新預(yù)算制度下高校預(yù)算績效管理改革探討

郭 暢

（貴州財經(jīng)大學(xué) 大數(shù)據(jù)應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴陽 550025）

0 引言

當(dāng)前高校預(yù)算績效管理工作進(jìn)展比較緩慢，工作成效難以得到有效提升，高校內(nèi)部的收支壓力不斷增大。新預(yù)算制度的實(shí)施，對高校的預(yù)算績效管理工作提出了更高的要求。因此，高校應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施預(yù)算績效管理，不斷提高資金使用效益，推動高校的長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

1 高校預(yù)算績效管理的必要性

首先，高校內(nèi)部管理的需求。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高校的管理也在與時俱進(jìn)，辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)模式呈現(xiàn)多樣化趨勢。同時，高校辦學(xué)資源出現(xiàn)短缺狀況，尤其是國家公辦高校。由于政府財政保障的能力是有限的，政府對高校的投入已經(jīng)從保障供給轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Ч┙o，而且高校預(yù)算績效管理理念也發(fā)生了改變，要求將事、責(zé)、利統(tǒng)一起來，促使高校發(fā)展規(guī)劃與資源分配相平衡。借助科學(xué)合理的績效預(yù)算管理，能夠?qū)V大師生的積極性充分調(diào)動起來，增強(qiáng)預(yù)算主體的管理意識，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與管理目標(biāo)的統(tǒng)一，預(yù)算撥款與業(yè)績掛鉤，推動高校的可持續(xù)發(fā)展。所以，高校要想長遠(yuǎn)發(fā)展，需要進(jìn)行預(yù)算績效管理。

其次，政府管理的需求。高校需要政府撥款，政府公共財政預(yù)算中，財務(wù)預(yù)算是非常重要的構(gòu)成部分。政府的公共需求要求政府預(yù)算要以保障公共財政收入的來源者為目的，最大化地實(shí)現(xiàn)納稅人利益，同時要求國家對政府預(yù)算的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督［1］。新預(yù)算制度下，要求預(yù)算管理進(jìn)行績效考核體系化建設(shè)，為預(yù)算資金績效考核評價的有效性提供有力保障，將預(yù)算績效管理在資源合理配置與資金使用效益提升方面的積極作用充分發(fā)揮出來。同時，政府對高校預(yù)算績效管理非常關(guān)注。所以，政府管理需求是高校進(jìn)行預(yù)算績效管理的又一動因。

最后，新預(yù)算制度的要求。新預(yù)算制度對高校預(yù)算績效管理提出了新的要求，高校預(yù)算應(yīng)當(dāng)將績效作為依據(jù)，將績效結(jié)果作為導(dǎo)向。構(gòu)建預(yù)算績效結(jié)果導(dǎo)向型機(jī)制，合理應(yīng)用績效評價結(jié)果，推動高校進(jìn)行機(jī)制化建設(shè)。高校應(yīng)當(dāng)將績效評價結(jié)果及時向預(yù)算主體單位反饋，促使預(yù)算主體單位合理應(yīng)用績效評價結(jié)果，并且將結(jié)果切實(shí)落實(shí)下去。績效考核結(jié)果不僅是對當(dāng)年預(yù)算績效管理情況的真實(shí)反饋，而且還可以作為下一年度的預(yù)算資金安排依據(jù)，為高校調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)提供可靠依據(jù)。

2 高校預(yù)算績效管理中存在的主要問題

2.1 缺乏完善的預(yù)算績效管理制度

當(dāng)前一些高校的預(yù)算績效管理內(nèi)容分布在高校的各項(xiàng)規(guī)章制度中。比如，在預(yù)算制度、財政資金項(xiàng)目管理辦法等規(guī)章制度中簡單提到了績效管理規(guī)定，但是缺乏統(tǒng)一化的預(yù)算績效管理制度。同時，相關(guān)的績效評價主體、績效管理流程、評價流程等不夠規(guī)范，績效管理制度存在嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象，造成高校難以順利開展預(yù)算績效管理工作，相關(guān)工作內(nèi)容也不夠明確。在常規(guī)工作中，主要是被動接受上級分配的績效管理任務(wù)，導(dǎo)致高校的預(yù)算績效管理只存在于表面，相關(guān)管理工作難以得到有效開展。

