陜甘寧邊區醫藥衛生政策述論

邱若宏，奧 元

（廣東財經大學，廣東 廣州 510320）

陜甘寧地區在蘇維埃政權建立前醫藥衛生事業十分落后，老百姓長期遭受封建統治的壓迫，受教育程度低，迷信巫神，加之自然環境惡劣、人民群眾不講究衛生等習慣致使傳染病頻發，人員死亡率極高。黨中央到達陜北之前，邊區每年死亡八九萬人，病死率為60%，其中兒童婦女死亡最多[1]。同時又普遍存在著缺醫少藥問題，1937年1月中央進駐延安城時，城內只有六七家診所和少數坐堂中醫[2]。毫無保障的醫藥衛生環境嚴重制約著邊區人民的生產生活，阻礙著邊區社會的經濟發展。1937年9月6日，在西北辦事處的基礎上，陜甘寧邊區政府正式成立。為改變邊區落后的醫藥衛生狀況，邊區政府相繼出臺一系列規章制度，采取一系列有效措施，形成一整套具有鮮明特色的新民主主義醫藥衛生政策。

1 邊區醫藥衛生政策的主要內容

1.1 面向基層、形成體系的醫藥衛生組織政策

陜甘寧邊區政府建立后，高度重視醫藥衛生的組織建設，規定衛生指導工作由下轄的民政廳負責。1937年10月，歸屬民政廳的衛生科正式成立。1938年1月，邊區政府為更好地管理各縣市的衛生工作，在衛生科下又創辦衛生委員會。1939年7月，邊區政府出臺《陜甘寧邊區衛生行政系統大綱》，規定各縣市衛生行政隸屬于縣市政府及公安局。因工作需要與可能，設立衛生所或衛生員，根據實際情況組織衛生委員會。邊區衛生處按實際需要與可能，設立訓練班、藥廠、休養所、醫院等衛生設施，其院、廠、所訓練班等章程另定之。同時還頒布《陜甘寧邊區衛生委員會組織條例》和《陜甘寧邊區衛生處組織條例》，指出邊區衛生處的任務是承辦有關全邊區衛生醫藥事業，執行政府關于全邊區醫藥事業的一切政策法令”[1]。1940年3月，民政廳下轄的衛生處在原衛生科的基礎上正式升格成立，下分總務、醫政和保健三科。1942年6月，邊區衛生處又下設保健委員會和防疫委員會，出臺《陜甘寧邊區防疫委員會組織條例》。同月，又頒布《陜甘寧邊區各鄉市政府組織條例》和《陜甘寧邊區縣務委員會暫行組織條例》，這兩個條例明確要求縣鄉（市）等各級政府必須設立專門的醫藥衛生管理機構。這樣，直達基層的邊區醫藥衛生組織更加健全了。

1.2 中西醫結合、唯才是舉的衛生技術政策

根據長期以來缺醫少藥、醫務人員匱乏的情況，邊區政府頒布了中西醫結合衛生政策。1939年7月，為補西醫不足，中醫在邊區政府組織下建立邊區保健藥社總社。同年8月制定《保健藥社章程》，規定藥社的任務是“推銷中西藥品器材，采集中西藥原料”[3]。1939年12月，邊區政府出臺《關于開展衛生保健工作的決議》，指出研究中藥，開辦中醫訓練班。發展制藥廠，設立醫藥合作社”[4]。根據決議的指引，衛生材料廠于1940年2月建立，發布《陜甘寧邊區衛生材料廠暫行章程》。1944年11月邊區政府頒布的《關于開展群眾衛生醫藥工作的決議》具體指明:西醫應該主動和中醫緊密合作，中醫要進行科學化，向西醫學習。1945年3月，陜甘寧邊區的中西醫人士共同成立了中西醫藥研究會總會。邊區政府為吸引培養醫藥人才，制定了唯才是舉的衛生技術政策。1939年1月，邊區通過《建立邊區衛生工作保障人民健康》議案，提議要培養衛生技術人員來維系人民健康，增加人民醫藥衛生知識等方案。1941年1月，頒布《陜甘寧邊區政府訓令——抽調人員學習獸醫和衛生》，指出各分區應當推薦人才進行學習，造就高明的衛生人才隊伍。1942年10月，邊區衛生處發布《關于所屬技術人員待遇規定的通知》，同年又出臺《陜甘寧邊區醫師管理條例》，對技術人才施行獎勵優待政策。1943年3月又制定《陜甘寧邊區國醫國藥獎懲條例草案》，指出優待中醫、培養中醫尤為重要[5]。

