供給側改革背景下農業保險機制創新研究

羅子健，雷育成，鄒雨洋

（中國水產科學研究院南海水產研究所，廣州 510300）

0 引言

農業是國之基、生之源、民之本，是國民經濟的基礎，也是關系國家安全的戰略性產業。然而，農業生產卻面臨著自然風險、社會風險、技術風險、市場風險等威脅，屬于天生的弱質型產業。特別在新冠肺炎疫情肆虐全球并對農業生產影響深刻的時候，防范和化解“三農”領域重大風險，保障糧食和主要農產品供給，做好農業風險管理具有重要的戰略意義。2019 年，財政部、農業農村部、銀保監會和林草局四部委發布了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，全方位提出了農業保險的發展規劃、政策依據及實現路徑，為農業保險在今后十年的發展打下了重要基礎。2021年，中央一號文件《中共中央、國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，加快推進農業現代化，提升糧食和重要農產品供給保障能力；提出了一系列促進農業保險發展的政策，擴大農業保險覆蓋面，提高農業保障水平。

1 農業保險供給側改革的背景

“供給側改革”政策思想從2015 年進入公眾視野，習近平總書記提出“在適度擴大總需求的同時，著力提高供給體系的質量和效率”。目前，我國農業農村經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，鄉村振興戰略的實施以及農業供給側結構性改革的深入，為我國農業農村經濟發展帶來了前所未有的機遇。

因此，需要調整國民經濟結構，優化資源配置的供給要素，使供給與需求相互協調。政府應在“調結構”“補短板”和“提質量”等方面發力。在實踐上，進一步優化我國農業保險產品機制，有助于推進農業現代化，提高農業的防災減害能力，全面貫徹實施國家糧食安全戰略和精準扶貧政策。

2 農業保險的重要意義

一方面，我國自然災害發生頻率高，受災損失較大。2020 年，我國自然災害以洪澇、地質災害、風雹、臺風災害為主，地震、干旱、低溫冷凍、雪災、森林草原火災等災害也有不同程度發生。全年各種自然災害共造成1.38 億人次受災，農作物受災面積19 957.7 千公頃，其中絕收2 706.1 千公頃，直接經濟損失3 701.5 億元［1］；另一方面，我國是一個農產品生產、消費、貿易的大國，每年生產將近20 億噸的農產品［2］。在這樣的背景下，農產品價格波動較大，蘊藏著巨大的市場風險。

黨的十九大報告提出“加快推進農業農村現代化”等農業發展目標，農業農村現代化離不開農業保險的保障。作為農業風險管理的重要手段，農業保險是世界各國普遍采用的轉移和分散農業風險以及降低農業生產不穩定性的重要保障措施，對防范農業面臨的日益嚴峻的自然災害風險和市場波動風險、保障農業持續穩定和促進農業高質量發展具有重要的“防火墻”和“安全網”作用［3］。

3 我國農業保險發展現狀與面臨的挑戰

3.1 農業保險產品結構單一，亟須優化升級

我國主要的農業保險產品一般被稱為傳統農業保險產品或者成本保險產品，主要是針對小農經營的特點而設計的，其保障程度偏低而且只承保自然風險。然而，在農業現代化快速推進的過程中，農業企業、農民合作社和家庭農場等新型農業經營群體也在快速擴張［4］。原有“廣覆蓋、低保障”的傳統農業保險產品將不能滿足新型農業經營主體對農業風險保障更高層次的需求，農業保險產品結構亟須優化［5］。

3.2 農業保險保障不充分，承保品種少，覆蓋面較小

農業保險保障水平=農業保險保障廣度×農業保險保障深度［6］?！吨袊r業保險保障研究報告（2020）》顯示，2019 年中國農業保險保障水平為23.61%，延續了增長勢頭，但增速僅為1.56%。2020年，根據銀保監會的消息，全國農業保險承保農作物品種超過270 類，覆蓋了農林牧漁的各個方面，但相比于我國743 種農產品而言，占比仍然較低。由此可見，我國在農業保險保障廣度和保障水平方面仍需提升。