2.2 缺乏合理的預(yù)算績效目標(biāo)

目前高校職能呈現(xiàn)多樣化趨勢，內(nèi)部機(jī)構(gòu)越來越復(fù)雜，資金來源也越來越廣。在這種情況下，預(yù)算績效目標(biāo)管理出現(xiàn)了一些問題，具體表現(xiàn)在：首先，高校各個部門與總體的發(fā)展規(guī)劃不夠統(tǒng)一，績效目標(biāo)設(shè)置也不一致，使得績效目標(biāo)不夠明確，而且缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。其次，績效目標(biāo)缺乏合理性和有效性。部分高校尚未建立完善的績效目標(biāo)指標(biāo)體系，難以將考核部門以及預(yù)算績效目標(biāo)的效果發(fā)揮出來。最后，績效目標(biāo)缺乏約束力，高校一些部門過于注重預(yù)算資金的使用情況，沒有從全局的角度看待項(xiàng)目規(guī)劃，相關(guān)論證也不夠充分，在填報相關(guān)績效目標(biāo)時比較籠統(tǒng)，嚴(yán)重影響了高校預(yù)算績效管理成效。

2.3 缺乏事前績效評估管理

一些高校在預(yù)算績效管理方面缺乏前瞻性，在申報預(yù)算項(xiàng)目、調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目等過程中，沒有與高校的戰(zhàn)略目標(biāo)需求或者發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，也沒有對預(yù)算支出進(jìn)行有效的事前績效評估管理，導(dǎo)致論證預(yù)算項(xiàng)目缺乏一定的科學(xué)性，高校預(yù)算管理存在嚴(yán)重的短視化情況，使得高校的專項(xiàng)資金預(yù)算沒有得到有效的執(zhí)行，進(jìn)度也比較緩慢。此外，高校項(xiàng)目庫排序比較隨意，主觀性比較強(qiáng)，相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目缺乏科學(xué)性，存在專項(xiàng)資金緊缺的現(xiàn)象與預(yù)算項(xiàng)目浪費(fèi)現(xiàn)象并存。在高校管理中，定額預(yù)算方法等沒有得到推廣和使用，預(yù)算績效管理的作用沒有充分發(fā)揮出來，導(dǎo)致高校的資源難以進(jìn)行合理配置，相關(guān)資料調(diào)動存在問題，嚴(yán)重影響了高校的長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

2.4 缺乏有效的預(yù)算績效監(jiān)控

高校現(xiàn)行的預(yù)算管理在執(zhí)行過程中，調(diào)整范圍比較大，存在資金提前使用或者在月底、年底突擊使用的狀況，這些情況表明高校對預(yù)算績效管理運(yùn)行過程中的監(jiān)控不到位。在監(jiān)管過程中，績效運(yùn)行監(jiān)控不僅要對項(xiàng)目資源使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督，還要對預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行分析與評價，保障預(yù)算資金使用與項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度保持協(xié)調(diào)一致。目前，高校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不到位，具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是監(jiān)督方法不合理，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管措施，當(dāng)高校項(xiàng)目管理中相關(guān)項(xiàng)目的執(zhí)行出現(xiàn)偏離績效目標(biāo)的狀況時，不能及時應(yīng)對［2］。二是一些高校對信息化技術(shù)的應(yīng)用不充分，沒有將信息化平臺中的功能挖掘出來，難以對預(yù)算績效過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控與管理，只是利用核算系統(tǒng)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，無法實(shí)時反映預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)，相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度也比較緩慢。

2.5 缺乏科學(xué)的預(yù)算績效考核體系

關(guān)于預(yù)算績效管理制度，國家已經(jīng)出臺了很多相關(guān)文件，比如關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見等。相應(yīng)地，各省財政廳也出臺了與之相配套的文件，但是唯獨(dú)沒有專門針對高校的預(yù)算績效管理制度。此外，近年來高等院校的辦學(xué)目標(biāo)呈現(xiàn)多元化趨勢，高校的資金來源也走向多元化，辦學(xué)層次呈現(xiàn)多樣化等特點(diǎn)。在這種背景下，高校難以制定出一套可行的、統(tǒng)一的、科學(xué)的績效管理體系，相應(yīng)地，也難以對預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行合理的分析與評價。當(dāng)前預(yù)算績效評價方法有多種，主要有平衡計分卡、橫向比較法和問卷調(diào)查法等，在對預(yù)算績效基礎(chǔ)信息進(jìn)行采集和整合時，缺乏專業(yè)化的人才，技術(shù)方面的支持也不夠，難以針對高校的實(shí)際情況建立一套完善的預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