1.3 關注重點人群的衛生保健政策

在艱苦卓絕的抗日戰爭中，邊區政府時刻關注著婦幼和干部這些重點人群的衛生保健工作。婦幼衛生保健工作關乎邊區的人口繁衍發展，為降低婦幼的死亡率，1939年4月，邊區出臺《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，要求保育兒童，禁止對于兒童的虐待[1]。1941年1月，邊區政府針對婦幼保健工作發布《陜甘寧邊區政府關于保育兒童的決定》，詳細規定了各個單位不得歧視孕期或帶有兒童的女職工，需專門為其留有育兒時間，孕婦產前和產后需給予適當的休假時間，特殊狀況還可再酌量考慮。除此之外，邊區政府還要求各縣市、區鄉普遍設立管理婦幼的衛生組織，各縣市政府第一科內添設保育科員一人，區、鄉政府內添設保育員各一人，暫由區、鄉婦聯兼任，專門負責孕產婦、兒童的調查、登記、統計、衛生、獎勵、保護等工作[6]。1944年12月，邊區參議會又制定了《關于保育兒童健康案》。

為搞好干部衛生保健工作，1939年夏，邊區政府成立邊區干部休養所，1940年頒布《邊區干部休養所暫行條例》，明確了休養干部具備接收的資格和其生活待遇。1941年8月，政府頒布的《陜甘寧邊區政府病員優待照護簡則》，對干部病員就醫問題做了具體規定。1942年8月，根據中共西北局的要求，邊區政府發布《關于改善休養員生活待遇》準許的批復，保障了干部衛生保健工作的物質基礎。

1.4 預防為主、防治結合的疫情防控政策

由于邊區原先疫病頻發，陜甘寧邊區政府確立了預防為主、防治結合的疫情防控政策，有效地控制了疫情傳播。

1938年4月，邊區政府頒發《八條注意事項》，提出了注意清潔衛生、預防傳染病傳播的詳細做法。1941年3月，邊區民政廳做出通告，針對疫病制定了隔離措施:發現瘟疫時須將病人安置另窯居住，嚴格與健康人隔離，禁止與健康人公用飲食器具，病人用后的器具，須消毒后方可使用（開水煮或石灰泡）[7]。在收到疫病通知時，相應的政府要在第一時間做出防治措施，根據情況發展還可以關閉交通道路，封鎖疫情地區。1942年4月28日，邊區成立防疫總委員會，負責管理邊區的疫病救治工作。隨后又出臺了《預防管理傳染病條例》，針對疫病分類、上報疫情、病人隔離及建立隔離院各方面措施做了詳細規范。1944年11月，邊區通過《關于開展群眾衛生醫藥工作的決議》，確定了廣泛進行衛生運動是防治疫病的第一關鍵任務。在該政策指引下，邊區大力開展衛生防疫教育和清潔運動，有效預防了疫病的發生，降低了人員死亡率。

2 邊區醫藥衛生政策的鮮明特征

2.1 嚴密的系統性

從組織方面看，陜甘寧邊區政府制定的醫藥衛生政策，從邊區到縣市、鄉鎮以至家庭都有具體規定，形成一個從上到下、系統嚴密的體系。《陜甘寧邊區衛生行政系統大綱》規定由民政廳掌管邊區的衛生工作，廳下設衛生處管理邊區的衛生計劃，各縣市的衛生組織由其政府及公安局負責，下設衛生所。《陜甘寧邊區衛生委員會組織條例》規定在市鎮區域，設衛生委員會負責衛生工作。《關于開展衛生保健工作的決議》又要求:建立模范的衛生鄉、鎮與家庭，以推動其他[1]。這樣便規劃出了從邊區，縣、市、鎮到家庭的衛生管理體系。

從涉及的內容看，1940年邊區頒布的《陜甘寧邊區保健藥社暫行條例》《陜甘寧邊區國醫研究會簡章》《邊區干部休養所暫行條例》，1942年邊區發布的《預防管理傳染病條例》《關于所屬技術人員待遇規定的通知》《陜甘寧邊區政府關于保育兒童的決定》等衛生政策文件包含著醫藥機構、人員管理、婦幼保健、疫病防治、干部保健等各個方面，具備較強的系統性。

2.2 廣泛的群眾性

邊區政府始終堅持群眾路線，將群眾利益作為各項政策制定的出發點和落腳點，實施過程中也注重團結群眾、依靠群眾。政策成果為群眾所共享，因而得到了廣大人民群眾的愛戴和支持，體現了廣泛的群眾性特征。1939年12月，邊區頒布的《關于開展衛生保健工作的決議》，指明衛生工作的根本目的是保障群眾健康。1940年3月出臺的《陜甘寧邊區保健藥社暫行條例》規定輔助地方行政機關，團結人民進行衛生保健事業[1]。表明衛生工作需要充分團結人民群眾。1942年3月，根據供應群眾醫藥困難的問題，邊區發布《關于收費免費辦法的通令》，規范了群眾就醫免費和收費的條件，最大限度使群眾免費治療疾病。據隴東醫院統計，1943年至1944年，共免收群眾醫藥費44萬元，邊區衛生處半年內免費為群眾治療20 000多人次，深受群眾的歡迎與擁護[8]。1944年11月16日，邊區文教大會通過《關于開展群眾衛生醫藥工作的決議》，指出衛生運動需要群眾積極參與，才能保障邊區醫藥衛生工作的順利開展。

