論法律草案合憲性的雙軌審查機制

李昱辰

（西南政法大學行政法學院，重慶 401120）

立法審查是原法律委員會在立法審議過程中，通過法律草案統一審議以及修改稿、表決稿的提出，控制法律草案合憲性的立法機制[1]。彼時，原法律委員會設立的初衷是“維護法制的統一，避免各項法律互相矛盾、互不銜接”[2]，并不具有解決合憲性問題的目的，但這并不妨礙其在立法層面發揮對法律草案的合憲性控制功能。2018年，全國人大及其常委會先后以憲法修改和“決定”的方式，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，并明確其在繼續履行原法律委員會統一審議職責基礎上，擴展出“推進合憲性審查”等工作職責。通過對原法律委員會職責的繼承與擴展，憲法和法律委員會在完整保留立法審查合憲性控制功能的同時，也為合憲性審查介入立法程序奠定了組織基礎。在確保法律草案合憲性意義上，憲法和法律委員會一身二任的職責配置，蘊含了“立法審查—合憲性審查”雙軌審查機制。

與此同時，也有不少學者對合憲性審查介入立法過程存有疑慮。例如馬嶺教授認為，在我國，國家立法機關是合憲性審查主體，而不是合憲性審查對象，合憲性審查提前介入立法過程會導致合憲性審查被立法過程所吸收[3]；田偉博士也表達了類似的憂慮，他認為，憲法和法律委員會本身即是立法機關的組成部分，自然很難期待其像法國憲法委員會那樣，在法律草案表決通過后立即就法律草案產生新的見解[4]；邢斌文博士則進一步指出，立法過程中對于法律草案合憲性的審查行為并不具有域外事前合憲性審查制衡議會的功能，無法歸為事前的憲法監督制度[5]。從中可以看出，學界對于合憲性審查介入立法過程的疑慮有二：其一，全國人大及其常委會既是立法主體，又是合憲性審查主體，由其審查法律草案合憲性不可避免地陷入“自我審查”悖論；其二，法律草案合憲性審查缺乏必要的剛性手段，無法形成對立法活動的有效制衡和監督，反而可能導致被立法機制所吸收。

由于法律草案合憲性審查并不是一項正式的法律制度，學界多從學理層面回應上述疑慮，而少有制度層面的討論，由此導致對于有關疑慮的回應并不充分。例如有學者認為，我國合憲性審查應當確立基本法律不予審查原則，也即全國人大可以對其常委會制定的“其他法律”進行合憲性審查，而全國人大制定的“基本法律”中的合憲性問題，只能通過立法程序糾正[6]。該觀點敏銳地意識到全國人大及其常委會之間存在審查主體與制定主體的分離，在一定程度上消解了“自我審查”悖論。然而，這種有限的合憲性審查在制度啟動上卻存在很大阻力。根據《全國人大議事規則》第3條、第5條規定，全國人大常委會主導了全國人大全體會議的召集和會議議程的制定。因而，由全國人大常委會召集全國人大全體會議審查自己制定“其他法律”的合憲性在制度上幾無啟動的可能。由此可見，有必要從制度層面進一步回應學界有關合憲性審查介入立法程序的疑慮。

一、法律草案合憲性審查的制度空間

法律草案合憲性審查并不是一項正式的法律制度，在某種意義上，其“制度空間”源自于現行制度結構下生成發展的可能性。在現行制度結構下，由全國人大及其常委會審查自己制定的法律具有“自我審查”的制度外觀，而對法律草案也缺乏必要的剛性手段。前者可能導致在制度上無法實現制定主體與審查主體的分離，后者則可能削弱合憲性審查制度的獨立性。是故，妥善回應這兩個問題有助于呈現法律草案合憲性審查的制度空間。

（一）全國人大及其常委會內部蘊含“他律”的制度理念

在現代法治國家，“他律”是保障國家權力在法治軌道有效運行的重要理念。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”[7]154，制定主體和審查主體的分離正是“他律”理念在合憲性審查中的體現。依據我國憲法有關規定，全國人大及其常委會既享有立法權，也享有憲法監督權，由其審查法律草案合憲性便會產生“自我審查”的制度外觀。我們似乎可以從中推導出“自律”而非“他律”，才是法律草案合憲性審查的制度理念。然而，“自律”的理解更多的是一種外部視角，即在全國人大及其常委會作為一個整體基礎上，思考審查主體與審查對象的關系，由此自然推導出法律草案合憲性更多地依靠立法機關“自律”的結論。然而，單純立法機制并不能完全消除立法過程中的憲法爭議，這導致在制度上又不得不求助于“憲法解釋”“憲法修改”等憲法制度，由此不可避免地陷入“既當裁判，又當運動員”的邏輯怪圈。