3 新預(yù)算制度下高校預(yù)算績效管理改革的建議

3.1 優(yōu)化高校預(yù)算績效管理制度

新預(yù)算制度下，高校在構(gòu)建預(yù)算績效管理制度時有了科學(xué)的指引，明確了構(gòu)建該項(xiàng)管理制度的方向。所以，高校應(yīng)當(dāng)在新預(yù)算制度的指導(dǎo)下，積極整合當(dāng)前的預(yù)算績效管理規(guī)定，將碎片化的規(guī)定有機(jī)整合起來，在整合過程中滲透績效理念，將該理念滲透到高校預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)，從而建立科學(xué)合理的預(yù)算績效管理制度，并且在后續(xù)工作過程中不斷調(diào)整和完善。通過這種方式，為高校預(yù)算績效管理的正常運(yùn)行提供強(qiáng)有力的保障，推動績效管理目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn)，將預(yù)算績效管理的效能充分發(fā)揮出來。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理目標(biāo)體系

預(yù)算績效目標(biāo)管理是否科學(xué)有效，對高校預(yù)算績效管理的效果有重要影響。要想確保預(yù)算績效管理目標(biāo)的規(guī)范性，必須要建立科學(xué)合理的績效目標(biāo)指標(biāo)體系。對相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)的選擇，可以通過三個方面來細(xì)化，分別是產(chǎn)出、效益與滿意度。以目前財政部門使用的細(xì)化指標(biāo)為參照，產(chǎn)出方面的細(xì)化指標(biāo)是成本、質(zhì)量等指標(biāo)；效益方面的細(xì)化指標(biāo)主要有經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等指標(biāo)；滿意度方面的細(xì)化指標(biāo)主要是接受服務(wù)的滿意度等指標(biāo)。此外，高校應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對預(yù)算績效目標(biāo)縱向與橫向之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)：縱向上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好總體績效目標(biāo)與個體之間的關(guān)系，將績效目標(biāo)的導(dǎo)向作用充分發(fā)揮出來，保障高校預(yù)算績效管理的順利開展；橫向上應(yīng)當(dāng)實(shí)時監(jiān)測高校各個職能績效目標(biāo)，確保它們的合理性，同時要協(xié)調(diào)好各個績效目標(biāo)間的關(guān)系，避免績效目標(biāo)之間出現(xiàn)矛盾，推動高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。

3.3 強(qiáng)化事前績效評估管理

新預(yù)算制度對高校預(yù)算績效管理提出了新的要求，而事前績效評估管理可以符合新預(yù)算制度的要求，因?yàn)槠涫且环N創(chuàng)新性的評估方法，是高校預(yù)算績效管理改革的一項(xiàng)重大舉措。事前績效評估管理是高校構(gòu)建完善的預(yù)算項(xiàng)目庫的重要方式［3］。高校在進(jìn)行評估管理的過程中，需要堅持成本控制理念，以績效為導(dǎo)向，根據(jù)高校中長期發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，綜合考慮各項(xiàng)影響因素，結(jié)合高校預(yù)算評估內(nèi)容，建立起健全的預(yù)算事前績效評估管理體系。通過因素分析法、對比分析法等，對預(yù)算項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出進(jìn)行科學(xué)評估預(yù)算。同時要重視評估結(jié)果，將評估結(jié)果視為項(xiàng)目入庫的主要依據(jù)，與預(yù)算安排聯(lián)系起來，從而提高高校預(yù)算管理的科學(xué)化水平。

