“雙減”背景下義務教育減負的困境與出路
——基于利益相關者理論

許冰茹，楊英

（喀什大學教育科學學院，新疆 喀什 844006）

在我國，減負問題是教育界持久未解的難題，是黨和國家基于民族未來發展綜合考量而日益關注的新焦點[1]。為減輕學生負擔，促進學生德智體美勞能夠全方位的發展，我國幾乎每隔一年就頒布一次減負的政策法令，減負政策大量出臺，但是執行效果卻差強人意[2]。2021年兩會期間，圍繞義務教育減負難、教培行業亂象叢生等問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2021年7月出臺了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（簡稱“雙減”政策）。“雙減”政策校內、校外減負兩手抓，配合多項配套措施，體現了我國解決減負問題的決心，促使教育回歸育人本位，落實立德樹人的根本任務。但是“雙減”政策落實過程中依然會遭遇困難，義務教育減負仍面臨許多的困境，本文針對義務教育減負面臨的困境，深入分析原因并尋找破解之策。

一、利益相關者理論與義務教育減負的聯系

（一）利益相關者理論

利益相關者一詞最早出現在18世紀一本英文詞典中，至20世紀60年代斯坦福研究中心因受到一出“股東”戲的啟發，隨將利益相關者用來表示與公司利益密切相關的人，隨后，利益相關者首次被運用在管理類文獻中。自弗里曼于1984年在《戰略管理：利益相關者方法》一書中明確提出利益相關者理論，隨即在學術界掀起了對利益相關者理論研究的熱潮。弗里曼、米切爾、克拉克森等研究者對利益相關者的定義進行發展與完善，其中弗里曼與克拉克森對利益相關者的概念界定最具代表性。弗里曼認為一個組織目標的實現能夠影響或被影響的任何團體或個人，那么他們是利益相關者[3]。克拉克森認為利益相關者是在企業活動中投入實物資本、人力資本、財務資本或其他有價值東西并為此承擔一定風險的個人或群體。在弗里曼、唐納森、克拉克森、卡羅爾、布萊爾等學者們的共同努力下，利益相關者理論得到迅速發展，并應用到其他研究領域中。該理論認為企業的本質就是由參與企業活動的各利益相關者組成的。利益相關者理論將一開始的個體研究視角分為企業視角和利益相關者視角，打破原有的“股東利益至上”，追求“利益相關者”共同治理，彌補個體研究視角中只關注管理者的感知，忽視其他利益相關者感知的缺陷，由關注單邊治理向關注企業與利益相關者關系雙方互動轉變。也就是說利益相關者為企業運營投入資本，并承擔著一定的風險，因此企業在決策管理中必須考慮利益相關者的切身利益，并且盡量滿足，否則，他們就會撤出其資本，從而影響企業的生存與發展[4]。因此，平衡好各利益相關者的利益訴求，就成為利益相關者理論研究的重點。

許多研究學者為了更好地利用利益相關者理論解決企業管理中出現的問題，主張將利益相關者進行分類。例如，查克漢姆依據群體與公司是否存在交易性合同關系，將利益相者分為契約型和公眾型[5]。米切爾總結以往對利益相關者的分類，按照合法性、權力性、緊迫性三個指標，將利益相關者分為確定型、潛在型和預期型[6]。以共同利益為核心，在管理者的照料下促使各種關系大體上朝著相同的方向移動，各利益相關者的訴求得以平衡[3]。義務教育減負也存在著政府（管理者）、學校、教師、家庭、校外學科類培訓機構等關系復雜的利益相關者（見圖1），而且，必須厘清各利益相關者之間的關系，管理者才能根據各方利益訴求進行調整，并順利推進義務教育減負工作的落實。本文在借鑒弗里曼與萬建華觀點的基礎上，依據義務教育減負中各利益相關者的合作潛在性與威脅潛在性[7]，將利益相關者劃分為支持型、混合型、防御型[8]，支持型利益相關者在義務教育減負工作中是堅定的維護者，制定相關政策、采取配套措施推動義務教育減負工作的落實，呈現高合作性、低威脅性特征；混合型利益相關者在義務教育減負中的態度不明確，為了學生身心能夠健康發展，這類群體會呈現高合作性，但他們也會出于對升學、社會階層流動等問題的考慮，而阻礙減負工作的進程，呈現高威脅性。防御型利益相關者是指對義務教育減負支持度低、阻礙性強的群體，呈現低合作性、高威脅性的特征，見表1。