對此，我們不妨從內部視角觀察審查主體與審查對象的關系。從全國人大及其常委會內部來看，法律草案合憲性審查實際上可以分為“立法機關—草案起草機關”“全國人大及其常委會-憲法和法律委員會”兩種關系。前者使得法律草案合憲性審查表現為立法機關對起草機關草案起草質量的監督，后者則在程序上形成憲法和法律委員會初步審查與全國人大及其常委會最終決定兩個環節。由此可見，全國人大及其常委會內部實則蘊含“他律”的制度理念。“他律”的制度理念可以從三個層面分析：

首先，在理念層面，學界對于“自我審查”的理解預設了一個基本前提，即法律（草案）的合憲性審查是立法機關實施合憲性審查的結果。然而，“立法機關”從來不是憲法對全國人大及其常委會的指稱，甚至“立法機關”也不是一個憲法概念。從憲法文本來看，“最高國家權力機關”及“常設機關”（第57條）是憲法對全國人大及其常委會屬性的唯一描述，而所謂“立法”更多的是在權力劃分意義上使用，與之相關的還有“監督憲法的實施”“修改憲法”等國家權力。由此可見，“自我審查”問題的本質是對“自我”的理解出現了偏差，即本應作為“最高國家權力機關”及其“常設機關”的全國人大及其常委會被置換為“立法機關”。盡管立法權是全國人大及其常委會行使最為充分的權力，但僅以“立法機關”指稱不免有以偏概全之嫌，“憲法監督（合憲性審查）機關”亦是一種不可忽視的憲法身份。由此可見，法律草案合憲性審查所呈現的“自我審查”表象，在本質上是最高國家權力機關分別行使立法與憲法監督兩種不同性質權力的結果。

其次，在組織層面，“他律”源于立法權與合憲性審查權在全國人大及其常委會內部下沉過程中形成的工作分工。在組織關系上，全國人大及其常委會與憲法和法律委員會之間是職權主體與職責主體的關系①。二者區別在于，前者重心在“權”，強調權力的歸屬；后者重心在“責”，強調義務的履行。具體而言，全國人大及其常委會是立法權與憲法監督權真正的權力主體，并享有最終決定權，而憲法和法律委員會則接受全國人大及其常委會的領導，協助其相應權力的行使。設置專門委員會的初衷是為了更好地協助全國人大及其常委會有關權力的行使，以彌補其會期短、人數多、專業性等方面的不足。故而，專門委員會在工作機制上，往往是一種“議而不決”的制度設計。專門委員會通過提交報告、匯報等形式，交由全國人大及其常委會表決決定，而表決不僅是職權主體行使權力的方式，也可以轉化為對專門委員會的監督。因此，全國人大及其常委會通過表決的形式，對憲法和法律委員會提交的報告、匯報表達認可或否定，在其內部形成了“自上而下”的“他律”型監督。

最后，在機制層面，立法審查與合憲性審查是全國人大及其常委會內部固有的審查機制，不因職權主體和職責主體的同一性而混同。早在1982年憲法修改之際，憲法修改委員會曾討論如何設計憲法委員會[8]。遺憾的是，后來通過的憲法修正案并沒有對此作出規定。時任憲法修改委員會副秘書長胡繩解釋道，“有的國家設立了憲法法庭或者憲法委員會，現在我們國家要保證憲法實施，設立一個什么樣的最高權力機構合適呢？實際上還只能是全國人大常委會……這樣一套制度實際上已經起了某些國家憲法法庭、憲法委員會的作用”[9]126。從中體現出修憲者這樣一種認知，即真正有效的、權威的憲法監督機關只有全國人大及其常委會。因此，合憲性審查與立法審查均是全國人大及其常委會內部固有的審查機制，而非對其立法權的“制約”。只不過由于長期以來合憲性審查功能不彰，立法審查的合憲性控制功能便在某種程度上發揮了替代性作用，但這并不能掩蓋合憲性審查作為內部工作機制的固有屬性。

（二）法律草案“柔性監督”的合憲性分析

合憲性審查因其對違憲行為或現象的嚴厲懲戒，而被譽為“憲法的牙齒”[10]。然而，在現行法律框架下，法律草案的合憲性審查則顯得“柔性有余，剛性不足”。現行憲法第70條明確憲法和法律委員會的職責是“研究、審議和擬訂有關議案”。這意味著憲法和法律委員會關于法律草案的審查意見并不具有法律上的約束力。有觀點因此認為，法律草案合憲性審查缺乏必要的剛性手段，無法對立法活動形成有效“制約”，我國憲法監督意義上的合憲性審查只能是事后的合憲性審查[11]。

從我國憲法監督制度整體來看，對于法律位階以下的法規、司法解釋的備案審查并不缺乏剛性手段②，但為何法律草案的合憲性審查獨缺？除了相關制度尚不完善外，更重要的是，這是由全國人大及其常委會的地位和性質所決定的。

