用率低，農(nóng)業(yè)種植比較效益差，留守的婦女、老人無法承擔(dān)繁重的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致耕地大面積撂荒。

三是資金投入嚴(yán)重不足。首先，財(cái)政投入不足。除政策性補(bǔ)助外，各級(jí)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補(bǔ)助資金較少。其次，企業(yè)帶動(dòng)力弱。缺乏重點(diǎn)龍頭企業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，對(duì)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的輻射示范和引導(dǎo)帶動(dòng)作用不強(qiáng)。再次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資困難。從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的龍頭企業(yè)、種植大戶由于沒有抵押物和擔(dān)保，獲取信貸扶持非常困難，從而制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

6 整治方案

6.1 因缺水撂荒

一是對(duì)于靖會(huì)、興電、劉川、雙永4 大提灌工程能到達(dá)的缺水撂荒地，由涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）申報(bào)，水利局協(xié)調(diào)相關(guān)程序辦理，將灌溉工程修通，保證充足的灌溉用水，解決缺水撂荒的問題。二是針對(duì)耕作條件差的缺水撂荒地，分類施策。對(duì)于地勢(shì)復(fù)雜、農(nóng)用道路難以到達(dá)、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)、不具備耕作條件的撂荒地，力爭(zhēng)納入退耕還林范圍。對(duì)于能通過壓砂保墑方式耕種的撂荒地，根據(jù)立地條件，進(jìn)行壓砂處理后，發(fā)展西瓜種植產(chǎn)業(yè)。對(duì)于大面積連片缺水撂荒地，積極引導(dǎo)農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)的方式，大力發(fā)展耐旱小雜糧及中藥材產(chǎn)業(yè)，規(guī)模化種植，集約化管理。流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶按照“依法、自愿、有償”的原則將撂荒地流轉(zhuǎn)。對(duì)統(tǒng)籌利用撂荒地成效突出的企業(yè)或大戶，加大項(xiàng)目、政策等支持。強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)管理，為防止土地流轉(zhuǎn)后撂荒，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方將相關(guān)要求納入流轉(zhuǎn)合同。

6.2 因鹽堿地撂荒

解決鹽堿地撂荒問題主要在于鹽堿地改良，但鹽堿地改良資金投入大、見效慢。因此，在經(jīng)過多方調(diào)研及討論之后，根據(jù)不同鹽堿化程度分類施策，制定了整改措施。一是對(duì)于輕、中度的鹽堿地，通過深耕或深翻，降低土壤容重，改善土壤通透性，粉碎心土層，提高土壤導(dǎo)水性能。在處理的基礎(chǔ)上，種植耐鹽堿作物，使撂荒地有效利用。二是對(duì)于重度鹽堿地通過開挖排堿渠、添加化學(xué)改良劑、植物秸稈回填、種植耐鹽植物等綜合措施進(jìn)行整治，對(duì)整治后達(dá)到耕種條件的土地，引導(dǎo)農(nóng)民應(yīng)種盡種，對(duì)達(dá)不到耕種條件的，通過完善不合理的耕作灌溉方式，保證次生鹽堿化的面積不再擴(kuò)大。但整個(gè)過程中需要投入大量資金，也需要投入更多的科研力量，研究出一套能從根本上解決靖遠(yuǎn)縣鹽堿地問題的方案。因此，要積極申請(qǐng)項(xiàng)目資金，通過設(shè)立鹽堿地改良專題項(xiàng)目及劃撥專項(xiàng)資金等方式，總結(jié)經(jīng)典案例，邀請(qǐng)相關(guān)專家指導(dǎo)，爭(zhēng)取將鹽堿地早日整治成能為農(nóng)民增加收入的良田。

