論黃河流域高質量發展之生態補償機制優化

賀 輝

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

黃河的治理自古被賦予“安民興邦”的重要作用。當前，解決好黃河流域生態保護和高質量發展問題，對我國經濟整體高質量發展、鞏固脫貧攻堅成果、保障黃河流域防洪安全和生態安全等有重要意義。

1 黃河流域生態補償機制的現狀與特性

1.1 次級生態補償制度需進一步完善

黃河流域生態補償機制的建立與完善，是協調上下游的生態關系與利益分配、促進全流域可持續發展的有力措施。 雖然理論上對“以（物質）激勵換取生態服務”的認識趨近相同，但是實踐中并不存在統一的標準和基礎［1］。 次級生態補償制度是指黃河流域各省級行政區域內部產生的生態補償制度。 目前，沿黃各省（區）主要以所轄區域進行分塊性生態環境治理。由于各省（區）生態環境情況、經濟發展水平、對生態環境的保護力度和投入資金不同，因此黃河流域生態保護并未被作為一個跨區域、跨部門、跨領域的公共事務予以統籌考慮，從而潛藏格局性風險［2］。 一是上下游、左右岸、干支流“聯防聯控”不到位，缺乏黃河流域統一治理的法律法規，有時出現不同區域治理的制度和手段掣肘現象。 二是省級行政區域內負責生態補償的職能部門間溝通乏力。 省級行政區域內有關職能部門既懂生態治理又精通公共事務管理的復合型人才短缺，生態補償協作技術與方法也不成熟，未形成完善的行動體系，且各省級行政區域在生態保護和經濟發展之間的平衡不一致，導致各省級行政區對生態保護的標準和重點短期內難以形成合力，在缺乏統一“指揮棒”的前提下又進一步產生了流域整體生態補償制度與經濟發展之間的張力。 例如，處于黃河上游的寧夏，用水量巨大的農牧業較為發達，需要限制或尋找替代產業，但目前其很難短時間內尋找到替代性產業。 黃河流域內青海東南—川西北藏族聚居片區、六盤山片區等屬國家級貧困區，這些地區的經濟發展對黃河水資源和生態環境的依賴較強，而生態環境保護的社會意識較弱。 造成這一現象的深層次原因在于，生態環境保護的有關要求將減少該地區個人的直接經濟收入。 因此，經濟發展水平的不同導致黃河流域次級生態補償機制差異較大。

1.2 地方政府探索性生態補償實踐較為分散

從宏觀立法指導向地方具體落實的立法轉變過程中，地方立法進行了一系列配套法規建設探索。 首先是省級層面的立法探索。 早在2005 年浙江省政府就頒布了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，它是省級層面較早系統開展生態補償機制構建實踐的代表。 隨后其他省（市、區）也紛紛著手推進相關生態補償機制配套立法工作。 地方政府針對黃河流域的生態補償機制專項立法規劃也在不斷完善。 例如，2016年12 月，山西省人民政府印發《關于健全生態保護補償機制的實施意見》；2019 年12 月，河南省人民政府印發《河南省建立市場化、多元化生態保護補償機制實施方案》。 一些地方政府嘗試建立懲罰和獎勵機制，對轄區內生態環境保護制度進行規范，但這種嘗試大多表現為政府行政命令形式，缺乏持久性和系統性。

1.3 政府主導治理機制需要改進

在現有的黃河流域生態治理體系當中，政府治理占據了主導地位，治理的評價機制和管理機制都體現政府自身的權威意志。 這種管理邏輯以政府治理目標為基礎，強調政府在管理當中的權力，而弱化了政府在生態保護當中的義務。 在政府主導治理的大量案例當中，均采取行政制裁或者行政處罰，如對生態保護不力官員實行行政問責制度，對私人主體違反生態保護規定的進行罰款或者停業整頓。 這種治理行為是典型的“威懾型環境規制”，即通過行政命令和強制手段確保生態保護的底線。 但是，在這種治理機制下，政府可能會陷入追求行政區域內利益目標最大化的“困境”。因此，需要改變當前政府“命令－規制”模式的弊端。相較于單純的政府主導治理，強化私人協作力量有效參與治理體系，是淡化政府意志的有效力量，該機制能夠考慮流域的協同治理，使得整個流域生態治理更富有彈性和包容性。

1.4 黃河流域生態補償的特性

每一個流域都有自身不同的特性，因而流域治理是生態治理的重點和難點。 黃河流域生態補償機制構建也應該考慮自身的客觀特性。 整體而言，黃河流域生態補償有如下特性：一是黃河流域生態補償對應多種生態區域，補償標準和補償邏輯存在差異；二是黃河流域經濟發展相對落后，且流域內各行政區域之間發展不平衡問題突出，區域之間求發展的矛盾比較突出；三是黃河流域生態補償機制需要協調的主體復雜，不僅涉及流域內的多方、多層次主體，而且涉及流域外部的主體；四是黃河流域生態補償機制市場化面臨挑戰，除流域經濟發展不平衡之外，黃河流域行政區域之間市場協同缺乏有效經驗，也缺乏經濟的互補性；五是黃河流域治理歷史悠久，已形成成熟的治理模式等。 新的黃河流域補償機制建設，需要將新制度嵌入到現有黃河治理制度之中，從而達到事半功倍的效果。 這些黃河流域生態補償的特性將直接影響補償制度的構建思路和實現路徑。

