新時代法治思想在鄉村實施的難點、路徑及制度構建研究*

賈寶金

（青島農業大學）

習近平總書記強調：“要加強和創新鄉村治理，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。”[1]法治鄉村建設是實現鄉村振興的重要保障，是實現全面依法治國的重要組成部分。而新時代推進全面依法治國的弱點在鄉村，重點在鄉村，難點也在鄉村。針對鄉村社會的新形勢以及存在的不確定性因素，鄉村法治建設應順應鄉村期待，解決鄉村社會發展的主要矛盾，科學整合本地優勢資源，因地制宜地進行建設。習近平法治思想的誕生為加快推進鄉村法治建設提供了政治保障，對盡快推進鄉村法治建設具有引領作用。如何充分發揮習近平法治思想在鄉村的引領作用，促進習近平法治思想在鄉村的全面實施，是亟需解決的時代課題。

一、新時代法治思想在鄉村實施的難點

（一）鄉村社會對司法裁判的信任度較低

鄉村村民法律意識淡薄的現象還沒有從根本上轉變，并且村民對法律缺乏正確的認知，村民對于司法不信任的問題還沒有從根本上解決。“司法公信力，從本質上講就是對司法工作信任和不信任、信任多少的問題。”[2]自黨的十八大以來，我們大力推進法律進鄉村的普法活動，但村民對司法裁判的公信力、公平性仍然存在各種擔憂，身邊司法不公的現象依然發生。部分村民仍保有“權力大于法治”“法治”也無法取代“人治”等觀念。究其內在原因，一是“熟人社會”在農村傳統理念早已根深蒂固，農村的社會結構相對單一，社會圈子較為封閉，農村決策組織人員與普通村民的關系較為密切，這也就導致了人們在個人利益受到侵害時，往往選擇先找熟悉人，而不是先找法；二是農村司法、執法人員的法律素養較低，在執法過程中容易引起與普通農民的矛盾，導致法民關系較為緊張，這也沖擊了農民對法律的信任。

（二）基層組織及干部對法治鄉村建設重要性認識不足，動員村民學習法律法規積極性較弱

農村基層黨組織是黨領導農村法治建設，提高法治化水平的戰斗堡壘。但在實際建設中，農村普遍存在兩委會組織渙散、成員不作為、做表面文章、認為鄉村振興就是搞經濟、對法治建設不重視、上級政府布置下來的法治任務得不到有效的實施、害怕村民法治意識高了增加管理難度等現象，同時對于需要向廣大村民解釋的政策紅利，以各種理由歪曲執行，致使村民選舉、村民監督等村民自治無法真正落到實處，村規民約成了一紙空文。再加上基層干部自身對法治有抵觸心理，不愿做尊法學法守法用法的模范。干部學法的積極性不高，不能真正帶動廣大村民學法的積極性，普法流于形式，實效性不強。同時，現在部分鄉村也存在干部腐敗的問題，在攻堅關鍵時刻，有的鄉村干部當了“甩手掌柜”，導致鄉村的困難得不到解決，法治在鄉村振興的作用不大，效果不明顯。“法之不行，自于貴戚”，領導干部嚴守自身職責，對于法治建設才可以起到關鍵推動作用，而一旦領導干部不作為、亂作為，就會對我們的鄉村法治體系帶來致命的傷害，導致村民不信任法治的現象滋生蔓延。

（三）鄉村治理中存在村規民約與法律沖突的現象

在鄉村的社會治理中，憲法和基本法律由于制定的原則性較強，與村民的日常生活聯系的緊密度不是太密切，絕大部分地區都結合當地實際情況制定了有針對性的村規民約，但是由于地區發展水平不齊，傳統習俗不同，文化水平也不同，在傳統習俗與法治之間存在沖突，“這種村規民約與法律的沖突現象現實地反映出農村和農民法治意識的欠缺”[3]，農民自治組織所制定的自治章程和村規民約等往往質量差別很大，更有一些地方所謂的村規民約早已成了一種陋習，但卻一直沒有改正。