首先，法律草案柔性監督源于審查主體的唯一性與審查對象的廣泛性。全國人大及其常委會排他地享有合憲性審查權，憲法和法律委員會則是其內部唯一的合憲性審查機構。這意味著終局性的憲法判斷只能由全國人大及其常委會作出，而在具體運作機制上也無法繞開憲法和法律委員會。作為一種“一種真正的全覆蓋”[12]，包括法律在內的法律規范都屬于合憲性審查的對象。隨著審查對象效力位階的升高，合憲性審查在形式上逐漸由自上而下的“他律”轉變為橫向的“自律”。相應地，審查手段也由撤銷等剛性手段轉變為以溝通、協商為主的柔性手段。我國國家權力之間是一種非對抗性結構[13]，對于法律草案中的有關問題，“一般可不采取由全國人大及其常委會宣布撤銷的做法”[14]，而是與有關方面溝通、協商，在取得共識基礎上，由制定主體自覺修正。

其次，柔性監督符合事前審查的預防性功能。全國人大及其常委會是最高國家權力機關，憲法賦予其包括立法、憲法監督、憲法解釋、法律解釋等多項權力。全國人大及其常委會有能力通過事前的積極預防，保障法律與憲法的一致性，而“事后糾正違憲現象和違憲行為是一種備用的法律手段，只有在迫不得已、確有必要時才出手糾正違憲”[15]101。作為全國人大及其常委會內部的工作機制，合憲性審查與憲法解釋、法律解釋、立法等制度具有目的與功能的一致性，通過溝通、協商等柔性手段能夠消除違憲隱患。此外，法律草案只是立法程序中的“中間產品”，尚不對憲法秩序產生實質性危害，有必要淡化合憲性審查中的懲戒要件。

最后，柔性監督符合全國人大及其常委會“提出——審議——表決”的工作機制。根據《全國人大議事規則》《全國人大常委會議事規則》規定，全國人大及其常委會行使國家權力的工作機制可以劃分為提出、審議和表決三個階段。為了協助全國人大及其常委會更好地行使有關職權，提高權力運行的效率，憲法和法律委員會等專門委員會充分深度參與提出、審議兩個階段，而全國人大及其常委會則主導了表決階段，作出最終決定。法律草案合憲性審查是全國人大及其常委會內部的程序性工作機制，審查意見的主要功能是為全國人大及其常委會提供技術性參考，而非追究有關主體的憲法責任。

總之，法律草案合憲性審查意見所表現出來的“柔性”實則是憲法監督權完滿行使的一個環節，是否追究違憲主體的責任以及撤銷、改變違憲行為的決定權在全國人大及其常委會，而非憲法和法律委員會。

二、立法審查與合憲性審查的制度功能分工

確保法律合憲性是立法機關的職責與本分，在此意義上，立法審查的合憲性控制功能并不因職責主體的同一性而有所改變。因此，“立法審查—合憲性審查”雙規審查機制并不是要將法律草案中的合憲性問題“打包”地交由合憲性審查處理，而是要建立在合憲性審查與立法審查合理分工的基礎上，實現有關合憲性問題的分層、分類審查。為此，應當首先明確立法審查與合憲性審查在處理立法過程中合憲性問題的功能差異與分工。

（一）立法審查合憲性控制功能的有限性

立法審查的合憲性控制功能根植于立法審議實踐，其功能的發揮并不能逾越立法權限。因此，立法審查合憲性控制功能的本質是立法過程中的自我糾偏機制，其功能邊界取決于立法機關所享有的立法權限。

結合立法審議實踐和《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）有關規定，立法審查中的合憲性控制機制主要有以下幾個方面：第一，針對立法過程中發生的憲法爭議，憲法和法律委員會可以在提交的審議結果報告、修改情況匯報以及修改意見報告（簡稱“審議報告、匯報”）中，通過援引憲法條文、作出憲法判斷的方式，為法律草案的合憲性“背書”；第二，針對法律草案中有合憲性瑕疵或憲法爭議的條款，憲法和法律委員會可以在審議報告、匯報中提出修改建議，作出合憲性安排；第三，憲法和法律委員會在提案人提交的法律草案基礎上作出進一步修改，提出修改稿、表決稿，從而實質性修改法律草案中存在的合憲性瑕疵或憲法爭議的條款；第四，憲法和法律委員會可以通過邀請有關爭議主體列席全體會議③、以及召開座談會、論證會、聽證會等形式，與有關爭議主體進行溝通、協商，從而達到消除憲法爭議形成立法共識的效果，推動法律草案的順利通過。

盡管立法審查與合憲性審查在形式上有諸多相似之處，但立法審查畢竟是立法程序的一環，其合憲性控制功能的發揮并不能逾越立法權限，這也決定了立法審查不可能完全解決法律草案中的合憲性問題，具體而言：