3.3 農業保險補貼機制不盡合理，財政支持效能和導向性不足

首先，我國農業保險補貼方式較為單一。目前世界各國政府對農業補貼的政策有保費補貼、再保險補貼、培訓教育補貼、經營管理費補貼和產品開發補貼五種形式，而我國對農業保險的支持只采用了保費補貼一種方式。其次，農業保險補貼政策存在明顯的滯后性。黨的十九大報告和鄉村振興戰略規劃明確提出要實施質量興農、綠色興農戰略，強調農業生產的重點要從產量向質量轉變。然而，當前我國農業保險各級財政保費補貼資金還是主要用于大宗農產品，對有利于生態環境保護的保險產品補貼極少［3］。

3.4 農民參保積極性低，對農業保險缺乏了解

首先，農業保險是一種商品，人們對它的需求會受到收入水平的影響和制約，我國農民收入較低，投保能力相對欠缺；其次，中國加入WTO 后，雖然政府通過各種渠道增加對農業保險知識、保費、意義的宣傳，但總體上農民對農業保險還沒有充分了解，仍受“靠天吃飯”的傳統思想影響，投保意愿不高；最后，農村土地管理分散，家庭養殖規模小且品種單一，整體經濟價值較低，相比較高的投保成本且較低的賠付標準，部分農民最終選擇放棄投保。

4 國外農業保險發展模式及啟示

4.1 美國農業保險發展模式

美國以較為成熟的市場體系和發達的現代農業為依托，以政府財政資金為支撐，形成了政府扶持的私營保險模式，使農業保險成為風險管理和支持農村經濟發展的重要工具［4］。

美國農業安全網源于20 世紀30 年代，以保障農民收入為核心目標，以維護食物可持續充分供給為根本目標，在農業保險領域發揮了巨大作用，并經歷了“價格支持—收入支持—風險管理支持”的政策轉變。目前，聯邦農作物保險項目是農業安全網支出最大的項目，《1994 年聯邦農作物保險改革法案》在該項目中引入收入保障保險，此后一直受到市場的歡迎，成為保障農民收入的有力工具；《2014 年美國農業法案》對農場商品項目進行了改革，運行機制設計呈現出保險化的趨勢；《2018 年美國農業法案》，進一步延續了農業安全網政策保險化的趨勢［3］。

4.2 日本農業保險發展模式

日本的農業保險制度與美國的制度有很大的差異，雖然都是政府強力支持的政策性農業保險制度，日本的農業保險業務的經營完全是由農業保險合作社來運作的?？傮w而言，日本的農業保險將強制保險和自愿保險有機結合，對于主要的農畜產品生產實行強制保險，建立了村、府、中央政府三個層次的互助共濟體系，通過實行兩級分保的再保險和靈活的貸款分散巨災風險，政府作為最后的再保險人為農業災害損失提供賠償［4］。

2019 年1 月1 日起，日本在全國范圍內推行以農業經營者的整體銷售收入作為保險對象的農業收入保險。這項舉措一方面引入了市場風險，拓寬了農業保險適用范圍，另一方面將保險對象擴展至整體銷售收入，有利于激勵農業經營者自主經營嘗試。

4.3 對我國農業支持政策改革的啟示

美國對于農作物收入保險的補貼具有多樣化和差異化的特征，獲得成功的最重要的原因是政府的高度支持，由于農業保險的準公共物品屬性和收入保險管理高度系統性的價格風險，美國對農作物收入保險的補貼不僅力度大，而且補貼制度合理、完善，有效促進了農業保險費的增長，使農民收入保持穩定。

目前，發達國家政府對農業支持進行了重大調整，減弱價格支持而轉向不扭曲生產和貿易的其他方面支持，新的政策強調農民收入、風險管理、環境外部性和創新問題，建立起以非價格支持為主導的新型農業支持政策體系。由此可見，發達國家的農業保險發展模式經歷了一系列變化，形成了多方位、較為立體的政策扶持制度，對我國農業支持政策改革有一定的借鑒意義。