（四）有關鄉村立法還不夠完善，鄉村集體產權的法律保護還存在不足

雖然國家加強了對涉農法律的立法，但隨著鄉村改革的不斷深化和拓展，許多立法規定需要根據新的鄉村振興的實踐需求作出調整。鄉村振興對立法提出了一些新的要求。“鄉村振興不僅僅是國家戰略方針，也應當納入法律視野，成為一種立法思維……鄉村振興作為一種立法思維，體現鄉村性、振興性兩大特性，最終實現促進鄉村振興的最終目的”。[4]在農村集體經濟組織這一制度的規定上，缺乏可操作性的措施。首先，立法對集體經濟組織缺乏明確的界定，它并不像其他社會組織那樣擁有獨立的訴訟主體資格，當集體經濟組織內部的成員在自己的利益受到侵犯時，缺乏相應的救濟措施，在實踐中很難得到有效救濟；其次，農村集體經濟組織的職能就是對農村集體土地資源進行管理，但在具體實踐中，很顯然他們的職能被弱化了，現在農村的土地分配主要是由村委會來負責，它與農村集體經濟組織最大的區別就是：村委會的決定力量往往只有那幾個少數人，為了少數人的利益作決策。而農村集體經濟組織是由村民組成的，他們本身的決策才更有利于多數人利益的實現，才是真正的為多數人決策。隨著全面依法治國戰略的廣泛實施，法治鄉村的建設也迫在眉睫，習近平法治思想在法治鄉村建設中的引領作用日益突出。習近平法治思想在鄉村的實施難點總體上在于鄉村主體接受能力不強。從我國的鄉村現狀來看，老齡化比較嚴重，對于年長的老人來講，本身思想比較傳統，思維難以隨著現代社會而轉化，這就造成習近平法治思想難以真正深入村民心中，難以在鄉村付諸實踐。因此，要想讓習近平法治思想在鄉村綻放光彩，需要探索符合鄉村實際的實施路徑。

二、新時代法治思想在鄉村實施的路徑

自2017年12月提出鄉村振興戰略以來，國家加強在各個領域推進鄉村振興，當然，推進鄉村法治化也成了迫在眉睫的舉措。習近平法治思想的提出，為促進鄉村法治建設提供了機遇，使鄉村法治有了一個統一的指導思想，為加快推進法治鄉村提供了強大的思維力量。

（一）提高基層執法、司法、行政人員的綜合法治素養，促進其法治能力的提升

領導干部是推進法治鄉村建設的重要組織者、推動者、實踐者，是推進習近平法治思想在鄉村實施的核心力量，因此應有計劃地開展干部群眾對于習近平法治思想的學習，將習近平法治思想融入干部的靈魂。領導干部是“關鍵少數”，要成為尊法學法守法用法的模范。領導干部的學習可以創新多種形式，各個鄉村有針對性地與當地高校法學院合作，開展有關法治思想的講座和報告會，高校法學專家送法進鄉村，與干部、村民交流法治心得；開設習近平法治思想專題培訓班，有針對性的開展學習活動。同時加強實踐教學，到紅色法治文化教育實踐基地參觀學習。

（二）推進新時代法治思想進鄉村活動，提升鄉村村民的法治素養

發揮習近平法治思想對提升村民法治素養的引領力，加深對于法律的認識與理解。基層推進法治思想教育的過程中要避免過于死板客套，要充分發揮主觀能動性，如開展相關教育活動。可以結合本地實際情況，聯系相關典型案例來開展學習，切忌變成“書本圍讀會”。創新驅動，增強學習的針對性，通過“綠水金山就是金山銀山”實踐基地的建設，促進村民學習環境法律、法規。將生態環境改善和法院審判結合，創建環境資源“三位一體”的司法保護模式，與保護村民的環境利益結合起來。同時，還鼓勵法官下鄉審理案件，庭審結束，法官還對廣大村民開展法制宣傳活動，使村民認識到只有大家都遵紀守法，才能保護好自己的家園和家園的優良生態。通過靈活推進法治思想進鄉村的優秀典例，通過下鄉庭審+宣傳的巡回模式，讓村民一起加入到審判過程中，讓大家在司法過程中體會法律的實踐，從而達到宣傳教育的效果。

（三）進一步完善鄉村干部的監督管理體制，提升監督的實效性

堅持內部監督與外部監督相結合，創新監督與管理體系。在內部監督中，堅持實事求是，切忌表面工程。上下級部門聯合評價，鎖定到個人。評價標準也不可以僅限于工作層面，對于干部的思想狀況也要做到嚴格考察與監督，建立有實效性體系的評分細則。在外部監督中，我們也要拓寬參與人員的規模，成立監督小組。小組成員也要多樣，首先要確保主體的廣泛性，小組中黨員發揮領導作用，群眾的比重也要適當加大。同時，要做到無記名參與，保證每一位評價監督成員可以充分表達自我訴求。對于監督評價的結果，做到獎懲分明。對于評分高的干部，要建立模范標桿，同時也可以更好地監督；對于評分較低的干部，要及時與其溝通，查清具體原因，完善以后的工作。

（四）從本地實際出發，將新時代法治思想融入村規民約

以習近平法治思想指導村規民約的修改完善，有針對性地完善鄉村村民自治的村規民約。村規民約是村民的憲法，具有當地特色，它反映了本地村民的實際利益需求和價值追求，本身更有利于村民進行自我管理。但是由于近些年出現的一些村規民約將本地一些落后的思想和處理方法也納入其中，導致部分村民的合法利益受到非法侵害，這就意味著我們對于村規民約也要有一定的約束和審查。但由于村民自治這樣一個特殊的制度，政府本身并不應該過多約束村民的自治，因此對于所有的村規民約都應由村民自己進行審查，修改不符合習近平法治思想的條款。因此，這也在另一個層面要求我們要加強基層干部的法治素養，通過促進村委會的相關干部法治素養的提升，完善村規民約，增強村民的法治能力。

