中國金融科技“監管沙盒”：國際借鑒與機制設計

張慧毅，張媛

（天津科技大學經濟與管理學院，天津 300457）

引言

2008 年全球性金融危機給傳統金融業帶來了巨大打擊，金融科技隨之興起，并逐漸走向了快速發展的道路，形成了新的金融技術力量。當下，金融科技促進了世界金融市場、金融機構以及服務方面的改革，同時吸引了各國政府、金融機構以及業界學者的關注。在金融科技快速發展進程中，我們清晰地認識到雖然金融科技是現代金融領域的一項重要創新，其創新與智能化的特性會給金融市場帶來一定風險。

如何有效管控金融科技帶來的風險，各國政府和學者進行了一定探索。以英國為首的多個國家提出了建立金融科技“監管沙盒”模型，以此降低金融科技風險。楊東（2018）[1]認為，金融科技由于存在技術、操作方面的風險特性，傳統的金融監管模式無法有效完成對其長期監管的任務，我國需要繼續探索新的監管模式。張景智（2018）[2]從“監管沙盒”的運作模式與制度設計方面指出英國、澳大利亞等國家“監管沙盒”制度設計的特點，并依據經驗對中國利用“監管沙盒”提出建議。孟娜娜，藺鵬（2018）[3]通過研究發現，“監管沙盒”制度與我國金融科技監管邏輯相匹配，可以在我國進行探索性實踐。范云朋，趙璇（2020）[4]通過對澳大利亞“監管沙盒”基本框架、建設歷程等進行研究，認為我國可以吸取澳大利亞“監管沙盒”機制的優點，打造中國版“監管沙盒”。霍月紅（2019）[5]通過對國際金融科技發展進行研究，總結國際實踐經驗，得到對我國的啟示。陳彥達等（2020）[6]分析了我國金融科技監管風險及困境，提出應該借鑒他國監管經驗以應對我國金融科技風險。

現有文獻說明了金融科技“監管沙盒”實施的必要性，以及“監管沙盒”制度與我國金融科技監管邏輯的適配性以及國際經驗的可借鑒性，但對于“監管沙盒”如何中國化并沒有給出明確思路構想。本文首先對國際金融科技“監管沙盒”經驗進行了研究，分析了澳大利亞、韓國與印度金融科技“監管沙盒”的機制運作特征；然后對“監管沙盒”中國化進行了機制設計；最后對我國金融科技“監管沙盒”運行過程中可能出現的問題，提出了保障機制及建議。

一、世界主要國家金融科技“監管沙盒”模式分析

相較于英美已發展成熟的金融科技體系而言，澳大利亞、韓國與印度金融科技體系尚處于高速發展階段，與我國目前所處階段更具有相似性，參考價值相對較大。因此，本文選擇這三個國家的“監管沙盒”作為樣本進行分析。

（一）澳大利亞金融科技“監管沙盒”機制設置與運作流程

2015 年，澳大利亞成立了澳大利亞證券與投資委員會（ASIC）創新中心（Innovation Hub）[7]。ASIC 的主要工作是制定監管框架，其設立創新中心的目的是更好地幫助金融科技企業適應本國監管體制，成為企業與ASIC 在監管領域進行溝通的橋梁，使二者在溝通過程中不斷完善監管制度，促進金融產品以及金融服務長久發展。ASIC 創新中心的建立為澳大利亞“監管沙盒”的設立提供了良好基礎，澳大利亞“監管沙盒”于2016 年12月啟動，并隨之投入發展[8]。

澳大利亞金融科技“監管沙盒”在ASIC 制定的框架中運行，ASIC 創新中心在整個流程中起到了重要協作作用（圖1）。在金融科技企業申請進入“監管沙盒”階段，創新中心為其進行框架解讀；在金融科技企業進行“沙盒測試”與“沙盒退出”階段，創新中心協助ASIC對企業進行監管；在金融科技企業完成“監管沙盒”測試流程后，創新中心將項目評估報告給ASIC進行反饋。

圖1 澳大利亞“監管沙盒”機制流程圖

（二）韓國金融科技“監管沙盒”機制設置與運作流程

韓國金融科技“監管沙盒”機制由韓國金融服務委員會（FSC：Financial Services Commission）提出[9]。韓國金融科技“監管沙盒”的運作流程可以分為3個階段（圖2）：首先是申請審核階段。在此階段內測試服務機構發布公告、指定申請時間和期限，有意申請項目的金融科技企業應在規定期限內準備申請材料并將材料遞交創新金融審查委員會進行審核。若該企業順利通過審核，FSC將對外進行情況披露；若該企業未能通過審核，則其自動退出金融科技“監管沙盒”機制。

