社區(qū)網(wǎng)格化治理的現(xiàn)實困境與對策*
——以無錫濱湖A社區(qū)網(wǎng)格員為例

張麗紅 王靜 王秀麗

（齊魯工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院）

一、引言

網(wǎng)格化治理是一種技術(shù)創(chuàng)新與制度變革相融合的基層治理模式,是一種以細分管理單元、治理資源下沉、數(shù)字信息化管理為主要特征的基層治理創(chuàng)新。[1]隨著經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，人民群眾的需求也表現(xiàn)出多樣化和高品質(zhì)化特征。社區(qū)作為“單位制”解體后保障居民基本公共服務(wù)和維持社會穩(wěn)定的基層單位，為了有效回應(yīng)社區(qū)居民的利益訴求，將治理單元細分為網(wǎng)格化成為當(dāng)前條件下行之有效的路徑。隨著網(wǎng)格化治理在基層治理中的深入應(yīng)用，網(wǎng)格化治理的內(nèi)涵和外延也不斷拓展、功能不斷增強、形式不斷創(chuàng)新。伴隨著實踐中的推進，網(wǎng)格化治理也成為了熱議話題，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。從當(dāng)前的研究成果來看，多數(shù)學(xué)者認可網(wǎng)格化在基層治理中的獨特優(yōu)勢，認為黨政嵌入機制是網(wǎng)格化管理有效運作的關(guān)鍵[2]，并在一定程度上實現(xiàn)了對公共服務(wù)流程的再造，實現(xiàn)了從單一被動管理模式到多元聯(lián)動管理模式突破的可能[3]，是對“無縫隙政府”的突破和超越[4]。

綜合當(dāng)前的研究，大多數(shù)成果遵循了自上而下的政府管理邏輯，而很少關(guān)注其中的人性要素，更鮮有研究從網(wǎng)格員群體與基層治理效率關(guān)系的角度對這一過程進行深入探討。本文結(jié)合對無錫濱湖A社區(qū)網(wǎng)格員群體的調(diào)研，分析說明了網(wǎng)格化治理當(dāng)下基層實踐所面臨的問題，并在此基礎(chǔ)上探討了相應(yīng)的解決對策，以期為網(wǎng)格化治理實踐提供可資借鑒的思路。

二、社區(qū)網(wǎng)格化治理的人員現(xiàn)狀

A社區(qū)位于無錫市B鎮(zhèn)商貿(mào)街西側(cè)，由三個拆遷安置房小區(qū)組成。社區(qū)占地面積43.5萬平方千米，轄212棟居民樓，共計2319套安置房，6500余人，企業(yè)260家。社區(qū)流動人口占比高，管理難度較大。為此，自2018年開始，濱湖區(qū)便在此社區(qū)開展了以社會治理網(wǎng)為基礎(chǔ)，同時疊加民政、司法、殘聯(lián)、計生環(huán)保等其他多重要素的“全要素”治理模式。而隨著網(wǎng)格化在全國范圍內(nèi)的全面推進，2020年，A社區(qū)開始在社區(qū)范圍內(nèi)進行全要素的網(wǎng)格化治理改革。經(jīng)過兩年多的推進，A社區(qū)結(jié)合自身情況，將原本過細的要素劃歸為六個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備有兩名網(wǎng)格員，并通過街道統(tǒng)一指揮、黨群服務(wù)中心引領(lǐng)的方式，解決了相關(guān)人員的待遇發(fā)放和編制問題，取得了一定的積極效果。

