區(qū)域差異化綜合績效考核路徑探索*

□ 邢益新

與傳統(tǒng)考核相比，差異化考核突破了原有的“一套指標”和“一張標尺”的簡單考核體系，按照“一事一策”“分類考核”的特殊評價機制，對考核辦法、內(nèi)容、評價流程等作出了相應(yīng)的分類調(diào)整與規(guī)范，差異化考核具有更強的導(dǎo)向性、實效性、激勵性。

｜概念及意義

區(qū)域差異化綜合績效考核管理模式是一個把差異性因素納入地方考評的方法。這些“差異”既可以反映在不同地區(qū)的考核內(nèi)容、指標權(quán)重和記分方式上，也可以反映在不同地區(qū)的考評方法和成果使用情況上，以求較為準確、公正客觀地評估各地方的經(jīng)濟社會發(fā)展實績和社會工作績效。

（一）優(yōu)化綜合考核工作的現(xiàn)實需求

考核作為檢驗經(jīng)濟社會發(fā)展實績的標尺，其根本特點是“客觀、公正、準確”。在整體綜合性考評過程中，由于被考評的各個地區(qū)在經(jīng)濟基礎(chǔ)、自然資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境等方面都具有顯著不同，對如何考準考實造成了一些障礙。因此唯有在強調(diào)共性評價的基礎(chǔ)上，針對各個地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢和功能定位，采取對指標體系設(shè)計、賦分權(quán)重、評價方式等方面不同評價的方式，才能實現(xiàn)既保證面上地區(qū)整體工作的正常開展，又突出地方實踐，確保考準考實各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展實績，從而進一步提高整體綜合性考評的科學(xué)性和規(guī)范性。

（二）推進中心工作的有效抓手

考核是政府推動落實、助推工作的有力措施，重要目的是充分發(fā)揮好“圍著核心、服務(wù)工作大局”的功能。在地方黨委和政府績效考核中，根據(jù)各地的不同狀況，要推進的核心任務(wù)也不盡相同，通過采取差別化考評的方式，可使各地黨委、政府的決策部署和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃“化整為零”，引導(dǎo)激勵所轄地區(qū)立足自己現(xiàn)實、推進特色發(fā)展，高效地充分調(diào)動起地方干部創(chuàng)新、圖謀開發(fā)的主動性和積極性，進而實現(xiàn)“1+1>2”的目標，以各地方的特色建設(shè)經(jīng)驗帶動全域的建設(shè)步伐，進而實現(xiàn)核心任務(wù)的高效推動和政策建議的高效推進。

（三）樹立新發(fā)展政績觀的制度保障

實行區(qū)域差異化綜合績效考核，最終目的是以考核確立方向標、形成良好的發(fā)展導(dǎo)向，通過采取立足現(xiàn)實、注重特點、強調(diào)個性的地方差別化全面政績工程考評方法，有利于各級地方黨委、政府建立起“立足地方資源優(yōu)勢、立足特點創(chuàng)新發(fā)展”的發(fā)展觀和顯績潛績并重的政績觀。

｜無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面差異化考核實例分析

近年來，無錫市按照上級關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核要求，結(jié)合實際，對整體績效考核結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整和優(yōu)化。在總結(jié)地方共性績效特點的基本上，遵循“因地制宜、因時制宜、凸顯優(yōu)勢、綜合發(fā)展”的指導(dǎo)原則，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的實際發(fā)展狀況、發(fā)展前景、功能定位和綜合發(fā)展優(yōu)勢等，對地方差異化的績效考核制度作出了積極探索與嘗試。

（一）考核內(nèi)容“靈活設(shè)置”

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）功能定位不同，參考省、市、縣（區(qū)）考核監(jiān)測指標體系，兼顧地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要求和社會管理職能，分別設(shè)置第一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、第二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和第三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三套指標體系。全市納入監(jiān)測范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共75 個，其中第一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）34 個；第二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）17 個；第三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）24 個。三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分類依據(jù)為：根據(jù)2020 年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、限額以上批發(fā)零售業(yè)銷售總額、規(guī)模以上服務(wù)業(yè)營業(yè)收入數(shù)據(jù)和相對應(yīng)行業(yè)增加值率，計算工業(yè)增加值占三個業(yè)態(tài)增加值比重，對于比重大于等于50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃分為第一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），指標體系包括工業(yè)、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)、民生等24 個指標；小于50%的列為第二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），指標體系包括服務(wù)業(yè)、貿(mào)易、民生等22 個指標；沒有經(jīng)濟管理職能、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一體的列為第三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），指標體系包括空氣、水、管理等12 個指標。

（二）賦分權(quán)重“高低有別”