首先，在立法審查中，援引憲法的基礎是“憲法理解”，而非“憲法解釋”。憲法和法律委員會在審議報告、匯報中也會援引憲法條文，并對有關憲法條文進行“解釋”，但這種“解釋”并不是行使憲法解釋權的結果，而是作為立法機關“對憲法規范所表達的內容和具有的意義進行的認知、思考和感受”[16]。為了避免憲法理解再次引發憲法爭議，憲法和法律委員會主要采取“文面判斷方法”[17]118，這一方法并不審查事實問題，而是直接依據憲法文本判斷法律草案是否合憲。例如，在審議《中華人民共和國廣告法（修訂草案第三次審議稿）》時，有常委會委員建議第9條第1項中“國旗、國徽、國歌”表述改為“國旗、國歌、國徽”，以與憲法表述相一致。原法律委員會研究后采納了這一建議[18]。

其次，立法審查并不以作出憲法判斷為必要，回避憲法判斷也不會產生怠于履行職責的后果。在立法審查過程中，憲法和法律委員會提出審議報告、匯報的目的是為了更好地呈現審議過程中形成的各種意見，并藉由“匯報”“報告”等形式提出修改建議，以期能夠被立法機關所采納。由此看來，憲法和法律委員會在“匯報”“報告”中作出或回避憲法判斷是以能否說服立法機關采納其修改建議為主要考量，而非憲法判斷所可能產生的政治或法律后果。例如，學界一直以來都認為收容教育缺乏憲法依據，但在審議《國務院關于提請廢止收容教育制度的議案》時，憲法和法律委員會卻回避了憲法判斷，并以“收容教育的歷史作用已經完成”作為廢止理由[19]。盡管沒有從憲法層面回應學界期待，但審議結果報告的內容、形式卻完全符合憲法和法律委員會的統一審議職責。

再次，在立法審查中，憲法和法律委員會提出的審查意見并不具有更高權威性。一方面，憲法和法律委員會可能會因為全國人大代表、常委會委員、專門委員會的反對，而放棄原本提出的修改意見。另一方面，憲法和法律委員會也不能無視其他審議主體的意見，獨斷地提出修改建議。《立法法》第20條、第32條、第33條不僅規定審議過程中重要的不同意見應當在“匯報”“報告”中說明，而且要求憲法和法律委員會在沒有采納專門委員會審議意見的情況下，應當向其反饋。此外，第35條進一步規定，專門委員會之間對法律草案的重要問題意見不一致時，應當向委員長會議報告。由此可見，妥善地處理憲法和法律委員會與全國人大代表、常委會委員以及專門委員會之間的不同意見，是立法審查有效發揮合憲性控制功能的重要保證。

最后，憲法爭議的消弭也可通過立法審查程序之外的方式達到。例如在審議《中華人民共和國外商投資法（草案）》（簡稱《外商投資法》）過程中，曾就草案對“外商投資”的界定是否符合憲法第18條產生爭議，但在憲法和法律委員會后來提交的“報告”中并未對此說明。后來據有關報道披露，法工委憲法室實際上曾對這一憲法爭議“進行合憲性研究，為立法工作提供合憲性支持”[20]，而法工委憲法室也撰文就《外商投資法》符合憲法第18條進行專門說明[21]，這進一步印證了有關媒體報道的內容。有關主體之所以尋求在立法審查程序之外消弭憲法爭議，一個可能的原因在于，立法審查本身即是立法程序的一環，具有程序性、階段性特點，為了避免對后續立法程序的影響，憲法和法律委員會、法工委有必要通過各種途徑消弭憲法爭議，推動立法的順利進行。

（二）以合憲性審查補強立法審查的合憲性控制功能

目前，法律草案合憲性審查并不是一項正式法律制度，但有關實踐卻已穩步推進。據法工委主任委員沈春耀透露，全國人大常委會在審議《中華人民共和國監察法（草案）》《中華人民共和國人民法院組織法（修訂草案）》（簡稱《法院組織法》）、《中華人民共和國人民檢察院組織法（修訂草案）》（簡稱《檢察院組織法》）以及《關于憲法和法律委員會職責問題的決定（草案）》過程中，有關方面都進行了合憲性審查[22]。結合相關立法實踐，“有關方面”指的正是憲法和法律委員會的統一審議工作。我們可以從中看出這樣一種制度傾向，即我國事前的合憲性審查更傾向于在法律草案審議過程中，而在非法律草案表決之后、頒布之前展開④。

憲法和法律委員會主任委員李飛對于合憲性審查的實踐細節有更為詳細的描述：“憲法和法律委員會切實擔負起推進合憲性審查的職責，對于審議中與憲法有關的不同理解和相關意見，經過認真研究和集體討論，通過法律案修改情況報告、審議結果報告等方式，就有關條文是否符合憲法規定、原則和精神予以闡釋并作出回應”[23]。結合上述所謂的“合憲性審查”案例與實踐細節，合憲性審查從四個方面補強了立法審查的功能邊界。

