代表如何參與地方立法工作之芻見

涂青林

地方立法是憲法法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。站在新的歷史方位上，如何更好發揮代表在地方立法工作中的重要作用，推動新時代地方立法高質量發展，是當前必須認真思考、探索和實踐的重要課題。

代表參與地方立法的“綱”與“魂”

習近平法治思想和習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述，是代表參與地方立法的“綱”與“魂”。

習近平法治思想為代表參與立法指引了新方向。2020年11月，黨中央召開全面依法治國工作會議。這次會議最重大的成果，就是提出了習近平法治思想，明確了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位。在博大精深的習近平法治思想中，有關地方立法方面的論述非常豐富。習近平總書記提出，地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞“鴻篇巨制”，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題。地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務。

習近平總書記關于全過程人民民主重要論述對代表參與立法賦予了新使命。2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯系點時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中，習近平總書記強調，要發展全過程人民民主。在2021年10月中央人大工作會議上的重要講話中，習近平總書記強調，黨的十八大以來，我們深化對民主政治發展規律的認識，提出全過程人民民主的重大理念。我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。習近平總書記關于全過程人民民主重要論述始于立法工作，對立法機關和人大代表來說是無上光榮、巨大激勵，同時也賦予了人大代表全過程參與立法的新使命。要深入學習貫徹習近平總書記關于全過程人民民主重要論述，充分發揮代表作用，把全過程人民民主的重大理念貫徹到代表參與提案、審議、表決、公布等立法程序和立法規劃計劃編制、立法調研等立法工作的全過程各方面，使立法過程成為實現和體現最廣泛、最真實、最管用民主的典范。

新時代地方立法面臨的機遇和挑戰對代表參與立法提出了新要求。廣東立法已走過40多年的發展歷程，從無到有，從探索起步到逐漸完善，積累了許多好經驗好做法，取得了顯著成就。截至2021年8月，我省現行有效的地方性法規共970件，其中，省的地方性法規279件，為本省經濟社會發展提供了有力的法治保障。新形勢新任務新要求，對我省立法工作提供了新的發展機遇，同時也帶來新的挑戰。做好新時代廣東立法工作，必須堅持問題導向，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，充分發揮代表全過程參與立法的作用。

代表參與地方立法的職責和渠道

代表參與行使立法權，是憲法法律賦予代表的重要職權。

從憲法法律規定看，憲法第二條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；第九十六條規定，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。第一百條規定，省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。

立法法第五條規定，立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動；第二章第二節、第三節關于立法程序制度的規定中，還規定了全國人大代表依法參與全國人大及其常委會立法工作；第五章專章規定了立法監督（備案審查）制度。

代表法第二條規定，全國人民代表大會代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力；第三條具體規定了代表享有的各項權利。

從地方性法規規定看，依據立法法和代表法等法律規定和結合本省實際，《廣東省地方立法條例》和《廣東省實施代表法辦法》等地方性法規，對我省地方人大代表依法參與地方立法的職權作出了具體規定：（1）法規審議權；（2）法規提案權；（3）法規表決權；（4）立法建議權；（5）立法知情權；（6）法定的其他權利。

人大代表來自人民、植根人民，代表人民的利益和意志。地方人大代表是地方國家權力機關組成人員。代表依法、積極全過程參與地方立法，有利于發揮全過程民主的制度優勢，體現人民意志、維護人民利益、激發人民創造，有利于我省立法工作更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。代表參與地方立法的渠道主要有以下幾方面：

一是參與大會立法工作。省人大代表通過參加大會審議與表決，直接參與行使地方立法權。比如，2016年1月30日省第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過了《關于修改〈廣東省地方立法條例〉的決定》，對省地方立法條例作出第二次修正。按照規定，在大會舉行前的一個月將法規草案發給代表，組織代表集體研讀討論，保障代表充分了解和高質量審議法規案。各代表團對條例草案共提出63條修改意見，大部分都被采納，比如，將第十一條第二款改為第十六條第二款，修改為：“起草地方性法規草案應當注重調查研究，廣泛征詢社會各界意見。設定行政許可、行政收費以及涉及社會公眾切身利益等內容的，應當依法舉行論證會、聽證會或者以其他方式公開聽取意見。”對設定重要的行政行為規定，應當舉行論證會、聽證會等，保證行政行為的合法、合理，既對立法法第三十六條關于對法律案聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式的規定作了細化，也有效完善了條例，是省人大代表代表人民直接參與行使地方立法權的生動實踐。