對考核指標，設(shè)置不同的考核權(quán)重，以考核的側(cè)重點體現(xiàn)出各項工作重要程度的差別，做到“重點考、考重點”。在對同一指標的考核中，針對不同的地區(qū)賦予不同的分值。如限額以上單位貿(mào)易額在夏港街道、新莊街道、羊尖鎮(zhèn)、堰橋街道、胡埭鎮(zhèn)、梅村街道等34 個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主，發(fā)展的主要方向是產(chǎn)業(yè)層次提升的這一類街道中，比分賦值為5，而在澄江街道、宜城街道、崇安寺街道、河埒街道、東亭街道等17 個主城區(qū)所在或靠近主城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，貿(mào)易指標占據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展更大比重，因此賦值為6，在沒有經(jīng)濟管理職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為一個類別，要打造新時代引領(lǐng)全市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化文明地，沒有這類指標賦值，差異化的賦值有助于指標更好的推動。

（三）考核計算“量體裁衣”

監(jiān)測指標計分則采用“排位直接計分法”，首先單個指標的得分按照總量（水平）和增速（發(fā)展）排名分別計分，按照n 個監(jiān)測對象，第1 名計100 分，第2 名 計100-2分，以此類推，第n 名，計100-n分；其次單個指標按照總量（水平）40%、增速（發(fā)展）60%的權(quán)重加權(quán)匯總得分；最后根據(jù)各單個指標權(quán)重、得分計算綜合指數(shù)，進行綜合排名。如無上年度基數(shù)，則用水平完成情況替代綜合指數(shù)。這種計算方法，重在考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與首位目標的橫向比較，也促進地區(qū)對自身發(fā)展的縱向比對，既能有效激勵各區(qū)市積極進位爭先，“跳一跳，摘桃子”，也能最大程度地調(diào)動相對弱勢區(qū)市的干勁，以差異化的達標帶動全市層面工作的整體落實。

（四）個性指標“揚長補短”

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合績效考核體系中設(shè)置單獨的加減分指標。聚焦文明城市創(chuàng)建、農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗河湖、城市精細化管理、空氣質(zhì)量、安全生產(chǎn)、疫情防控等紅黑榜情況，既引導(dǎo)構(gòu)建分工有序、互補發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局，又形成產(chǎn)業(yè)核心競爭力，提升發(fā)展能級，推動集群化、高端化發(fā)展。對上紅榜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每有一次加0.1 分，對上黑榜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每有一次扣0.1 分。同時專題考慮涉農(nóng)指標，對涉農(nóng)地區(qū)建立專項個性指標考核，涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均監(jiān)測“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化推進水平”指標，如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生分類變化，根據(jù)實際情況進行調(diào)整。

通過開展差異化的綜合績效考核，更加優(yōu)化了無錫市基層綜合績效考核工作，更為全面地發(fā)揮了績效的引導(dǎo)、激發(fā)和帶動功能，有效引導(dǎo)了各街道積極實施地方特色創(chuàng)新發(fā)展，有力推動了社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，為推進構(gòu)建開放、現(xiàn)代、活力和時尚的無錫市國際大都會作出了重大貢獻。在實踐中我們可以看到，和傳統(tǒng)考評方法比較，差異化的考評方式有著更強的引導(dǎo)力、有效度、激勵力度。

｜未來路徑思考

探索區(qū)域差異化綜合績效考核路徑的最終目的是為了推動各區(qū)域特色化發(fā)展，形成合力，促進地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。因此從考核誰、考什么、怎么考和如何用角度發(fā)力，是開展區(qū)域差異化綜合考核的路徑保障。

（一）差異化構(gòu)建考核對象，解決“考核誰”的問題

近年來，各地普遍采取了統(tǒng)一考評、綜合排序方式，在考評績效和推動全域發(fā)展等方面，均取得了一些進展。但不可否認，通過分組分類方式進行統(tǒng)一考評，依然是區(qū)域差異化綜合績效考核的主要方法之一。各地在綜合績效考核工作中，可依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、社會發(fā)展前景等方面數(shù)據(jù)，通過系統(tǒng)聚類算法對被考評地區(qū)實行分組分類，或單獨開展綜合績效評價工作，可進一步增強考核評價的區(qū)分度，使考核成績更具有可比性，考核結(jié)果更加公平合理。如在對經(jīng)濟社會發(fā)展的考評中，要保持在綜合考評范圍統(tǒng)一固定的基礎(chǔ)上，按照各區(qū)域重點項目、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、社會發(fā)展規(guī)模的不同設(shè)定相應(yīng)考評項目和評分權(quán)重。如市內(nèi)地區(qū)要注重城市經(jīng)濟中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)物流業(yè)的考核，周邊縣市要注重生態(tài)保護、綠色發(fā)展等的考核，經(jīng)濟發(fā)達縣區(qū)要注重先進制造業(yè)的考核，高新區(qū)要注重生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)和先進裝備制造業(yè)考核。