圖1 義務教育減負中利益相關者的分布矩陣

表1 利益相關者劃分依據

（二）義務教育減負中的利益相關者分類及關系矩陣

首先，政府是義務教育減負的支持型利益相關者，具有高合作性、低威脅性特征。政府頒布“雙減”政策，就是為了避免教育資本化，解決校外學科類培訓機構因大量資本投入所帶來的無序擴張問題，減輕家長因校外培訓機構過度宣傳所產生的教育焦慮，在這個過程中，政府負責協調、回應各方群體的利益，以此實現利益的整合與平衡。

其次，家庭、學校和教師作為義務教育減負的混合型利益相關者，呈現高合作性、高威脅性的特征。家庭與義務教育減負有著緊密聯系，教育減負能夠落實將極大減輕家庭教育投資的負擔，維護教育公平，家庭直接享受教育減負帶來的利益[9]，如果家庭能夠以孩子的身心發展為主，改變以往“雞娃”（家長們為了孩子能考出好成績，不斷給孩子安排學習和活動）行為，便會促進義務教育減負落實，反之，就會成為義務教育減負的阻礙。學校和教師如果能夠積極落實義務教育減負，則會成為義務教育減負的巨大推動力。但升學率是家長擇校首要考慮的因素，也是地方政府考核的標準之一，迫于升學率壓力，學校及教師對于學生參加校外學科類培訓是默認和鼓勵的，這就會阻礙義務教育減負的進展。

再次，校外學科類培訓機構是義務教育減負的防御型利益相關者，呈現低合作性、高威脅性的特征。“雙減”政策明確培訓機構的定位是非營利性的，學科類培訓必須向素質類培訓轉型，并且“雙減”政策中還加大了對于資本投入教育市場的管控，以學科類為主線業務的培訓機構紛紛倒閉，對于很多學科類培訓機構來說，“雙減”政策出臺直接使其經濟利益受到損害，因此，在義務教育減負中校外學科類培訓機構被分類為防御型利益相關者。

二、利益相關者視角下義務教育減負的困境

減負政策如果不能體現各利益相關者的訴求，加之生存性資源緊張和教育競爭加劇，人們對減負政策的支持就會轉化為消極對待，即減負行為個體化、利己化、不合作化[10]，各利益相關者都處于義務教育減負的博弈困境中，必須具體分析各方之間的利益博弈，才能據此提出有針對性的對策。

（一）支持型利益相關者與混合型利益相關者之間的利益博弈

以政府為代表的支持型利益相關者與以家庭、學校和教師為代表的混合型利益相關者在義務教育減負問題上存在利益博弈。二者之間存在支持型利益相關者積極推動義務教育減負與混合型利益相關者受其他客觀因素影響難以按照支持型利益相關者的要求去落實義務教育減負的矛盾。其中雙方利益博弈主要聚焦在以下幾個方面：

一是教育資源分配不平衡問題。基礎教育資源分布不平衡使得各個地方對于義務教育減負工作的落實存在較大差異。雖然截至2020年底，全國累計已有26個省份、2 809個縣實現縣域義務教育基本均衡發展，縣數占比達到96.8%[11]。但各省域在公共教育支出、人力資本積累和經濟增長協調發展方面區域差異仍比較明顯[12]，特別是農村基礎教育資源配置水平總體還偏低[13]，城鄉和校際差異較大[14]。在基礎教育原本就不平衡的情況下，就近入學使得部分人接觸不到優質教育資源，這使得學生以及家長為縮小與享有優質教育資源學生之間的差距，只得通過校外學科類培訓機構來獲得教育信息。基礎教育資源配置偏低地區難以完成教學目標，無法關注到義務教育減負問題或者對于義務教育減負并未具體落實。基礎教育資源優質地區，教育改革早已走在前列，義務教育減負工作落實到位，已構建起完善的教育生態系統，家校社能夠共同致力于學生減負難的問題。因此，義務教育減負關鍵在于緩解基礎教育資源不平衡問題，否則，基礎教育資源配置偏低地區的混合型利益相關者難以將教育減負提上日程，義務教育階段學生減負問題難以解決。