二是參與常委會立法工作。省人大代表可以依托省人大常委會“雙聯系”制度，發揮自身密切聯系人民群眾和省人大常委會的橋梁紐帶作用，通過參與立法征求意見、應邀列席常委會會議等途徑，提出對有關法規的修改意見建議，深度參與省人大常委會立法工作。比如，在制定《廣東省社會信用條例》過程中，根據有關省人大代表關于進一步加強信用主體權益保障和對禁止濫采濫用信用主體信息的違法行為作出規定的修改意見，條例進一步細化保障信用主體查詢權利和對市場信用服務機構、征信機構等的主動糾錯機制、完善了信用懲戒退出機制，增加了禁止濫用超采等規定。

三是參與常委會立法規劃計劃編制。立法規劃計劃是立法工作的“施工圖”“任務表”。現行法律法規對保障代表參與立法規劃計劃編制作了具體規定。如立法法第五十二條，我省地方立法條例第七條、第九條均有相關規定。代表通過提出代表議案建議和對立法規劃計劃草案提出意見等方式，充分反映人民群眾關心關切、關系人民群眾切身利益的重要立法建議項目，積極參與省人大常委會立法規劃計劃編制，推動把人民群眾關心關切的事項轉化為立法項目、提上立法日程。截至2021年8月，省十三屆人大以來大會會議主席團交付涉及立法的代表議案共15件，有的已轉化為立法項目并列入立法規劃計劃，有的已審議通過或正在審議。比如，省十三屆人民代表大會第二次會議主席團交付涉及立法的代表議案共5件，經研究，有3件議案所提的立法項目建議已納入省人大常委會立法規劃計劃，其中，《廣東省自主創新促進條例》已由省人大常委會第十四次會議于2019年9月修訂通過，《廣東省中醫藥條例》已由省第十三屆人大第三十三次會議于2021年7月通過（《廣東省發展中醫條例》同時廢止），《廣東省學前教育條例》已列入立法規劃計劃的立法項目。

四是參與立法各環節工作。圍繞省人大及其常委會立法程序，在法規案起草、調研、征求意見、論證、聽證、表決前評估等立法各環節，代表可以積極參與，提出意見建議。同時，代表可以結合自身代表履職、工作崗位情況和專業特長，深度參與重要立法環節的工作，增強立法工作的針對性和有效性。比如，在制定《廣東省供用電條例》過程中，根據有關從事電力行業工作的省人大代表的意見，在上位法未對供電設施、受電設施作定義的情形下，根據有關電力行業技術規范和我省實際，對供電設施、受電設施的定義作出規定，將草案第二條第二款修改為：“本條例所稱供電設施、受電設施，是指已建或者在建的變電設施、電力線路設施、電力通信設施及其有關輔助設施。其中，產權分界點電源側為供電設施，負荷側為受電設施。”理順了不同經營管理主體之間的權責。

五是參與立法監督工作。人大立法監督主要是指規范性文件備案審查。備案審查是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權，是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實施和監督，強調加強備案審查工作。全國人大常委會和省委多次就加強備案審查工作提出要求，并要求加強備案審查制度和能力建設，落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”。立法法、監督法專章對備案審查制度作出規定。《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》對各級人大常委會開展規范性文件備案審查的范圍、標準、程序和保障等作出規定，并規定公民、組織可以對其認為同法律法規相抵觸等的規范性文件提出審查建議，為代表和社會公眾反映意見搭建了參與立法監督的平臺。

代表可以積極參與備案審查工作，發現規范性文件存在政治性、合法性、適當性等問題的，及時告知省人大常委會法工委，共同做好對有關規范性文件的研究、處理工作，保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，維護人民群眾合法權益。比如，省人大常委會法工委開展審查工作中，發現某一地方政府規章關于對從事瓶裝燃氣送氣服務人員違反瓶裝燃氣經營企業內部管理制度的行為給予行政處罰的規定，與國家《城鎮燃氣管理條例》的立法精神和有關規定相抵觸，于2018年4月組織進行了專題調研和召開座談會，并邀請了從事瓶裝燃氣經營管理工作的代表參加，對存在的問題形成共識后，法工委提出了對該規章的審查意見，有關市政府根據審查意見對規章作出修改并重新向省人大常委會報備。