2 黃河流域生態補償制度優化重點

目前，應盡快制定黃河流域經濟和生態保護統一協調的“社會發展規劃”，在目標層面對黃河流域生態補償制度進行強化。 要借助橫向和縱向生態補償資金處理好產業發展和生態保護的關系，用統一的規則、尺度和標準進行協調［3］。

2.1 構建“政府私人協同”治理模式

“政府私人協同”治理模式是在政府主導模式基礎上，推進黃河流域生態保護和高質量發展的重要路徑。 2016—2019 年，中央財政共撥出944.56 億元用于黃河流域的生態保護［4］。 但是，這些縱向生態補償支付金額，并不能充分滿足九省（區）對生態保護補償支付需求，主要原因是補償資金的來源渠道較窄、省（區）對政府財政支付的依賴性較強、市場參與和公眾參與較少等。

從國外同類型的生態補償資金來源來看，我國相關的社會力量的資金尚未得到有效利用。 目前在黃河流域生態保護補償資金中，社會來源資金占比較低。未來的制度構建應充分考慮生態建設是一個復雜的系統工程，涉及生態補償資金轉移的流程需要社會及政府各相關方積極參與。 單一主體的治理模式在黃河流域生態保護機制建設中已經表現出失靈的前兆，政府應當鼓勵企業、居民深度和廣泛地參與生態保護治理，尤其是作為補償資金接受一方，其資金的支付應當直接與企業和居民產生聯系，以此調動社會力量廣泛參與生態保護。

2.2 建立縱向統一管理的協調、監管和評價機制

生態補償是各利益方的復雜聯動，因此需要建立相應的監管機構。 橫向生態補償機制能否順利高效，取決于橫向主體對兩個問題的定位：一是上游區域未來經濟社會發展規劃是否與產業生態升級相一致；二是下游區域是否具有迫切的生態服務產品需求。 橫向主體包括保護者、開發者、破壞者、受益者、受損者，每個主體都可能是政府、企業、個人。 在橫向生態補償實施中還要考慮整個流域的可持續發展和市場監管。 另外，設立監管機構時，需要根據黃河流域每個區域功能的差異劃分其管理職能。

政府間、政府和監管機構間的交流是必不可少的，需要建立相應的協調機制。 行政區域間往往從自身利益最大化考慮利用生態資源，但黃河流域生態系統是一個整體，不能隨意割裂。 因此，建立協調行政區域間的法律制度尤為重要。 黃河流域的監管機構應是權威性的中立機構，其應當承擔協調職能。 總之，在立法時就應確保監管機構的法律地位，以保證地方政府不與監管機構的職能重疊，要明確地方政府不能干涉監管機構的運行。

3 黃河流域生態補償法律優化路徑

3.1 明確以黃河流域高質量發展為導向

黃河流域生態保護要以高質量發展為導向，高質量發展涵蓋了生態保護的發展方向和目標。 當前，制約黃河流域高質量發展的生態問題有：流域整體生態脆弱性制約了經濟的發展；流域經濟發展落后于全國平均水平，經濟發展壓力比較大，求發展的迫切性比較突出；流域各省（區）都有強烈的經濟和社會發展需求，但是還沒有強有力的全流域協調機制，行政管理制度和經濟發展規劃都呈現明顯的塊狀分割和碎化現象。

建立健全黃河流域生態補償制度是黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的組成部分。 近年來，從中央到地方都在構建縱向和橫向的跨區域協作制度體系。 流域的經濟建設、城市群一體化、都市圈同城化等規劃，都體現出國家在跨區域協調發展中的作用［5］。 黃河流域是國家重要區域規劃單元，有流域協同治理的客觀需求，必須打破行政區域管理的界限，從縱向和橫向兩個方向統籌流域內生態保護和高質量發展所需的社會資源，發揮協同管理優勢，盡快補上高質量發展所需的資金、技術和人才等短板。

3.2 優化黃河流域生態補償機制法律框架

對黃河流域相關地方行政區域而言，生態補償機制應該具有穩定性和連續性，避免出現“人在政興，人走政息”的現象。 因此，黃河流域生態補償機制的構建需要優化當前的法律體系。