第一，在部分草案審議過程中，具有顯著憲法解釋的“痕跡”。例如，在《檢察院組織法》的審議結果報告中，專門就全國人大常委會修改《檢察院組織法》是否符合憲法第67條第3項進行論證，作出“符合憲法有關規定”的憲法判斷[24]。其論證邏輯是通過規范命題對事實命題的涵攝證成，即只有“補充修改的內容比較多、幅度比較大”的事實屬于“部分補充和修改”“不得同該法律的基本原則相抵觸”等規范的外延，才能作為真命題代入規范命題進行肯定前件式的推理，獲得形式有效的結論。相較于之前的說明方式，本次論證相對充分，且“事實命題”的引入顯然是對“文面判斷方法”不審查憲法事實的突破，而頗具“目光在事實與規范之間來回穿梭”的憲法解釋意味。

第二，合憲性審查宜進一步規范憲法判斷的作出與回避，并做好進一步的技術積累。一方面，“符合憲法精神”“符合憲法原則”等憲法判斷涉及憲法解釋，宜上升到合憲性審查層面。盡管原法律委員會也曾作出“符合憲法精神”的憲法判斷，但這種憲法判斷更多地體現為立法機關的自我確證。相較而言，合憲性審查能夠藉由憲法解釋為有關憲法爭議提供權威的判斷，有助于進一步落實十八屆四中全會提出的“使每一項立法都符合憲法精神”的要求。另一方面，回避憲法判斷固然反映了合憲性審查自我謙抑的制度特征，但目前是否回避、何時回避以及如何回避尚未有明確標準，這需要在立法過程中進一步積累經驗，做好技術總結。

第三，合憲性審查能夠通過獨斷的方式消弭憲法爭議。不同于立法審查中，憲法與法律委員會與其他專門委員會共享對法律草案的審議職責，合憲性審查是憲法和法律委員會一項排他性職責。這意味著，憲法和法律委員會毋須與爭議主體溝通、協商，而可通過獨斷的方式，藉由權威的憲法解釋、憲法判斷達到消弭憲法爭議的功效。需要說明的是，目前，所謂的“合憲性審查”在程序上更加倚重于立法機制，這實際上反映了合憲性審查制度資源匱乏的現狀。因此，在后續的制度構建過程中，可以通過設置單獨的表決程序、增強說理論證充分性等方式增強其制度獨立性。

第四，合憲性審查在程序上具有相對獨立性。一方面，立法審查自身即是立法程序的一環，在立法程序終止的情況下，其合憲性控制功能也無法繼續發揮，而合憲性審查作為獨立于立法程序的審查機制，并不隨著立法程序的終止而終止，尤其是在涉及重大憲法爭議或爭議事項具有普遍意義的情況下，合憲性審查仍有必要繼續推進。另一方面，“合憲性審查”的意見具有可識別性，不致與立法審查的修改建議在形式上混同。與《檢察院組織法》類似的是，在審議《法院組織法》過程中，同樣存在由全國人大常委會修改是否符合憲法第67條第3項的憲法爭議[25]。憲法和法律委員會在審議結果報告最后以“還有一個問題需要專門匯報”的方式，與上文中立法審查的修改建議相區分。由此可見，合憲性審查能夠通過與立法審查形式上的區分而獲得相對獨立性。

總之，在法律草案合憲性問題上，合憲性審查與立法審查能夠基于功能差異和互補性，而形成“制度功能分工”：一方面，立法審查受制于立法權限、程序不獨立等因素，無法完全、充分解決立法過程中的憲法爭議，而合憲性審查能夠通過憲法解釋、獨立的審查程序，進一步推動立法過程（尤其是因憲法爭議而被終止、暫停情況下）中具有普遍意義憲法爭議的解決，補強立法審查合憲性控制功能的不足；另一方面，立法審查也能夠消除法律草案中某些的合憲性瑕疵或輕微“違憲”嫌疑的條款，在客觀上發揮了對合憲性審查的“過濾”“篩選”功能。

三、從單軌制到雙軌制：法律草案合憲性的復合審查工作機制

立法審查與合憲性審查之間的制度功能分工表明，受制于自身制度功能的局限性，單一的立法審查并不足以解決法律草案中的憲法爭議，只有與合憲性審查相結合，形成的復合審查機制，才能實現法律與憲法的實質一致性。所謂復合審查機制，不是立法審查與合憲性審查的任意疊加，而是在合理分工的基礎上的有序展開。在此基礎上，法律草案合憲性的復合審查工作機制可以分為三個層次：立法審查的前置性審查、合憲性審查的實質性審查、表決的終局性審查。