二是社會階層流動、固化及“少子化”問題。在“全國義務教育階段學生家長‘雙減’政策態度”調查中，其中87.0%的家長表示在孩子教育問題上感到焦慮，73.2%的家長表示自己很難輔導好孩子[15]。“雙減”政策明確規定少布置作業、小學低年級不安排考試，家長對政策的此項規定也是喜憂參半，一方面希望能減少孩子學習的壓力，另一方面擔心孩子在小學低年級階段沒有夯實基礎，到高年級學習時會感到吃力。家長因自身原因難以輔導孩子功課，加上“雙減”政策加大了對校外培訓機構的限制，家長隨之開始焦慮孩子的學習問題。其實，社會階層流動與“少子化”是造成家長對“雙減”政策出臺感到焦慮的根源，“少子化”使得孩子從一開始就成為家庭的核心，社會階層流動及階層固化的焦慮迫使父母從關注自身消費轉向對孩子的教育投入。中國父母很好地詮釋了舒爾茨人力資本論中所描述的那樣，對孩子的教育進行投資，而后投資轉化為知識，孩子在教育投資轉化為未來知識的過程中完成社會階層的轉變，最終改變個體的命運[16]，在這個過程中，家長們承擔了很多的經濟壓力，學生自身也會承擔很多學業上的壓力。

三是升學率成為地方政府與家長考核學校的標準。升學依賴于考試所呈現的分數，分數不可避免地成為學校衡量學生入學資格的一個重要因素。學校選拔高分學生是為了保證有優質的生源，配合一定的教學方式提高升學率，而后成為家長為孩子擇校時的優選項，形成一個“優先擇生權——提高升學率——成為‘高升學率’學校——獲得地方政府撥款——獲得更多優質教育資源——優先擇生權”的循環鏈，因此，大部分學校一貫堅持題海戰術、考出成績的原則監測學生在校學習情況，以此保證這條循環鏈正常運行。但是“雙減”政策中規定減少作業布置、減少考試，學校擔心無法掌握學生的學習狀態，造成學生考試分數下滑，升學率無法保證，無法完成地方政府的考核，這會在一定程度上影響地方政府對其考核的結果，影響學校的優先擇生權。

四是教師權益保障及教學問題。“雙減”政策中規定學校課后服務結束時間原則上不早于當地正常下班時間，對有特殊需要的學生，學校應提供延時托管服務[17]。延長了教師的工作時間，也增加了教師在校教學的工作壓力，因此，保障教師在校工作的個人權益成為義務教育減負工作落實的關鍵點。另外，在減少作業布置的情況下，保證學生的學習效果對于教師來說也是一個挑戰。

（二）支持型利益相關者與防御型利益相關者之間的利益博弈

以政府為代表的支持型利益相關者與以校外學科類培訓機構為代表的防御型利益相關者之間存在利益博弈。支持型利益相關者要推行義務教育減負，要減少校外學科類培訓機構的數量、禁止資本流入教育市場與防御型利益相關者想要進行教育資本投入獲得經濟利益之間的矛盾。

首先，校外學科類培訓機構在“雙減”政策出臺后遭遇了發展的困難時期，在“雙減”政策出臺后，教育培訓機構的廣告投放已被叫停，“雙減”政策對于培訓機構宣傳學科輔導的行為予以明確禁止，這一舉措切斷了培訓機構的資金流來源，直擊培訓機構的要害；機構的上市融資渠道遇阻，不得上市融資，嚴禁資本化運作，切斷了增量資本的來源，使得大型培訓機構只得裁員、縮小辦學規模；機構的資金被強制監管，防止有些機構由學科類轉向素質類失敗后攜款潛逃，而造成社會秩序紊亂；培訓機構要填補退費的缺口，有些校外學科類培訓機構預收秋季課時費用進行資金周轉，“雙減”政策出臺后面臨著退費問題，資金周轉困難的校外學科類培訓機構難以維持正常運轉。由學科類轉向素質類需要大量的專業人員指導實施素質類課程的開設，并且素質類課程對于場地、設備、器材的要求更高，需要耗費大量的資金去置辦，許多小型學科類培訓機構與資金周轉困難的學科類培訓機構無法完成轉型，繼而紛紛倒閉或攜款潛逃。

