關于完善設區的市人大主導立法工作機制的思考

文 黃 藝

在我國，人大主導立法是人民代表大會制度在立法工作中的必然要求。改革開放初期，為盡快扭轉我國法制匱乏的局面，人大授權政府先行立法，久而久之，在實踐中形成部門主導立法的局面。2015年新修訂的立法法賦予設區的市人大及其常委會立法權后，在地方立法中如何確保人大的主導地位，以何種體制機制實現人大在立法中的主導作用成為亟待解決的現實問題。

設區的市人大主導立法工作機制的必要性

完善人大主導立法工作機制是人民至上原則的必然要求，是克服部門利益法制化的必然要求，是推動地方治理現代化的必然要求，更是科學立法與民主立法的必然要求。

（一）人民至上原則的必然要求

人民至上原則是現代政治國家普遍遵守的一項基本原則，其實質在于人民是國家權力的正當性和合理性來源。在我國的法治實踐中，人民代表大會制度是我國根本政治制度，人大作為民意的代表機關，其主導立法構成了我國立法體系的正當性基礎。唯有堅持人大主導立法，才能確保人民的意志轉化為法律，保證立法的民主性。

（二）克服部門利益法制化的必然要求

縱觀我國立法的實際狀況，尤其在地方立法的工作中，大量立法工作需要依靠政府相關部門配合，但實踐中演變為立法的部門利益化和行政不當干預。隨著淡化部門利益法制化進程的持續推進，政府部門難以通過立法實現部門利益，導致政府立法原生動力不足，主要表現為法規提案和立法建議數量的明顯減少，人大主導立法工作有利于消解部門利益法制化傾向。

（三）推動地方治理現代化的必然要求

基層治理現代化要求在依法治國的原則下，對多元利益進行正當分配，最大限度地調動多元治理主體的積極性，充分發揮各自的功能作用，形成自治與共治的良性互動。人大主導立法是推動基層治理現代化的應有之義。當前在改革進入深水區的當下，要求“重大改革于法有據”，立法應發揮引領作用以推動基層治理現代化的實現。但是立法程序不規范，紅頭文件、領導指示等長期扮演“事實法律”的角色等現實情況，不符合基層依法治理的理念。為適應深化改革的需要，以立法促進基層治理現代化的發展刻不容緩。發揮人大對立法方向、進程和結果的引導作用，能最大限度地保證所立之法凝聚民意民智，確保法案內容的協調統一。

（四）科學立法與民主立法的必然要求

人大主導立法工作有助于提高立法的科學性。堅持人大主導立法，一方面有助于根據人們的利益訴求來科學合理地制定立法計劃和立法規劃，確保人們需求的實現。堅持人大主導立法亦有助于增強立法的民主性，人大主導立法是人民主權原則的進一步延伸，人大作為民意的代表機關，人大主導立法能最大限度地保證民意的表達，確保法律為民所立，夯實立法的民主性基礎。因而，人大主導立法亦是民主立法的現實需要。

設區的市人大主導立法工作機制中存在的問題和困難

科學完備的立法機制是立法質量和效率的保障。設區的市在堅持人大主導地位、發揮人大主導作用方面積累了許多寶貴經驗，但是，設區的市的立法機制建設與新時代面臨的立法任務和要求相比還有差距，影響人大主導立法工作的體制機制因素仍然存在，人大主導立法工作缺乏規范性實現路徑。

（一）法規立項機制不夠完善

設區的市在編制立法計劃和征集論證立法建議過程中，普遍存在由政府各部門報送立法項目計劃的傳統模式，同一立法事項究竟是制定地方性法規還是制定政府規章并沒有具體的上位法標準，有可能出現相互推諉或相互爭奪立法權的問題。通過新媒體等多種方式征集立法項目建議流于形式，公眾表達立法需求的渠道不暢，公眾在立法建議征集中處于被動地位，關注弱勢群體的利益和呼聲比較少，立法立項不接地氣，民意基礎不夠扎實。