3.4 加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控管理

首先，高校可以將預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控與內(nèi)部控制管理結(jié)合起來，在管理過程中滲透績效理念，從而構(gòu)建出完善的績效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。嚴(yán)格按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，將高校內(nèi)部相關(guān)部門的職責(zé)加以明確，增強(qiáng)各個部門及人員的責(zé)任意識。其中，業(yè)務(wù)職能部門主要負(fù)責(zé)對預(yù)算績效運(yùn)行進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)控，并對績效信息進(jìn)行整合與分析，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效運(yùn)行過程中的問題，及時指出并整改，從而確保高校績效目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。財務(wù)部門在高校預(yù)算績效管理中起著關(guān)鍵性作用，作為高校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)定期將高校的績效監(jiān)控信息匯集起來，并分析相關(guān)績效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行狀況等內(nèi)容，產(chǎn)生一定的預(yù)警作用，對預(yù)算績效運(yùn)行的全過程進(jìn)行監(jiān)控管理。其次，高校在實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控的過程中，應(yīng)當(dāng)積極利用先進(jìn)的信息技術(shù)，不斷提升監(jiān)控的信息化水平。通過制作相關(guān)監(jiān)控內(nèi)容的規(guī)范化表單，把預(yù)算數(shù)據(jù)等納入財務(wù)信息管理系統(tǒng)中，利用數(shù)據(jù)預(yù)警等信息化手段，對預(yù)算績效管理進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，明確管理內(nèi)容，進(jìn)一步提升監(jiān)控的效力。

3.5 完善預(yù)算績效考核體系

到目前為止，高校開展績效評價已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，績效評價正在逐漸走向標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，為了提升績效評價質(zhì)量，可以通過以下兩個方面進(jìn)行：一方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新評價模式。當(dāng)前財政部門對高校績效評價工作提出了更高的要求，高校開展績效評價工作通常有兩種模式，分別是績效報告模式與績效評價報告模式。其中，績效報告模式指的是對實(shí)施部門展開的評價，主要評價內(nèi)容是實(shí)施部門對提前設(shè)定好的績效目標(biāo)的完成情況，通過考察與分析，明確績效目標(biāo)出現(xiàn)偏差的原因，并采取有針對性的措施進(jìn)行改進(jìn)。績效評價報告模式指的是將績效報告變成自評表，主要對項(xiàng)目基本情況、績效工作開展?fàn)顩r、績效目標(biāo)完成狀況與完成結(jié)果等進(jìn)行的自評，不會提前設(shè)定相關(guān)評價指標(biāo)，也沒有建立指標(biāo)體系，通過簡化的方式來分析績效情況，突出績效評價報告的重點(diǎn)內(nèi)容［4］。所以，高校需要積極探索更加簡便的績效評價模式，比如通過績效報告模式進(jìn)行績效評價，主要評價各個項(xiàng)目的預(yù)算績效目標(biāo)，重視收集和統(tǒng)計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保證相關(guān)數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。根據(jù)高校的實(shí)際情況編制績效自評表，積極進(jìn)行績效評價工作，不斷提升高校績效評價工作的質(zhì)量和成效。另一方面，要創(chuàng)新結(jié)果監(jiān)督，在評價完成之后還要再評價。新預(yù)算制度下，高校預(yù)算績效管理工作得到了越來越多的關(guān)注，尤其是財政部門與教育主管部門。績效評價覆蓋的資金范圍逐漸擴(kuò)大，已經(jīng)由部分項(xiàng)目支出變成全部項(xiàng)目支出，由單個項(xiàng)目支出變成整體支出。不過，當(dāng)前高校的績效管理工作剛剛起步，對相關(guān)的管理體系與考核方法仍然在探索中，同時績效評價工作的質(zhì)量還需要進(jìn)一步提高。比如，當(dāng)前評價方式比較單一，評價結(jié)果缺乏真實(shí)性。要想提高部門自評工作的標(biāo)準(zhǔn)化水平，有效提高評價質(zhì)量，確保績效評價結(jié)果的真實(shí)性與客觀性，財政部門需要在評價的基礎(chǔ)上開展再評價工作。

4 結(jié)語

綜上所述，新預(yù)算制度下，高校應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行預(yù)算績效管理方面的改革。將新預(yù)算制度作為指引，不斷深化預(yù)算績效管理改革，通過優(yōu)化高校預(yù)算績效管理制度，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理目標(biāo)體系，強(qiáng)化事前績效評估管理，加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控管理，完善預(yù)算績效考核體系等，保障高校的長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。