其次，學科類轉向素質類培訓的道路異常艱難，在這條全新的賽道上，轉型類的培訓機構不僅要與龍頭玩家競爭，也要和這條賽道上的老玩家競爭。升學率與社會階層流動使得家長對校外學科類培訓機構有很大的依賴性，校外學科類培訓機構依然有市場，部分校外學科類培訓機構表面上是在尋求轉型，但實際上是“新瓶裝老酒”應付監管，與非學科類培訓打包銷售[18]，將多人的大班課轉變為一對一、或一對二的小班輔導，把學科培訓類逐漸向貴族化、隱蔽化方向發展。因此，依然有培訓機構打著政策的“擦邊球”在進行學科類培訓。

（三）混合型利益相關者與防御型利益相關者之間的利益博弈

以家庭、學校、教師為代表的混合型利益相關者在許多客觀因素下（教育資源分配不平衡、社會階層流動和固化等）是否要依賴以校外學科類培訓機構為代表的防御型利益相關者之間的矛盾。

首先，學科類培訓機構作為家長對孩子教育投資的一種載體，其重要性不言而喻，但隨著資本大量涌入，教育資源失衡愈加嚴重，被資本控制的教培行業已經危及社會教育的公平，并且使得家長對于孩子的教育焦慮有增無減。校外學科類培訓機構掌握著升學經驗、教學內容等絕大部分信息，但是家長無法辨別這些信息的真實性（接受教育的是孩子而非家長），在這種信息不對等的關系中，在校外學科類培訓機構的宣傳與利益誘導下，家長在培訓機構選擇方面也在相互競爭，希望得到更優質的校外培訓資源，幫助孩子順利進入師資豐富、教學水平高的學校，但是在這種信息不匹配、盲目選擇培訓機構的過程中，家長對于孩子的教育投資越來越趨向于“劇場效應”。家長作為義務教育減負的混合型利益相關者、學生教育的投資者，迫于“少子化”、社會階層流動及階層固化等壓力，通過加大對孩子的教育投資來完成階層躍升的觀念難以改變。

其次，校外學科類培訓機構在教育資源匱乏地區成為學校、教師教學的重要輔助，校外學科類培訓機構具有和學校相同的教學功能，因為資本大量流入，校外學科類培訓機構在師資配備、教育信息等資源上優于當地學校，學生通過校外培訓彌補在學業上的不足，并且“雙減”政策出臺前，校外學科類培訓機構有著托管、學生作業輔導等業務，許多家長都會選擇輔導班為孩子輔導作業，校外培訓機構通過此項業務獲得經濟利益，教師與學校工作壓力與“雙減”政策出臺后相比相對較輕。同時，學校需要保證升學率吸引學生來校就讀，校外學科類培訓機構依靠短時間內提高學生分數又為學校保證了升學率，二者在升學率問題上又默契地達成一致，找到雙方共同的利益點并處于平衡狀態，因此，校外學科類培訓機構能夠長久地存在于學校教育之外。但是，教培行業中學科類培訓機構憑借“提高分數”“作業輔導”吸引學生與家長，短時間內得到迅速發展，這也導致學校教師的教學與輔導作用逐漸被弱化，并且校外學科類培訓機構與學校在教學方面存在矛盾，如果大部分學生因參與校外培訓機構而對所學知識已經掌握，那么學校教學就變成校外培訓機構的補充，教師教學任務逐漸被校外培訓機構替代。另外，教師在教授新知識時，已參加校外培訓的學生與未參加的學生在課堂上容易產生兩極分化現象，具體表現在學生回答問題的積極性、新知識的接受程度、學習進度、各項測試等方面，因此，教師必須采取相應措施解決學生學習進度差距過大的問題，以保證能夠照顧到未參加校外培訓的學生。