5 促進農業保險高質量發展的建議

5.1 探索性推行農作物收入保險

中國現行的政策性農業保險，目標定位側重于風險管理，對于農業保險的收入支持方面發展利用不足。2017 年，“中央一號文件”指出，要探索建立農產品收入保險制度。當豐收時，農作物市場價格受到供需影響常常會下降，這有可能使得農戶收入不增反降。為解決市場價格下跌給農民收入造成的損失，農作物收入保險可以彌補農業產量保險的一些缺點，可以更為有效地保障其收入的穩定，能同時對產量和價格的不確定性提供風險保障。對此，建議對部分地區、部分農作物種類進行農作物收入保險試點工作，同時加快開展相關制度政策的研究，保障農民可以獲得更為穩定的收入。

5.2 構建“農業保險+物聯網技術”理賠體系

傳統的政策性農業保險理賠，一般是根據天氣來監測，或者是根據理賠員現場查勘定損。區塊鏈作為新一代信息通信技術的重要演進，具有透明可追溯、數據不可篡改等特征，應用于農業保險可以消除信息不對稱及提高工作效率。對此，可以在農業保險領域引入物聯網和區塊鏈技術，將納入承保范圍的化學指標數據實時上傳區塊鏈存證，保險雙方可實時查詢農業指標數據，實現提早發現生產環境異常情況、防止數據篡改造假和加快定損理賠速度等目標。與傳統的政策性農業保險相比，商業性物聯網保險的理賠速度更快，理賠范圍更寬，道德風險更低。

5.3 全方位創新農業保險制度

第一，建立和完善大災風險分散制度。建立企業級大災風險準備金，利用“獨立運作、因地制宜、分級管理、統籌使用”的特點，增強農業風險抵御能力；完善再保險制度，使保險人風險得到分散；政府建立大災風險基金，彌補農業保險公司的超賠損失，在預防災害、提升風險管理水平方面發揮作用。

第二，建立三大主糧收益保險制度。糧食主產縣獲得配套補貼資金的難度較大，傳統的保成本保險品種不能滿足農民的實際需求，糧食價格下跌引發的市場風險影響較大。對此，建議按照“以我為主，立足國內，確保產能”的國家糧食安全戰略，對主產區的水稻、玉米、小麥三大主糧實行收益保險補貼。

第三，建立農業保險經費調劑制度。每年中央財政農業保險的補貼預算經費都會出現大量剩余的情況，一方面部分項目財政有預算但資金花不出去，另一方面又要很多農業保險補貼資金的需求。對此，應建立健全的保費補貼經費協調機制，形成推動農業保險健康發展的合力。

第四，針對農業保險需求的區域差異，滿足不同農業經營主體的需求。一方面，我國中西部發展不平衡，政府應鼓勵發達地區的保險公司研發農業保險新型產品以滿足新的需求，加大對貧困地區的扶持力度，提高補貼水平，扶持特色農業。另一方面，增加農業收入保險產品的種類，滿足不同農業經營主體的需求。既要有針對單一種養殖生物的保險，也要有針對復合種植養殖生物的保險，還可以制訂團體收入保障計劃。

5.4 完善農業保險的監督和激勵機制

第一，完善保險機構的報酬激勵制度。構建具有長期激勵效果的剩余索取機制，有效緩解保險公司的道德風險，提高農業保險的風險配置效率。

第二，完善農業保險的內部監督機制。保險監管部門要確保保險公司在承保、理賠中做到“五公開，三到戶”，切實做到將各農戶的損失情況、理賠金額等信息公布，讓農戶了解其他同行的損失和理賠情況。

第三，構建甄別支付意愿的保費補貼機制。在我國地區經濟發展不平衡的情形下，各地政府應根據實際情況來確定保費補貼的機制設計，以及是否對不同支付意愿的農戶進行甄別，以提高政策性農業保險的風險配置效率。