圖2 韓國“監管沙盒”機制流程圖

接下來是測試服務階段。經過申請測試階段的企業需要向FSC提供階段性報告，報告需包括該報告所在期間內創新金融服務的開展次數、用戶數量特征以及下一階段業務運營計劃等。FSC對金融科技企業提供的報告進行評估，如果該金融產品不利于金融市場秩序和消費者利益，FSC可命令該企業停止服務并進行整改，若在規定日期內不予整改則可強制其退出測試。

測試合規的金融科技企業則進入后續退出階段，如果在測試過程中結果良好，則可以在指定期限屆滿之前申請退出“監管沙盒”。如果金融科技企業由于自身原因提出申請延長其測試期限，經審批后可繼續在“監管沙盒”中完成測試，直至延長期滿后再進行申請并退出沙盒。

（三）印度金融科技“監管沙盒”機制設置與運作流程

印度金融科技“監管沙盒”由印度儲備銀行（RBI：Reserve Bank of India）制定監管框架并實施監管，其監管對象為本國的金融科技公司[10]。印度“監管沙盒”項目的準入機制為審批制。首先，金融科技企業提交申請材料；然后，RBI根據既定的指標（如市場空間、創新水平等）對測試者進行評估，并根據數據給予準入或者拒絕進入測試的結果。

圖3 為印度金融科技“監管沙盒”的運作流程。首先，金融科技企業提交申請，RBI金融科技監管團隊對申請報告進行篩選評估，向符合標準的企業發放許可證書以進入下一階段。接下來進入測試設計階段，由監管企業與金融科技團隊協商方案并確認收益與風險的相關指標，共同確定初步審查方案。在該方案確定后有三周的應用評估時間，在此階段內，如果有修改必要仍可對方案進行完善。方案確定后即進入實際測試階段，在測試開始后，金融科技監管團隊對被檢測企業運營情況進行實時監測，跟蹤調查數據情況，如有企業違反規定，則提前終止該企業的測試活動。規范運行的企業在測試期后可進入最終評估階段，在此階段內，該企業需向金融科技團隊提供一份最終結果報告，金融科技監測團隊對該報告數據進行評估，最后由RBI對外披露結果。

圖3 印度“監管沙盒”機制流程圖

二、我國金融科技“監管沙盒”的運行機制設計

我國金融科技“監管沙盒”的運行機制可分為6個階段：準入測試階段、測試設計階段、方案評估階段、實際測試階段、退出階段和最終評估階段（圖4）。在準入測試階段，監管主體以原則性為基礎兼具監管靈活性，金融機構及企業向金融科技監管中心遞交申請材料后，由金融科技監管中心依據中國人民銀行制定的監管條例進行評估，在大約四周的申請評估期后，由金融科技監管中心對外披露結果，符合要求的企業進入測試設計階段，不符合要求的企業則被責令退出“監管沙盒”。

圖4 我國金融科技“監管沙盒”機制流程圖

第二階段是時長約兩周的測試設計期。在這個階段中，金融科技監管中心與待測試企業進行溝通，雙方根據待測試企業的特點，商議出一套符合監管規則又兼具個性化的測試方案。

第三階段為長約一周的方案評估期。金融科技監管中心將第二階段中確立的測試方案向中國人民銀行提出測試申請，待中國人民銀行通過后可進入實際測試階段，若方案未通過審核則退回第二階段重新制定方案。

第四階段是時長約為十周的實際測試階段。在此過程中金融科技監管中心應實時跟蹤企業測試進程，企業應制定運行情況報告并遞交給金融科技監管中心。如有異常情況，金融科技監管中心應向中國人民銀行匯報，當發現金融產品不利于市場環境以及消費者利益時，應責令金融科技企業退出沙盒測試。

順利通過實際測試階段的企業可進入第五階段——退出沙盒階段。在此階段金融科技監管中心要做好“沙盒企業”與外界市場的連接工作，對企業產品的合規性做好進一步審查，要求“沙盒企業”必須建立適當的消費者保護體系方可成功退出沙盒，確保可以充分保護真實市場消費者的利益。

最后是最終評估階段。此階段時長約為三周，測試企業需要向金融科技監管中心遞交一份測試報告，此報告由金融科技監管中心依據“監管沙盒”的預期數據進行評估，分析參與測試的產品是否符合標準，接下來由中國人民銀行對外公布、披露報告結果。在監管實施的整個流程中，監管實施主體應做到靈活主動性與監管權威性的協調，并邀請監管測試主體與消費者進行監督，全程合理保障消費者權益。

我國金融科技“監管沙盒”測試正處于起步階段，在其運行過程中可能會出現區域性差異、監管主體不明確、退出機制不完善以及信息泄露等問題，針對這些可能出現的問題，我國應該建立相關機制以保障其順利運行。