6.3 異地搬遷撂荒

因易地搬遷導(dǎo)致撂荒的土地，在充分考慮群眾搬遷后新居住地離原承包地距離遠(yuǎn)等實(shí)際困難量的基礎(chǔ)上，制定搬遷后原承包地流轉(zhuǎn)或使用方案，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，引導(dǎo)農(nóng)戶按照“依法、自愿、有償”的原則，將撂荒地流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體。對(duì)統(tǒng)籌利用撂荒地成效突出的新型經(jīng)營主體，加大資金、項(xiàng)目、政策等支持。強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)管理，為防止土地流轉(zhuǎn)后撂荒，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方將相關(guān)要求納入流轉(zhuǎn)合同。

6.4 因道路不通撂荒

對(duì)因道路不通導(dǎo)致撂荒地，組織技術(shù)指導(dǎo)人員進(jìn)行實(shí)地勘察，能通過技術(shù)指導(dǎo)解決難題的，由涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）協(xié)商申請(qǐng)專項(xiàng)資金疏通農(nóng)用道路。通過技術(shù)指導(dǎo)無法解決的，將勘察結(jié)果形成書面報(bào)告上報(bào)相關(guān)部門，經(jīng)研究討論后再制定詳細(xì)的整治方案。

7 保障措施

7.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任

為了加強(qiáng)對(duì)撂荒地整治專項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)，一是及時(shí)成立領(lǐng)導(dǎo)小組。靖遠(yuǎn)縣成立了以副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的撂荒地專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、促進(jìn)度。二是落實(shí)專人專辦工作方式。縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局設(shè)立撂荒地專項(xiàng)整治工作辦公室，抽調(diào)人員，增配設(shè)備，具體負(fù)責(zé)日常工作的銜接溝通、信息的上傳下達(dá)，順利推進(jìn)了工作的開展。三是加強(qiáng)政策宣傳、技術(shù)指導(dǎo)。撂荒地整治工作充分利用舉辦培訓(xùn)班、創(chuàng)建信息交流群、發(fā)放宣傳資料等方式開展政策宣傳、技術(shù)指導(dǎo)、進(jìn)度安排、信息溝通、問題匯總等工作。

7.2 加強(qiáng)監(jiān)督檢查，狠抓工作成效

靖遠(yuǎn)縣把撂荒地專項(xiàng)整治工作與農(nóng)村重點(diǎn)工作、中心任務(wù)同安排、同部署。縣委、縣政府在督導(dǎo)檢查農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作時(shí)，把撂荒地專項(xiàng)整治工作列入議程，加強(qiáng)行政督查工作力度，有力地推進(jìn)了工作落實(shí)。工作開展工程中，省市相關(guān)部門多次組織調(diào)研督導(dǎo)組對(duì)靖遠(yuǎn)縣撂荒地專項(xiàng)整治工作進(jìn)行督查，主要通過走訪當(dāng)?shù)厝罕姟⒉榭赐恋亓鬓D(zhuǎn)合同、查驗(yàn)土地確權(quán)證、深入田間地頭等方式，對(duì)已整治的撂荒地進(jìn)行核實(shí)，指導(dǎo)靖遠(yuǎn)縣開展撂荒地整治工作。

7.3 因地施策，分類指導(dǎo)

對(duì)撂荒地集中的區(qū)域，組織農(nóng)技人員采取蹲點(diǎn)包村等方式開展技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。對(duì)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是特色種養(yǎng)技能弱的農(nóng)戶，開展“一對(duì)一”幫扶。同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，為農(nóng)民提供多樣化、全程式服務(wù)。針對(duì)土地鹽堿化而造成的耕地撂荒問題，根據(jù)不同鹽堿化程度分類施策制定整改措施。輕、中度鹽堿地通過種植耐鹽堿作物使撂荒地有效利用，例如東灣鎮(zhèn)大壩村對(duì)河灘鹽堿地改種蘆筍，整治撂荒地的同時(shí)增加農(nóng)戶收入；重度鹽堿地通過開挖排堿渠進(jìn)行整治，例如糜灘鎮(zhèn)將開挖排堿渠工作作為重點(diǎn)實(shí)事項(xiàng)目緊抓大抓。