（一）突出黨建網(wǎng)格聯(lián)動人員方面的引領(lǐng)作用

A社區(qū)在將全要素治理改為網(wǎng)格化治理的過程中，首先將社區(qū)服務(wù)工作站改為了黨群服務(wù)中心，通過社區(qū)黨委組織和社區(qū)工作站組織兩條交叉體系，對網(wǎng)格員進行管理，以確保所有人員被黨組織覆蓋。社區(qū)將黨群服務(wù)中心作為網(wǎng)格化治理的集合地和平臺，將各方治理主體力量在服務(wù)中心進行分配、協(xié)調(diào)，并通過與企業(yè)結(jié)成聯(lián)合支部的方式，將以往轄區(qū)企業(yè)的治理盲區(qū)也納入社區(qū)治理的范圍之中。而針對頻繁變動的流動人員，黨群服務(wù)中心則更多依靠服務(wù)供給和網(wǎng)格員的定期走訪，及時將流動信息登記到網(wǎng)格管理治理體系內(nèi)，并盡可能滿足相關(guān)人員的訴求。在黨建引領(lǐng)的模式下，通過黨員模范帶頭作用的發(fā)揮和治理要素的有效集中，社區(qū)治理的精準(zhǔn)程度得到了極大提升，社群關(guān)系也實現(xiàn)了較大的改善。

（二）網(wǎng)格員考核制度多元化

考核是對人員進行管理和激勵的有效方式。A社區(qū)的專職網(wǎng)格員實行三級考核制度，分別由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)三級組織進行考核。考核標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)給定，社區(qū)只負責(zé)日常工作開展的考察與考勤。考核按照出勤率、走訪數(shù)量、工作的完成度等指標(biāo)進行打分，如若參與重大活動，更有額外加分。考核通過線上線下兩種方式實施。線下考核主要由社區(qū)負責(zé)，重點由日常出勤、社區(qū)居民反饋、領(lǐng)導(dǎo)評價等細化指標(biāo)構(gòu)成。線上主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)，主要依托網(wǎng)格員管理軟件，監(jiān)測網(wǎng)格員按時按點打卡、簽到、上傳問題數(shù)量等情況。這種定量與定性相結(jié)合的方式，在一定程度上保證了對網(wǎng)格員工作評價的科學(xué)性、客觀性與全面性，較以往較為主觀的評價方式有了很大的改觀。對于提升網(wǎng)格員工作的規(guī)范性、激發(fā)其工作積極性起到了良好的作用。

（三）網(wǎng)格員隊伍身份復(fù)雜

網(wǎng)格員隊伍身份復(fù)雜。A社區(qū)網(wǎng)格員隊伍主要由六名專職、六名兼職、一名安監(jiān)網(wǎng)格員共十三人組成。其中，專職網(wǎng)格員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)招，歸綜治中心管理，進入社區(qū)后則由社區(qū)和綜治中心共同管理。由于是社會統(tǒng)考，所以年齡集中在30歲左右，是社區(qū)治理的骨干。兼職網(wǎng)格員與專職網(wǎng)格員工作內(nèi)容并無明顯差別，同樣受網(wǎng)格員的考核標(biāo)準(zhǔn)限制，但主要由社區(qū)管理，選拔則是根據(jù)上級給定的指標(biāo)，由社區(qū)人員輪流擔(dān)任，每半年輪換一次。安監(jiān)網(wǎng)格員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招入，但只受安監(jiān)部門的指揮與領(lǐng)導(dǎo)，對社區(qū)的事務(wù)參與較少，更多的只是負責(zé)社區(qū)企業(yè)的安全治理與監(jiān)督。三類網(wǎng)格員分工協(xié)作，確保了A社區(qū)的各項治理工作都能做到有人可循。

三、網(wǎng)格員在治理實踐中面臨的困境

作為社區(qū)網(wǎng)格化治理的主要實施主體，網(wǎng)格員群體的出現(xiàn)有力推動了基層治理效能的提升，提高了社區(qū)回應(yīng)的精準(zhǔn)性。但在具體的治理實踐中，網(wǎng)格員群體也面臨著一系列困境。