（二）法規起草機制不夠協調

在法規起草過程中，存在政府部門負責大部分法規起草工作的現狀。人大自身建設不足導致承接法規起草工作能力相對較弱，設區的市人大有關專門委員會和常委會法制工作機構在立法中的專業優勢未能有效發揮，未能與起草單位形成良好的溝通。當一些法規起草項目所牽涉的部門意見分歧較大時，設區的市人大及其常委會未能提前介入，及時協調與劃清不同部門的權限與職責，早發現、早解決主要矛盾與焦點問題，導致正式審議法規案時形成問題與矛盾的疊加，分散設區的市人大及其常委會的精力，影響立法工作效率。人大并非唯一的立法主體，政府部門也享有直接起草法案的權力。此外，受委托的第三方按照委托機關的要求也可以針對委托事項起草法案。由于沒有搭建多元主體協作起草平臺，融合各方優勢，現實中人大主導立法工作容易出現對整個立法過程的“大包大攬”，委托第三方起草法案缺乏有效的溝通，沒有很好匯集民智以尋求有利于最大多數人利益的方案。

（三）法案審議機制不夠扎實

設區的市的人民代表大會和人大常委會的會期短，任務重，在較短時間內對法案內容進行充分審議較為困難。法案的提前送達機制不完善，無法保證人大代表有充足的時間對擬提交審議的法案進行充分研究，審議水平質量參差不齊。人大代表普遍缺乏專業立法知識，難以承擔審議法案的重任。代表發言頻次不高，社會各方利益訴求表達不夠充分。運用座談、聽證、論證等方式不夠多。有關專門委員會的初次審議和法制委員會統一審議機制有待改進，沒有科學界定各個階段的職能和任務，沒有發揮好專門委員會審議在入口把關和方向引導方面的作用。對法規草案的審議沒有明確的審次限制，不同審次所審議的法案內容并無明確的劃分，法案審議缺乏細致分工且重點不明確，容易造成審議的不充分或者立法資源的浪費。在審議過程中溝通協調不暢，一旦遇到重點難點問題無法達成合議時，查閱書面材料解決爭議已形成常態化的解決機制。法規審議的標準不明確。

（四）立法評估機制不夠精準

設區的市的地方立法存在地方特色不足、可執行性差等問題。啟動立法程序前，人大對立法項目的必要性、可行性和法規中主要制度的科學性、可操作性以及法規實施的預期效果、社會影響分析不夠，影響立法前瞻性。地方立法立法后評估沒有逐步走向常態化。地方性法規制定并生效后，不少地方雖然采取委托高等院校和科研機構等智庫獨立進行第三方評估，但是容易囿于理論，缺乏實踐經驗，導致立法評估結果與社會實際脫節，針對性和實用性不強。人大立法的考核壓力導致了立法“行政化”和政績化，為了完成任務可能導致立法扎堆現象，一些時機不夠成熟的立法也匆忙出臺。

完善設區的市人大主導立法工作機制的路徑探討

立法工作機制反映立法各環節的具體運作，完善立法工作機制對提高立法質量大有裨益。

（一）完善黨對立法工作的領導機制。堅持和加強黨對立法工作的領導，是確保人大主導立法的根本政治保證。人大主導立法是實現黨的領導的關鍵途徑和合法化渠道。要把黨的領導貫徹到立法工作全過程，把黨委的決策部署貫徹落實到立法工作的實踐中。一是在立法選項上，設區的市人大對立法項目的選擇應與同級黨委決策的重點相一致，立法規劃和年度立法計劃應針對本地發展實際、資源優勢和短板、發展規劃和規劃戰略來制定。立法規劃和年度立法計劃時應當征得同級黨委同意，根據黨委的立法建議及時對立法計劃作出調整，黨委提出的立法項目建議，應當依法組織實施，切實把黨的主張變為國家意志。二是嚴格落實“重大事項向黨委請示”制度，設置對口溝通的機構部門，制定黨委與人大的工作聯系方式與具體程序，以制度形式劃分各自在立法工作中的職責，既保證黨委對人大立法信息及時準確地把握和承擔相關責任，也要保證人大能夠針對具體疑難問題及時向黨委請示，獲得黨委指導幫助；把黨對立法工作的領導通過制度化的途徑加以落實。三是完善立法項目選題論證制度。根據黨委中心工作，堅持問題導向展開相應的調查研究，合理運用多種調研方法，合理劃定調研范圍并科學選取調研對象，合理吸納社會公眾的意見，確保調研的代表性和普遍性，要善于運用大數據助力立項決策，確保立項論證的正確性。