2.3 突出的實效性

在邊區政府政策的指導下，邊區創辦了邊區醫院、邊區防疫委員會、保健藥社等多個衛生機構，培訓了大批衛生人才，極大地降低了人員死亡率，促進了邊區社會建設，彰顯了政策的實效性。邊區防疫委員會在開展疫病防治運動后獲得了突出效果，增加了阻止疫病傳播的設備，生活垃圾處理和環境清潔等衛生工作也有了規范的制度指導，并建立起4個模范村，49個模范家庭，1個模范行政市[1]。1940年在邊區政府的動員下，延安群眾中打防疫針的共計有一千余人[5]。

在政策指導下，邊區成立醫藥機構及其他訓練班的成果顯著。保健藥社到1944年各縣已成立分社共26處，分布在延安、延川、清澗、綏德、神府、子洲、延長，固臨、志丹、甘泉、富縣、靖邊、定邊、曲子鎮、環縣、華池、安塞、延安市等20個縣市，治病救人，成千上萬。如曲子鎮保健藥社，兩年中治好病人11 440名[1]。1944年到1945年，邊區各地開辦了張清益等18個助產訓練班，訓練出359個助產員[4]。據1944年12月邊區數據顯示，邊區醫院發展到11個，衛生所有75個[9]。

3 邊區醫藥衛生政策的現代啟示

3.1 必須堅持以人民為中心，不斷提高人民群眾的健康水平

我黨醫藥衛生工作的目的始終是為了人民群眾的生命健康，它是黨和政府緊密聯系人民群眾的重要一環。陜甘寧邊區政府和毛澤東等領導同志一直重視人民群眾的健康水平，自始至終圍繞人民健康去制定和實施醫藥衛生工作的大政方針。1939年1月，邊區第一屆參議會做出的對陜甘寧邊區政府工作報告的決議便號召發展衛生保健事業，以增進人民的健康。1941年11月，邊區政府主席林伯渠在政府工作報告中指出，邊區所頒布的一切與人民相關的政策，都是邊區同胞迫切要求的具體化，它照顧到人民的現在，也照顧到人民的將來，因而它是邊區人民自己的政策。在革命戰爭年代，提高人民健康水平是贏得戰爭勝利的重要一環。如今，在面對新冠肺炎疫情的肆虐下，我們必須繼續堅持以人民為中心，實事求是地為人民制定相關政策，不斷提高人民群眾的健康水平，打贏疫情防控阻擊戰。

3.2 必須堅持中西醫結合，走中國特色的醫藥衛生發展道路

陜甘寧邊區政府因地制宜，制定中西醫結合方針，促成了中西醫長期合作，開發了中醫藥資源，改變了缺醫少藥狀況，促進了邊區醫藥衛生事業發展。在1945年3月邊區中西醫藥研究會總會成立大會上，邊區政府主席林伯渠便提出堅持中西醫結合不僅可以更好地降低人員得病率及死亡率，保障邊區群眾生命安全，提升邊區經濟能力，還可以填補醫藥衛生空缺，對中國未來的醫藥衛生發展也有重要價值。中國特色社會主義進入新時代，繼續堅持中西醫結合依舊非常必要。在2020年疫情發生后，黨和政府采用中西醫結合的方針，派遣中西醫專家組赴各省進行救治，河南、甘肅、廣東、浙江、上海等省市堅持中西醫結合治療，取得良好效果，總有效率在90%以上，結果鼓舞人心。在應對當前重大公共衛生事件時，黨和政府必須立足國情，發揚歷史悠久的中醫，結合西醫的科學，發展新時代醫藥衛生事業，走中國特色的醫藥衛生發展道路。

3.3 必須加強衛生防疫體系建設，增進公共衛生福祉

陜甘寧邊區政府能夠有效控制疫病流行，降低死亡率，得益于健全的衛生防疫防控體系以及及時地開展人員免費接種疫苗、進行公共衛生宣傳和健康教育等一系列公共衛生措施。

邊區政府建立防疫總委員會后，在區、鄉、村成立防疫小組，下面又分別設疫病防治衛生委員會、衛生員等，將防疫工作深入鄉村和家庭里，構建起健全的衛生防疫體系，及時有效地阻斷了疫病傳播。在公共衛生福祉方面，根據統計，邊區衛生處從1941年7月到1944年7月共種痘5.2萬人，預防注射7 723人，給群眾種痘11萬人。邊區政府還經常舉辦衛生展覽會進行健康宣傳教育并取得了顯著成效，這些成功經驗啟示我們現在面對新冠肺炎疫情常態化也必須加強衛生防疫體系建設，構建疫情阻隔防線，提升公共衛生服務，增進公共衛生福祉。