（一）立法審查的前置性審查

前置性審查，是指在法律草案審議過程中產生的憲法爭議應當優先適用立法審查機制。一方面，立法審查是所有法律草案表決前的必經程序，充分發揮立法審查的合憲性控制功能有助于落實和強化立法主體“依憲立法”的憲法職責；另一方面，在合憲性審查資源有限的情況下，有必要優先由立法審查先行處理憲法爭議，以達到“過濾”部分憲法爭議的效果，避免洶涌而來的憲法爭議成為憲法和法律委員會“不能承受之重”。

以全國人大常委會立法程序為例，立法審查在程序上主要包括三個步驟：（1）法工委在初審后匯總、整理各方面的審議意見，憲法和法律委員會召開全體會議聽取法工委匯報，并對法律草案進行逐條審議；（2）在法律草案第二次審議時，由憲法和法律委員會向常委會提交第二次審議稿、修改情況匯報，法工委在第二次審議結束后，再次對各方面審議意見進行匯總、整理；（3）在法律草案第三次審議時，由憲法和法律委員會向常委會提交第三次審議稿、審議結果報告和表決稿。此外，在法律草案表決前，憲法和法律委員會還會在法工委的協助下，通過座談會、論證會、聽證會以及公開征求意見等形式收集、整理審議程序外有關主體的意見。為了進一步增強立法審查合憲性控制功能，發揮前置性審查的“過濾”功能，有必要進一步完善上述審查程序，具體而言：

第一，在審議程序中引入辯論規則。代表是現代代議制度的核心，經由代表觀點充分表達、形成立法共識是立法機關彰顯民主特質、獲得民主正當性關鍵所在。在全國人大及其常委會審議過程中，代表或常委會委員由于缺乏具體的規則引導，存在“議事無焦點，討論無側重”[26]的現象。這造成有關審議意見歸類、整理困難的同時，也導致憲法和法律委員會在審議部分法律草案過程中，更加倚重專門委員會、乃至于國務院組成部門的意見。辯論規則是引導代表或常委會委員有序表達觀點的程序規范，在觀點碰撞、交流的過程中，更容易凝聚焦點、形成共識。因此，辯論規則的引入能夠提高審議效率，促進爭議各方合意的形成，有助于憲法和法律委員會迅速明確立法重點難點和焦點問題。

第二，完善審議意見的反饋機制。《立法法》第33條規定，在專門委員會審議意見沒有采納的情況下，憲法和法律委員會應當向有關專門委員會反饋。該條款雖然有助于敦促憲法和法律委員會重視專門委員會的審議意見，但卻也可能導致有意或無意地忽略部分全國人大代表或常委會委員提出的審議意見。此外，盡管第16條也規定了向全國人大代表征求意見并進行反饋，但該條款主要限于向全國人大提出的法律草案，并交由全國人大常委會審議的情形，并不是一項常態化機制。對此，有必要建立針對代表和常委會委員的反饋機制，尤其是在審議意見沒有得到采納的情況下，代表和常委會委員可以要求憲法和法律委員會對此進行必要的反饋和說明。此外，考慮到代表和常委會委員人數眾多，這種反饋以被動反饋為宜。在制度設計上，可以由提請主體先行向法工委或憲法和法律委員會內設機構提出申請，法工委或憲法和法律委員會內設機構草擬反饋說明草案后，提交憲法和法律委員會決定。

第三，完善與審議程序內外有關主體的溝通、協商機制。一方面，憲法和法律委員會應當充分利用“全體會議”進行溝通、協商的平臺作用，在全體會議過程中邀請有關爭議主體列席會議，發表意見，在實現充分溝通、協商的前提下，使其提出的修改意見獲得各方面認可，推動立法程序的順利進行；另一方面，憲法和法律委員會可積極主動地邀請審議程序之外的有關專家、部門、地方參與座談會、論證會、聽證會，并建立針對審議程序外有關主體的反饋機制。在制度設計上，反饋機制同樣以被動反饋、并由法工委或憲法和法律委員會內設機構先行審查為宜。

（二）合憲性審查的實質性審查

實質性審查，是指經有關主體提請或憲法和法律委員會主動啟動，由憲法和法律委員會審查法律草案是否符合憲法規則、憲法原則和憲法精神。實質性審查是憲法和法律委員會在立法程序中履行合憲性審查職責的主要方式。在窮盡立法審查合憲性控制功能仍不能解決，或超出立法權限的情況下，就有必要啟動合憲性審查，推動憲法爭議的進一步解決。

從既有的“合憲性審查”實踐來看，立法審查與合憲性審查具有時序上的共時性特點。在立法審查與合憲性審查共享同一職權（責）主體前提下，合憲性審查在法律制定階段提前介入便成為我國憲法監督的一個基本模式[27]。并且，唯此才能避免審查資源不必要的浪費，因為憲法和法律委員會不太可能在表決前后作出完全相反的審查結論。在此基礎上，合憲性審查可以從以下幾個方面完善：