三、利益相關者視角下義務教育減負的路徑

（一）支持型利益相關者調適政策制度，促進各方協同合作

政策的制定與落實會在不同程度上損害各利益相關者的利益，落實義務教育減負過程中也一定會受到各種群體的干擾，因此，“雙減”政策想要具體落實，推動義務教育減負的進展，就須考慮各利益相關者的利益訴求，既要意識各利益相關者之間存在的利益沖突，也要意識到各利益相關者之間存在的共同利益。政策的制定要注重統一性與差異性，政府作為管理者去平衡教師、學校、家庭、校外學科類培訓機構的利益訴求，各方利益者才能夠彼此協同合作，共同推動義務教育減負工作的落實。

首先，以政府為代表的支持型利益相關者在推進義務教育減負時，不能采取“一刀切”的措施，在出臺“雙減”政策后，義務教育減負過程中應實行彈性政策。各地基礎教育資源存在差距，教育改革發展并不同步，因此，各地在落實“雙減”政策時應該結合當地實際情況予以分析。各地區因經濟發展不同，教師薪資就會存在差異，經濟發達地區教學設備、薪資、晉升機會吸引了大量的優質教師，而經濟不發達地區，師資力量一般，并且城鄉差距較大，師資力量缺乏。這種情況下，各地政府應結合當地的實際情況，制定符合義務教育減負的配套措施，逐步完成義務教育減負。

其次，高位推動教育教學改革，具體體現在中考上，加強對于中考科目設置與試題難易程度的把控，督促各地落實學科結業考試，生物、地理結業考試成績納入中考成績，中考時生物、地理兩門學科不再設置考試。積極推動小升初與中考選拔人才方式的轉變，由唯分數向多層次、多元化評價標準的人才選拔方式轉變。在人才選拔方式的轉變中，要時刻關注人才選拔方式的公平性，做到選拔標準合理、選拔過程透明、選拔結果公開，建立完善有效的監督機制。中國社會尤其重視人情關系，外加社會資源相對緊張，民眾的公平憂患意識與渴望也較別國更為強烈[19]。因此，相關教育監督機構人員的任職可實行定期、隨機的跨區域流動，避免多層次、多元化的人才選拔方式逐步異化為學生家庭資本的較量。

（二）混合型利益相關者合理訴求得到滿足，調動減負積極性

首先，地方政府可為家長與孩子提供更多學習的途徑，加強鄉鎮、縣、市文化資源建設，縣、市公共圖書館能夠提供自習室，為中小學生寒暑假提供學習的場所，這樣會減少家長對于輔導機構的依賴；各地方鄉鎮重視對于青少年的教育工作，積極建設鄉鎮圖書室，為農村孩子提供學習的渠道，提供免費的紙質版書籍，培養孩子的閱讀興趣，還可以考慮開設鄉村小型學習自習室，為有需要的孩子提供學習場所；有地方特色的鄉鎮、縣、市加大對地方資源的利用與開發，免費開放博物館、紅色文化教育基地供家長和孩子參觀，滿足家長和孩子對于精神文化的需求。如此，家長的重心將逐漸從輔導培訓轉為對孩子的陪伴學習。

其次，實施“雙減”政策對于大多數家庭來說，可緩解一定經濟壓力，但是并不能緩解教育焦慮。因此，滿足混合型利益相關者的合理訴求就要關注教育資源分配不平衡的問題，提出合理的建議，在一定程度上能改變當前教育資源分配不平衡的現狀。在混合型利益相關者中，教師是學校改進中的重要領導者，在專業發展、教學改進、學生學習和學校變革等方面可發揮重要的領導作用[20]，不可否認的是教師在義務教育減負中也扮演著至關重要的角色，義務教育減負需要由上及下的推動，也需要教師、家庭、學校由下及上的反饋與支持。解決好地區、學校之間教師資源差距過大的問題，家長便會減少校外培訓機構的教育投資，將重心轉到學校教育上。