（五）法律援助進鄉村，提升村民的法治能力

推進法律援助進鄉村的主要目的就是要讓廣大的村民打得起官司，學會運用法律武器解決問題。鄉村居民一直是我們司法要保障的重點人群，維護農民工合法權益一直是我們保證實施的重要工作，針對拖欠農民工工資問題，2020年3月，司法部就廣泛開展了工資支付宣傳活動，并且聯合人社部門做好宣傳教育工作，讓廣大農民工在遇到權益被侵犯時可以快速找到求助途徑。同時，我們也要充分發揮普法講師團和一村一法律顧問的作用，在各地打造民主法治示范村，為地區其他村提供模范典型。從律師隊伍中選拔優秀法律服務人員來擔任村法律顧問，提供法律援助，每月至少4次下村開展各式法律服務，實現了村村都有法律顧問，人人享有法律服務的目標。同時，我們還要充分發揮法律顧問在維護基層穩定中的“調解”作用，將矛盾的化解工作關口前移。尤其是在鄉村社會中，我們更要注重調解的作用，盡量有效避免事件激化到訴訟的程度。

三、構建新時代法治思想在鄉村有效實施的制度體系

推進習近平法治思想深入到鄉村人民心中，引領法治鄉村建設，這必然是一個漫長而艱巨的過程。在此過程中，我們不僅需要有習近平法治思想的理論指引，還要有推進其具體實施的制度體系：以基層黨組織為領導核心，干部領導群眾，從立法、執法、司法、守法四個層面分別推進習近平法治思想的推進與實踐。

（一）建立黨支部引領鄉村實施新時代法治思想的制度體系

以基層黨組織為核心，堅持黨領導一切，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，發揮黨在推進法治鄉村建設中的顯著優勢。基層黨組織在習近平法治思想具體實施過程中，首先制訂實施大綱，根據各地實際情況做出具體實施方案。在制訂具體實施計劃的過程中，要始終堅持以人民為中心，以實際需求為導向，打造專屬于本地的實施方案。其次，黨組織要盡到管理與監督的作用，定期關注實施進展，總結優點與弊端，及時更改，順應不斷變化的趨勢；各級干部，要起到領導與監督的作用，避免出現干部不作為、亂作為。最后，黨支部成員中至少要有一名法學專業背景的成員，熟悉法律，解決現在許多非法律專業人員法治能力不足的問題，讓法律專業人員承擔起鄉村法治建設的重任。

（二）構建鄉村干部學習實施新時代法治思想的運行制度體系

發揮干部“關鍵少數”的作用，促進鄉村法治建設。干部首先要學法、懂法、用法，學好習近平法治思想，解決自身的法治能力不足的問題，提升自身的法治實踐能力。首先，在學習法治思想過程中，干部要發揮榜樣作用，當好“領頭羊”。在宣傳法治思想的過程中，領導干部也要發揮積極性，創新宣傳教育方式，推動群眾廣泛地接受法治思想教育，增強法治素養，以便于未來工作的開展。其次，將鄉村干部實施習近平法治思想的實際效果納入干部考核體系。學法貴在重視實際效果，不能搞搞形式、拍拍照片、錄個視頻就完事，而應該深入鄉村實際，解決鄉村的實際問題，發揮法律在解決問題、化解矛盾中的實質性作用。

（三）全方位構建鄉村實施新時代法治思想的評估制度體系

在習近平法治思想的引領下，從立法、執法、司法、守法等全過程加強習近平法治思想的實施，使其法治思想在鄉村全面推進。推進鄉村科學立法，一是要求完善現階段有關鄉村治理的專門法律，對現有法律滯后和欠缺的部分進行改進和補足，推進鄉村法律制度建設；二是要求各地結合當地具體實踐，打造適合當地特色的法規條例，因地制宜，發揮制度最大的活力和作用。堅持鄉村嚴格執法，首先就是要提高鄉村執法人員的法律素養與專業素質。鄉村作為一個特殊環境，本身執法過程中遇到的阻礙會相對較多，這就要求我們相應的執法人員要做到耐心解釋，具體情況具體分析，盡量不要與村民起沖突。其次，要提高鄉村行政人員的服務意識。由于鄉村主體的特殊性，我們的政策落實與工作實施必不可少的一個環節就是要對村民進行一定的宣傳和解釋，要想此過程順利進行，就要提高自身為民服務的意識和能力。公正司法是最終環節，也是最重要的環節。我們要保證村民的訴求可以得到充分體現，權利可以得到充分救濟。公正的司法，才是增強村民對法律認同感最有效的方式。最后，通過多種方式的宣傳和教育，要做到全民守法，使村民的法治素養更上一個臺階。只有全民守法，我們的法治思想才能真正深入人民心中，法治思想才能真正落到實踐中。