首先，在組織層面，憲法和法律委員會有必要在其內部分別設立負責合憲性審查與統一審議的工作機構，與法工委進行工作程序的有序銜接。一方面，隨著職責的明確，憲法和法律委員會已經成為兼具立法職能和合憲性審查職能的綜合性機構，有必要在其內部設立不同職責的工作機構，實現立法與合憲性審查的職能分化。另一方面，早在2018年10月，法工委就在其內部設立“憲法室”，專門開展合憲性審查方面的工作，初步實現了立法與合憲性審查的職能分化。憲法和法律委員會有必要設立相應的工作機構與法工委憲法室等內部機構進行組織銜接，以實現不同審查機制間的獨立運作。

其次，《立法法》第99條的有關規定對于法律草案合憲性審查的啟動仍具有借鑒意義。一方面，啟動方式區分為主動審查、要求審查和建議審查，通過啟動效果的差異化較好地協調審查機關審查能力和審查需求之間的矛盾。在制度設計上，建議審查可由法工委初步審查，以篩選立法審查無法解決或超越權限的憲法爭議；另一方面，主動審查只能由憲法和法律委員會啟動，這符合其合憲性審查機構的職能定位，而建議審查主體的廣泛性則是“一切權力屬于人民”“人民行使國家權力的機關”的憲法要求。此外，為了促進憲法共識的形成，有必要進一步賦予代表、常委會委員以及專門委員會等審議主體提請主體的資格，并且考慮到代表或常委會人數眾多，為避免合憲性審查頻繁啟動，有必要對代表、常委會委員提請審查設置一定的人數上的“門檻”⑤。

再次，在意見提出方式上，合憲性審查意見既可以與立法審查的修改意見一同刊載于修改意見匯報、審議結果報告，也可以由憲法和法律委員會單獨提出合憲性審查報告。前者是考慮到合憲性審查是立法程序之外的附加程序，一同刊載有助于提高立法效率；后者則是因為合憲性審查在法律草案表決前都有啟動的可能，在立法審查主要程序已經走完的情況下，有必要以單獨提請報告的方式推進合憲性審查。目前，全國人大及其常委會的立法工作已經由“數量型立法”轉變為“質量型立法”，但這主要針對立法“增量”而言，既有的立法“存量”可能由于當時技術不成熟、社會變遷以及憲法修改等原因，而具有更高的“違憲”風險，為了避免頻繁啟動合憲性審查，而降低了立法工作的效率，有必要對合憲性審查報告的單獨提出進行限制，即只有在特定情況下才能單獨提起合憲性審查報告。具體而言：（1）在提交表決稿之后、表決之前。這種情況下，主要的立法審查程序已經完成，再次啟動可能造成立法資源的浪費，單獨提請合憲性審查報告是比較妥當的方式。（2）顯然超出立法權限的憲法爭議，在這種情況下，有關主體可以直接提請啟動審查，憲法和法律委員會也可主動啟動審查。（3）因擱置審議、提案人撤回等原因而終止審議工作，但相關憲法爭議具有普遍性，合憲性審查便有必要單獨啟動，并獨立運行。

最后，合憲性審查的運行機制應當符合《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》所確立的“提請——審議——表決”的工作機制。在與立法審查合并提交“報告”“匯報”的情況下，合憲性審查與立法審查在程序上有很大的重合，其本身即是“提請——審議——表決”工作機制運作的結果。單獨提請合憲性審查報告在“審議”“表決”階段的工作機制是明確的，關鍵在于明確如何“提請”。具體而言，在憲法和法律委員會認為有必要或有關主體建議、要求啟動，且符合單獨提起合憲性審查報告的情況下，憲法和法律委員會首先應當向立法機關提出合憲性審查議案，由主席團或委員長會議決定是否列入全國人大全體會議或常委會會議。

（三）表決的終局性審查

終局性審查，是指全國人大及其常委會通過表決的方式行使合憲性審查權，并最終決定是否認可憲法和法律委員會的合憲性審查結論。一般而言，在表決環節，全國人大及其常委會所審議的“報告”“匯報”有三種情況：第一，法律草案中的憲法爭議通過立法審查解決，憲法和法律委員會提交的“報告”“匯報”僅包含立法審查的修改建議；第二，在立法過程中啟動合憲性審查，合憲性審查意見與立法審查的修改建議在“報告”“匯報”中一并提交；第三，憲法和法律委員會單獨提出合憲性審查報告。第一種情況僅涉及前置性審查，并不涉及終局性審查的問題；只有第二種、第三種情況存在終局性審查問題。在第三種情況下，終局性審查相對簡單。只需要注意設計較高的表決門檻，即采取三分之二以上的“絕對多數”作為表決通過的“門檻”，以顯示作為憲法監督機關對于合憲性審查的審慎態度。第二種情況則更為復雜，因為其同時涉及立法與合憲性審查兩種權力的行使。