3.2.1 完善縱向框架性立法

首先，可借助國家層面黃河保護立法的機遇，建立科學、合理的黃河流域生態補償的治理體系，打破流域內區域間不合理的行政壁壘，形成關鍵的管理協同基礎［6］。 其次，建立完善的以上下游間的排污權交易和用水主體間環境資源利用權交易為核心的黃河流域環境權交易市場，最大限度地解決區域之間發展和利益分配不均而產生的各種矛盾。 最后，還要完善黃河流域財政收支制度，合法、合理地分配中央與地方生態補償的財政支出，避免補償責任主體不明、補償數額不確定等現象的發生。 通過黃河流域整體層面立法的不斷深化，解決立法在落實過程中缺乏協調性、系統性和統一性的問題。 建立針對黃河流域特性治理的統一管理規范、統一管理機制（機構），破解黃河流域當前存在的防洪、水資源短缺、生態環境脆弱以及特殊管理體制等四大難題［7］，以確保黃河流域生態補償制度具有一致的發展框架和目標。

3.2.2 推進橫向流域協同立法

目前，跨區域的生態補償并沒有成熟的機制，在對生態補償的界定、補償標準和補償對應的生態貢獻值匹配上，上下游存在不同的認識，在一些省（區）間或者市域間存在矛盾，即受補償者計算的為保護生態付出的成本遠高于補償者計算的補償資金。 補償者將生態保護作為上下游共同的責任，即上游主體本身就需要付出生態保護的成本，而下游的補償付出只是對水質達標成本的補償，是對上游承擔和履行生態保護義務的一種支持。

當前黃河流域各地的生態補償制度往往體現地方政府的意志，不利于橫向流域協同制度的建設。 地方政府承擔發展本地經濟的任務，在橫向流域協同制度的協商過程中難免傾向于保護本地經濟利益，從而產生政府之間基于生態保護問題的博弈。 從多元化補償看，黃河流域產業協作單一、人才交流合作困難、協同聯動不暢等問題廣泛存在，上下游共建園區、產業轉移、對口協作、人才交流等基本停留在協議層面，實效發揮有限。 從治理維度看，治理理念、區域功能定位、信息溝通途徑、績效評估機制等方面難以協同，黃河流域上下游協作機制建設仍缺乏可靠的法治保障、政策支持和技術支撐。

在立法層面，應協同橫向流域主體參與，將區域之間的利益淡化，形成國家主導下的政策框架。 黃河流域各省（區）可根據自身制度建設的實際需要，創設地方性法規，以規范本轄區內的生態補償制度實施，做好市、縣、鄉之間的橫向生態補償的綜合協調［8］。 將政策意志上升為區域間的協同立法，能夠將黃河流域生態保護的價值觀念用法律的形式體現，具有指引性、預測性和穩定性，能夠不因省（區）政府間的發展博弈而受影響。

3.3 開展行政區內部補充制度的探索

行政區域內部也需要結合自身實際情況，建立配套的法律制度。 2015 年3 月，十二屆全國人大三次會議通過了關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，地市級政府在符合法律規定的前提下，獲得有限度的立法權，可以對城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。 因此，黃河流域的地市級政府也應啟動生態補償制度落實的配套制度建設［9］。 從地市級行政區層面的實踐來看，已出臺的規章制度覆蓋了補償財政資金使用、轉移支付方式、補償方式等內容，但各地立法的進度不一，采取的具體措施和實踐效果也不相同。 擁有最低立法權的地市級政府，在探索生態補償機制建設問題上兼具靈活性和務實性優勢。 因此，應當鼓勵地市級政府的生態補償機制實踐和立法探索。 跨省域的流域橫向生態補償的“新安江模式”已在不少地區推廣應用，這些地方政府結合實際情況的探索，在黃河流域生態補償機制建設中具有一定的參考意義。

3.4 優化黃河流域生態補償機制資金來源

目前從實踐效果上來看，黃河流域生態補償外部資金的進入比例非常低，且局限于直接投資，而對黃河流域生態補償所需求的技術性投資和風險投資較少。一些地方政府推出的綠色PPP 投資，不能夠很好地兼顧投資者的利益，導致本來應該直接用于黃河流域生態保護的資金，變成政府短線的地方經濟建設資金。因此，政府應以市場化的運作方式撬動資金以實現綠色生態保護目標［10］。

政府應該運用好財稅金融調控工具，積極開展水權、排污權、碳交易權的交易，推進區域性碳排放期貨交易，引導金融機構推出符合綠色項目融資特點的信貸服務，解決相關企業融資難的問題，鼓勵有益于生態環境的產業和行業的發展。 政府應鼓勵有能力、有技術、有益于生態保護的企業發行非金融類的債券和綠色債券，也應鼓勵保險機構開發出相關的綠色保險產品等。

4 結 語

生態補償制度建設是黃河流域生態保護和高質量發展的重要內容，該制度的構建需要參與者有整體意識和發展意識。 目前，黃河流域內部經濟發展存在差異，生態補償制度雖有一定基礎，但有關制度散布于各行業和行政區域，缺乏整體性、協調性、專業性。 應從縱向的宏觀法律制度和橫向的流域協同機制兩個角度著手，做好經驗的借鑒和指導理論的篩選，結合黃河流域實際解決方案的優化，最終形成完善的流域生態治理制度體系。