完善代表參與地方立法的若干思考和建議

一是始終堅持黨對立法工作的領導。代表參與地方立法，要始終堅持黨對立法工作的領導，以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記關于全過程人民民主重要論述為指引，發展全過程人民民主，支持和保證人民當家作主，更好匯聚起人民力量，依法參與行使立法權，通過法定程序使黨的主張成為國家和人民意志、形成法律法規。要堅持政治屬性是立法工作第一屬性的定位，提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，堅決貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的決策部署，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，以實際行動做好全過程參與我省立法工作。

二是進一步強化代表參與立法的主體地位。強化代表主體意識，進一步增強代表參與立法的責任感和使命感。人大代表代表人民的利益和意志，依法參與行使地方立法權，是憲法法律賦予人大代表的重要職責。黨和國家對代表全過程參與立法提出新要求。為此，代表要進一步積極參與省人大立法工作的全過程各方面，密切聯系群眾，及時掌握人民群眾關心關切的重要立法意見建議，更好發揮橋梁紐帶作用；反映人民群眾對立法的意見建議，提出更高質量的有關立法的議案建議和對法規草案及其修改稿的意見，更好發揮表達作用；人民有所呼，立法有所應，代表人民的利益和意志，提出對法規案的審議意見，更好發揮參與決策作用。

三是進一步建立健全代表參與立法的制度機制。完善相關制度機制，為代表全過程參與我省立法提供法治保障。一方面，要完善加強代表大會立法職能和代表直接參與立法保障的制度規范。2021年1月中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020-2025年）》提出，更好發揮人大代表在起草和修改法律法規中的作用，人民代表大會會議一般都應當安排審議法律法規案。新修改的《全國人民代表大會組織法》《全國人民代表大會議事規則》，對充分發揮代表在全過程民主中的作用及保障作出規定。為貫徹落實黨中央部署要求，對標上述法律規定，建議省人大適時研究修改《廣東省人民代表大會議事規則》等有關省的法規，研究規定大會會議一般應當安排審議法規案，除提請審議有關大會的法定職責、議事程序等程序性法規案外，也要提請審議特別重大事項方面的實體性法規案，同時對發揮代表全過程參與大會立法作用和相關保障作出規定。

另一方面，要建立健全保障代表全過程參與常委會立法工作機制。建立常委會會議期間與列席代表座談交流機制和常委會組成人員和各專門委員會、工作委員會聯系代表機制，完善立法向代表征求意見和反饋、統計機制，搭建保障代表參與常委會立法的平臺。

四是進一步構建代表參與立法的程序流程。立法程序是科學立法、民主立法的重要保證，關系著全過程民主實現的效果，必須科學設計，確保實效。按照立法法和《廣東省地方立法條例》的規定，地方性法規的制定程序，通常包括法規案的提出、審議、表決、公布四個主要步驟。每一個步驟，又由若干具體程序和工作環節組成。這些具體程序和工作環節，有些是法律法規的規定，比如，對新制定的省的法規，一般要對法規草案進行三次審議，圍繞每一次審議，根據需要相應開展立法調研、征求意見、論證、聽證、評估等環節工作；有些是實踐中探索總結的，比如，法規通過后的宣講。有關法律法規還規定了發揮人大及其常委會立法主導作用、立法規劃計劃編制等保障立法程序運行的工作制度機制。

要認真學習貫徹習近平總書記關于立法工作、全過程民主重要論述，立足發揮代表全過程參與立法，探索和構建全流程、全鏈條、全方位的立法程序。一方面，對現有立法程序和立法工作制度機制進行全面清理，由省人大常委會采取立改廢等多種方式，構建代表全過程參與立法的全流程、全景圖；另一方面，整合、優化省人大常委會有關代表和立法工作的信息系統，線上線下相結合，探索當前疫情防控常態化下的代表參與立法，進一步保障代表全過程參與省的立法工作。

五是進一步提高代表參與立法的履職能力。代表全過程參與立法，責任重大、使命光榮，要進一步提高自身的履職能力，助力新時代我省立法工作高質量發展。提高政治站位，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習近平法治思想、總書記關于立法工作、全過程民主重要論述的精神、要義和內容。加強中國特色社會主義法律體系和地方立法知識的學習，熟悉掌握地方立法程序、工作規定和技術規范等。加強立法調研，堅持問題和目標導向，在參與我省立法工作中，發揮聯系原選民、原選舉單位和聯系實際等的優勢，逐步把握地方立法規律，提出高質量的法規案和立法意見建議，促進我省法規制定的有效、管用。加強對省人大常委會有關代表和立法工作信息系統的使用，在線參加有關立法論證會座談會評估會等會議，在線提出和交流立法意見建議等。■