根據《立法法》第24、41條規定，法律草案需要經過民主表決，并達到“過半數”的要求，再經過國家主席簽署主席令后公布，方能成為有效的法律。盡管從形式上看，合憲性審查與立法審查均是由全國人大及其常委會以表決形式通過，但表決的背后卻是立法與合憲性審查兩種不同權力的行使。合憲性審查之所以需要以民主表決的形式獲得通過，除了因為實定法已經確立“提請——審議——表決”的工作機制外，更深層的原因在于，在我國人民代表大會制之下，形成了人民與最高國家權力機關具有法理同一性這一獨特的法權結構，合憲性審查與立法審查共享這一法權結構的同時，也為合憲性審查“預設了民主審議的功能”[28]。

為了在表決程序中進一步區分合憲性審查與立法審查，全國人大及其常委會可以對“報告”“匯報”中的合憲性審查意見采取單獨表決的方式。在表決結果上，全國人大及其常委會可以表決通過認可，也可以表決否定，甚至可以推翻審查意見，并作出截然相反的結論。在未通過的情況下，憲法和法律委員會則需要根據有關意見重新審查，并重新提交審查報告，相應的立法審查工作也應暫時中止。

綜上，憲法和法律委員會一身二任的職責配置，為“立法審查—合憲性審查”雙軌審查機制的構建與機制轉換提供了制度上的便宜。憲法和法律委員會在機制轉換中發揮了關鍵作用，這要求憲法和法律委員會在審議主體之外，還需要進一步構建、形成“審查主體”的身份自覺。唯此，方能在“立法審查—合憲性審查”雙軌審查機制的基礎上，進一步形成體系化的復合審查工作機制（如圖1）。

圖1 法律草案合憲性的復合審查機制

結語

“立法審查—合憲性審查”雙軌審查機制源自憲法和法律委員會對原法律委員會的繼承與擴展：一方面，憲法和法律委員會繼續履行原法律委員會統一審議職責，立法審查的合憲性控制功能也被一并保留下來；另一方面，憲法和法律委員會進一步擴展出“推進合憲性審查”的工作職責，為合憲性審查的開展奠定了組織基礎。通過分析法律草案合憲性審查在現行制度結構下生成發展的可能性以及與立法審查的制度功能分工表明，合憲性審查不僅具有提前介入立法過程的制度便宜，而且能夠與立法審查實現功能上的互補。

與此同時，我們應當認識到，“立法審查—合憲性審查”雙軌審查機制是在現行制度框架，確保法律草案合憲性的一種可能的制度形態。寄希望于短時間內合憲性審查的制度化，并一勞永逸地解決法律草案合憲性問題并不現實，立法審查仍然是目前主要確保法律草案合憲性的審查機制。對此，我們仍應保持樂觀，并相信隨著理論研究的深入以及憲法和法律委員會人員、組織、結構的演進，法律草案合憲性審查終將走向現實。

注釋：

①現行憲法第62條規定，“全國人民代表大會行使下列職權”；第67條規定，“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權”。全國人大常委會在《關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》中指出，“憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案等工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責”。從中可以看出，“職權”與“職責”在主體歸屬上分別與全國人大及其常委會、憲法和法律委員會相對應。

②《立法法》第100條第3款規定，全國人民代表大會法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構經審查、研究認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第44條規定，制定機關未按照書面審查研究意見對法規及時予以修改、廢止的，專門委員會、法制工作委員會可以依法向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議審議。

③根據《立法法》第15條、第27條、第33條、第34條規定，憲法和法律委員會召開全體會議審議法律草案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見，也可以邀請提案人或有關機關、組織派有關負責人列席會議。

④事前的合憲性審查以法國憲法委員會為最為典型。法國現行憲法第61條規定，“各組織法公布前，憲法第1條規定的法律提案提交公民投票前以及議會兩院議事規程在實施前，均需提請憲法委員會審查并就其合憲性作出宣告”。從中可以看出，事前審查實際上是在法律草案經過民主表決后、頒布前介入。參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》（歐洲卷），中國檢察出版社2012年版，第275頁。

⑤從域外經驗來看，法國憲法第61條第2款規定，60名國民議員或60名參議員可以在法律頒布前向憲法委員會提請審查。無獨有偶，《德國憲法法院法》第13條也規定，聯邦議院三分之二議員向憲法法院提議，審查聯邦法律與州法律是否同聯邦基本法相抵觸。人數要求的高低與審查門檻息息相關，并與審查機關的審查能力呈正相關。