（二）健全法案合作起草機制。人大主導立法不僅是指對立法事項的主導，還意味著對其他有權起草主體起著主導作用。一是合理分配立法起草事項，搭建多元主體協作起草平臺。對事關全局和經濟社會發展的重要法規，可以由市人大有關專門委員會或常委會工作機構組織起草；對涉及到多個部門職責的法規，可以由法工委牽頭，組成有關部門參加的法規起草小組共同起草；對一些專業性較強的法規，由政府組織起草為主，明確法規草案提請審議的時間。此外，注重發揮“一點一庫一基地”的作用。通過“借智借腦”整合立法資源，發揮聯系點的橋梁作用以及立法專家和立法評估協作基地的智囊作用，委托第三方進行起草。二是提前參與有關部門組織的起草活動，避免立法中的部門利益傾向，確保法規草案質量。對政府有關部門、有關方面起草的法規草案，市人大有關專門委員會和常委會工作機構提前參與，制定劃分標準與溝通機制，防止法規與規章的沖突或重復立法。起草部門在起草環節中的重要階段征求市人大常委會相關部門的意見，保持經常性溝通，對起草法規草案中遇到的法律問題和其他問題，共同研究，形成工作合力。三是加強人大自身的法規起草能力建設。立法是一項專門性的工作，立法人員應當具備一定的法律知識和充足的立法經驗。改革人大自身的組織結構，逐漸提高人大常委會委員的專職化比例，加強對專職人大代表立法能力的提升。培養和形成一批有能力起草地方層面的綜合性較強的地方性法規的法律專業人員，探索立法起草人才的培養和任用機制，強化地方性法規起草工作隊伍建設。

（三）健全法案審議機制。地方性法規草案的審議是立法的關鍵環節。立法審議程序制度是否科學、合理，直接關系到地方人大及其常委會立法權的正確行使和立法質量。一是明確法規案審議的審次標準。針對目前審次確定標準不明晰的現狀，應當進一步明確審次確定的原則，根據法規草案修改質量和審議情況，靈活把握審次，開展多次審議和適時提請審議，立法進度、立法審次服從立法質量。二是完善統一審議機制。法制委要依法履行統一審議職能，認真逐條審議法規草案，對重要問題要征求相關專委會和相關部門意見，必要時要進行論證。人大常委會要認真組織好分組審議，法規審議前，提前印發法規草案文本，給審議人員充分的閱讀和研究時間，在保證立法質量的前提下提高審議的效率，增強立法的及時性。三是提高審議表決的科學性和民主化水平。法規草案在表決前，根據實際需要可以將個別分歧較大的重要條款提請會議單獨表決，從而避免對法規草案作總體表決的局限性。政府立法應當由政府常務會議或全體會議討論決定通過再提交立法審核部門。法規草案條文經過修改后仍有重大分歧的個別條款，先實行單獨表決，然后才進行整體表決，從而真實反映審議者的意見。對于法規審議中遇到的分歧意見較大的難點問題，人大及其常委會及時向市委匯報并聽取意見，為相關主體的溝通協調創造條件，保證法規審議的順利推進。對特別重大事項作出規定的法規草案，提請人民代表大會審議。

（四）完善法規監督反饋機制。對法規、規章定期進行評估、清理是保持地方法律規范體系內在協調統一、動態完善的重要途徑，應當作為一項常態化的工作機制來加以保障。一是要建立立法后評估制度。對已經出臺的法規、規章的合法性、操作性、執行的有效性等進行評估。二是要建立法規、規章清理制度。設區的市人大及其常委會應把評估結果作為法規、規章修改、廢止或改進立法工作的參考依據。隨著經濟社會的發展變化和上位法的修改、廢止，與其相關的地方性法規、規章必須隨之作相應的處理，這樣法制的統一才有制度上的保障。