三、我國金融科技“監管沙盒”運行的制度建設與監管建議

（一） 我國金融科技“監管沙盒”運行制度建設

在我國金融科技“監管沙盒”建立過程中，政府應明確監管目標并制定總體政策方針，促進“監管沙盒”的構成與金融業的發展。首先，應完善現有法案，制定具有實際監管效力的法律條例，構建良好的法律框架。我國要深化金融監管法律制度改革，不斷開拓金融體系內的制度與服務創新，并協調各部門之間的合作關系以實現共同進步。除此之外，應改變傳統監管者與被監管者之間的“對立”關系，發展平等互助的新型監管模式，建立以政府為中心、各類金融機構合作協同的發展模式，構建良好的金融法律生態圈。

其次，由于我國金融科技企業大多處于初創階段，政府應降低金融科技企業準入的規模要求，放寬對中小金融科技企業的融資條件，鼓勵金融科技企業創新發展。政府應推進金融科技企業與銀行業的聯系，建立開放型銀行系統使得金融科技公司可以在合規范圍內訪問銀行系統，由此降低金融科技企業的交易成本。除此之外還可制定相關減稅免稅制度，幫助中小型金融科技企業降低稅務壓力，使其有充裕的資金進行技術方面的創新改革。

最后，政府應推進我國金融科技公司與國際優秀金融科技企業交流協作，學習國際先進經驗，實現全球化協同發展。對此，我國可以建立國際溝通機制，舉行金融科技“監管沙盒”全球交流峰會，使國內外學者可以共同探討“監管沙盒”機制在運行過程中遇到的困難并一同尋求解決方案。

（二）我國金融科技“監管沙盒”區域性問題與監管建議

在進行地方層面的金融科技“監管沙盒”測試過程中，我國存在區域性差異、各地經濟發展水平差異較大等問題，因此不同地區金融科技“監管沙盒”的實施策略也具有差異化。我國需在總的監管框架下，以各地區政府或者中央派出機構為主體，針對各區域的不同特點進行測試研究，在得出測試結果后上報國家機構開展數據分析。

在制定我國金融科技“監管沙盒”準入標準時，給出以下幾方面建議：一是嚴格遵循中央金融監管機構制定的法律框架，審核標準可以由政府監管機構根據當地金融科技“監管沙盒”的需求制定；二是在原則性的基礎上賦予制度靈活性，可以將準入標準由大型金融機構降至中小型金融機構及金融企業；三是準入產品及服務應有利于消費者利益，并且對金融科技的發展有推動作用，減少無實用效果的項目對資源的浪費；最后，我國金融科技“監管沙盒”規則設計中應該設立信息披露標準，提高信息透明度。

（三）我國金融科技“監管沙盒”主體缺陷及建議

在監管主體方面，我國金融科技“監管沙盒”的監管主體包括政府機構、金融企業以及行業協會等。監管主體缺乏清晰性和統一性，會造成監管混亂，這與澳、韓、印等國明確的監管主體有著顯著差距（表1）。此外，由于我國各地區經濟發展存在失衡現象，在某一地區進行“監管沙盒”試驗的結果并不能準確代表其他地區的情況，而“監管沙盒”的面向群體為全國金融市場，這為“監管沙盒”本土化測試與實施帶來了很大挑戰。在被監管主體方面，我國很多金融企業尚處于初創階段，發展情況不清晰，這同樣給“監管沙盒”的測試周期帶來了一定困難。

表1 澳、韓、印及中國金融科技“監管沙盒”監管主體比較

目前，我國金融科技“監管沙盒”政策的制定由中國人民銀行負責，但是在監管過程中責任分工尚不明確，缺乏專屬機構進行管理。對此可以設立中國金融科技監管中心，主要負責監管流程中的工作，使其在中國人民銀行制定的框架下平穩運行，如有異常情況及時進行反饋并解決。中國金融科技監管中心應對我國經濟發展不同情況的區域進行考察，分別對不同試點開展研究，嘗試做出有針對性的解決對策。中國金融科技監管中心可作為中國人民銀行與外部金融科技企業溝通的橋梁，為符合規定標準的金融科技企業提供“監管沙盒”進入許可權，為我國處于初創期的金融科技企業提供運營與監管經驗。除此之外，還可與外界金融機構、高校專家學者溝通交流，探索金融科技發展方向，促進金融業長久發展。

（四）我國金融科技“監管沙盒”退出機制的缺陷及建議

我國現有“監管沙盒”退出機制建立較晚且沒有退出實例，對測試失敗企業的去向尚未有明確規定。目前我國要求參與測試的金融科技企業自行設置“沙盒退出”方案，將權限交由企業自身而未有專門機構進行退出機制設置，這會使“監管沙盒”與金融市場斷開連接，無法達到初始的創立目的。對此，應制定“監管沙盒”退出引導制度，對主動退出、強制退出和期滿退出的金融企業進行分類管理，規劃不同退出路徑，做好“監管沙盒”與外界市場的連接。除此之外，在退出階段要設立專門監管部門對金融科技企業進行評估，對企業信用狀況、合規性以及社會回報率做出監測報告并向社會披露，切實保護消費者利益。