為基礎教育資源配置偏低地區、學校引進優質教師，彌補地區、學校之間教育發展的不平衡性。可由政府出臺文件，挖掘校外培訓機構的優質教師資源，一方面可以緩解教育培訓行業大量人員的失業問題；另一方面也可以為學校引進優質教師，解決地方學校優質師資流動困難的問題。提高教師的薪資水平，完善教師職稱評定制度，吸引優秀教師來校教學。對于教師職稱評定制度應有相關文件予以明示，教師權益得到維護，教師對義務教育減負的認同感就會增強，對義務教育減負的執行力就會提高，教師資源得以平衡的同時促進義務教育減負的落實。在這個過程中，家長對于教育資源失衡產生的焦慮也得以緩解，對于課外輔導的需求就會降低，從而使得義務教育階段學生能夠實現真正的減負。

再次，學校加強對教師的人文關懷，使得教師在學校大集體中獲得歸屬感。教師既要完成教學任務、參與教研活動，還要做好學校與家庭溝通的中間人，本身就承擔許多教學以外的工作，學校應尊重教師的權利，對于教師的考核評價應公平公正，給予每個教師平等的晉升、學習機會，對于教師所做出的貢獻給予肯定，營造公平公正、氛圍融洽的工作環境，調動教師工作的積極性，使得教師能夠在工作崗位上發揮自己的創造力。對于教師進行課后服務，學校應當給予足夠的人文關懷，多傾聽教師對于課后服務的看法，真正將課后服務時間利用好，而不是只停留在形式上。

（三）防御型利益相關者轉型發展，成為學校教育的補充

首先，以校外學科類培訓機構為代表的防御型利益相關者能夠依照國家政策規定正常經營，不打政策“擦邊球”，主動由學科類培訓向素質類培訓轉型。學科類培訓可轉為繪畫、雕塑、編程、舞蹈、口才、邏輯思維等課程培訓，為學生提供不同于學校學習的方式，繪畫、雕塑、舞蹈培訓課程則從藝術領域去培養學生對于美的感知；編程培訓課程培養學生的思維與創新能力，在利用編程語言解決復雜問題的過程中培養學生的思維能力與創新能力；口才培訓課程等則是對學生的表達能力進行訓練，提高學生的溝通能力。這些素質類課程在一定程度上彌補了學校教育的不足，打破學校偏重教授書本知識的僵局。

其次，校外學科類培訓機構應利用好原有的優質師資、豐富的教育信息等優勢，為家長與學生提供多樣化的服務。要堅持辦好教育，而不是以做生意的原則轉型到素質教育；機構可以提供咨詢類服務，為家長和學生提供全面、專業的教育信息；開設學習規劃課程，培養孩子自我規劃的能力。在立足自身發展的基礎上，探索并開設更多優質課程資源，滿足家長和孩子的多種需求。校外培訓機構只有提供學校不具備的功能，才有可能在義務教育減負中占據有利地位，才能使得自身利益受損最小。

再次，校外學科類培訓機構還可以向成人職業培訓轉型，之前培訓機構大部分的關注點都在中小學階段，對于已經工作的成年人職業培訓需求關注較少，并且國家政策支持成人職業教育發展，在這個越來越重視知識的時代，終身學習觀念越來越深入人心，成人職業教育在當下及未來都有著一定量的社會需求。校外學科類培訓機構已成為政府、學校、家庭教育生態圈中的一部分，在一定程度上影響著義務教育減負的落實，校外學科類培訓機構必須清楚自身定位，積極向質類培訓或成人職業教育轉型，順應教育發展的大趨勢，才會有更加廣闊的發展空間。

結語

義務教育減負難的關鍵就在于各方利益相關者都在追求教育帶來的利益，“雙減”政策的出臺在一定程度上緩解了教育功利化問題，促使各方利益相關者從關注學生“分數”向關注學生身心健康轉變。但不可否認的是各地教育發展水平差距依然存在，因此，我們需要理性看待“雙減”政策的實施，不能忽略各地教育發展的差異，更不能以“一刀切”的方式去落實“雙減”政策。另外，“雙減”政策的實施需要明確一個問題，“雙減”減的是課外培訓機構和課業負擔，而不是削減學生的素質與能力，這就需要學校、教師與家庭努力構建家校一體的合作機制，共同促進教育健康發展，積極配合政府落實立德樹人的根本任務。