（二）差異化分配考核權(quán)重，解決“考什么”的問題

根據(jù)區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，按照全國各地區(qū)的不同功能定位、自然資源稟賦和社會經(jīng)濟特點，在對各領(lǐng)域的具體目標的權(quán)重和安排上有側(cè)重點，并采取對權(quán)重的不同劃分，以突出對各個領(lǐng)域的考察要點，以實現(xiàn)“重點考、考重點”。對經(jīng)濟發(fā)展階段相對較好的地方，可增加在科技發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)型、總部經(jīng)濟、人力資源吸引、基本公共服務(wù)、社會生活改革等領(lǐng)域的具體目標權(quán)重，以產(chǎn)生支持和引領(lǐng)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的中堅力量，并引導(dǎo)其進一步發(fā)揮輻射引領(lǐng)的功能；經(jīng)濟位于第二層次的地方，具有很好經(jīng)濟、科技創(chuàng)新的較強潛力，應(yīng)把權(quán)重向規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)出、傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重點項目經(jīng)濟發(fā)展、固定資產(chǎn)投入、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展、城市化、農(nóng)村繁榮等領(lǐng)域的重要方面傾斜，把它作為推進地方經(jīng)濟綜合策略的保障能力，提高其對疆域志建設(shè)的貢獻率；對于受自然環(huán)境因素影響、經(jīng)濟不能高強度發(fā)展的地方，則應(yīng)該建立生態(tài)文明發(fā)展、節(jié)能減碳、精確幫扶等重要的指標體系，而對于部分行業(yè)指標則可選擇減少權(quán)重，以引導(dǎo)地方政府注重發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、突出地方優(yōu)勢，從而帶動該地方發(fā)展作為環(huán)保、生態(tài)涵養(yǎng)的重要能力。

（三）差異化制定考核舉措，解決“怎么考”的問題

不同的考核指標，各地區(qū)之間的差異程度、可比程度各不相同，采用單一的考核方式，難以做到考準考實。要遴選切合實際的績效指標體系，個性化指標任務(wù)是差異化考評的難點和重點，其篩選范圍大致分為三方面：上級部門下發(fā)的工作指標任務(wù)，地方黨委、政府布置的重要工作任務(wù)以及地方機關(guān)在職能區(qū)域內(nèi)的主要工作任務(wù)。篩選差異化的個性指標時，既要按照習(xí)慣，注意延續(xù)性；也要與時俱進，符合當前工作的重心。要制定科學(xué)的發(fā)展計劃。任務(wù)指標必須適應(yīng)各地經(jīng)濟建設(shè)要求和各項任務(wù)的具體要求，既不降低標準、減少困難，又不任意拔高、脫離實際。對超額完成工作目標的，要放到區(qū)域經(jīng)濟工作的重大基礎(chǔ)上開展綜合比較，并按照對超額完成工作項目的復(fù)雜性和貢獻度，制定比較適宜的加分項目標。對實現(xiàn)了重大跨越的技術(shù)創(chuàng)新項目，從推動經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的整體高度考慮，可設(shè)置比較固定的加分項目標，通過綜合評價予以加分項。提高公民參與的實效性，擴大對政府部門績效評價的公開知曉率，積極引導(dǎo)公民參與服務(wù)評估，定期組織對政府部門的服務(wù)評價問卷調(diào)查，以有效提升公民的參與評價。

（四）差異化運用考核結(jié)果，解決“如何用”的問題

考核結(jié)果的運用，體現(xiàn)的是一種導(dǎo)向。實施區(qū)域差異化綜合績效考核，可以比較清晰地研判出各地方在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、工業(yè)發(fā)展、社會保障、環(huán)境保障等各個領(lǐng)域的工作實績。合理使用這些評價成果，可以很大程度上起到評價的激勵導(dǎo)向效果。如在經(jīng)濟發(fā)達領(lǐng)域中，對不同區(qū)域分別設(shè)置單項獎，對在某個領(lǐng)域中做出了突出貢獻和實現(xiàn)經(jīng)濟明顯增長的區(qū)域，可予以單項獎，進一步調(diào)動其經(jīng)濟發(fā)展積極性；在地方全域長遠發(fā)展計劃、重大發(fā)展戰(zhàn)略部署的推動實施等方面，對推動快速、推進得力、效果突出的地方政府，可予以專項獎勵，并發(fā)揮政策考核的“助推器”功能，以帶動區(qū)域政府加速轉(zhuǎn)換思路、突出優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、致力地方長遠發(fā)展。同時，切實把考核制度成果科學(xué)合理地應(yīng)用于人員選拔使用、晉升去留、監(jiān)管操作的各個階段，切實地把差別化考核制度與人員選拔使用各項工作有機融合起來，充分調(diào)動考核制度的“指導(dǎo)棒”效應(yīng)，以“能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰”的準確人才引導(dǎo)，充分調(diào)動大家做事創(chuàng)新的積極性，帶動他們樹立正確的政績觀念和科學(xué)的發(fā)展理念。