（一）網(wǎng)格治理的實際自主性有限

社區(qū)治理面臨的具體情況千差萬別，治理手段和模式的選擇也應(yīng)該體現(xiàn)該社區(qū)的具體特點。但由于社區(qū)網(wǎng)格治理受上級的管控性較強，上級過多的行政性要求往往導(dǎo)致社區(qū)網(wǎng)格治理效果難以真正發(fā)揮。如2018年，A社區(qū)應(yīng)上級政策推進“全要素”的治理模式，但在該種模式還沒有全面落實、推進的情況下，上級政策就調(diào)整成了網(wǎng)格化治理。而在網(wǎng)格化治理剛剛理順的情況下，當(dāng)?shù)赜珠_始推行民警、警格員與網(wǎng)格員聯(lián)動融合的“網(wǎng)格+警格”模式，目標(biāo)是使基層治理逐漸成為可以聯(lián)動所有治理主體的大網(wǎng)。這一想法固然不錯，但是對于人、財、物有限的社區(qū)來說，實施起來則極為困難。A社區(qū)共六個網(wǎng)格，社區(qū)民警僅有兩個，并沒有真正意義上的警格員。但隨著聯(lián)動的融入，以往的網(wǎng)格員又不得不從事警格的工作，使得工作任務(wù)大增，在收入沒有變化的情況下，任務(wù)量的增加導(dǎo)致大量網(wǎng)格員疲于應(yīng)付，對自己的職業(yè)認同程度很低。社區(qū)將治理力量和管理任務(wù)讓渡給警格任務(wù)，原本的治理精力必定會被分散，精準(zhǔn)化程度也有所下降，如居民的需要長期難以得到及時有效回應(yīng)，將會大大降低居民對社區(qū)的認同感、歸屬感，降低社區(qū)治理的效能，違背網(wǎng)格化治理的初衷。

（二）網(wǎng)格員群體的穩(wěn)定性相對較差

穩(wěn)定、高素質(zhì)的網(wǎng)格員群體是保證網(wǎng)格治理工作順利開展的前提，但是當(dāng)前網(wǎng)格員群體的穩(wěn)定性相對較差，因為社區(qū)網(wǎng)格員需要面對社區(qū)內(nèi)治理范圍內(nèi)的各種工作，對網(wǎng)格員的素質(zhì)也提出了較高的要求，如既需要腦力勞動，也需要體力勞動、既能使用現(xiàn)代化的信息平臺，還能做得了群眾的思想工作，因而社區(qū)招入的網(wǎng)格員群體年齡結(jié)構(gòu)偏向年輕化。年輕化的網(wǎng)格員往往希望獲得更大的發(fā)展空間。而實際中的網(wǎng)格員晉升空間有限，通道較窄，層級跨越難度較高。再加上多層指標(biāo)考核所造成的較大工作壓力，導(dǎo)致網(wǎng)格員往往將眼前的工作視為臨時跳板，難以形成認同感和歸屬感。另外，兼職網(wǎng)格員總體來講，工作的連續(xù)性較差，每半年輪換一次的周期，也會造成兼職網(wǎng)格員對網(wǎng)格內(nèi)信息掌握不完全、業(yè)務(wù)不熟練、缺少服務(wù)意識、民眾接受度低等問題。從政府角度來講，一方面，地方政府希望將網(wǎng)格員變成自己在基層的觸手，因而在職業(yè)倫理方面對網(wǎng)格員保持了與公務(wù)人員類似的要求，但另一方面在待遇和崗位設(shè)置上又有很大差距，最終導(dǎo)致各類網(wǎng)格員的離職率長期居高不下，而政府也未能通過網(wǎng)格員降低自己的管理成本，提升治理效能。

（三）權(quán)責(zé)不對等影響了網(wǎng)格員的問題解決能力

權(quán)責(zé)一致是保證工作有效開展的前提，權(quán)責(zé)失衡是諸多問題出現(xiàn)的根源，面對權(quán)責(zé)一致問題，網(wǎng)格員在日常工作中有許多的無奈。網(wǎng)格員雖承擔(dān)著基層網(wǎng)格治理的職責(zé)，但就其本身性質(zhì)而言，是無執(zhí)法權(quán)的服務(wù)人員。網(wǎng)格員當(dāng)需要規(guī)范居民行為時，無權(quán)力與強制性之間就產(chǎn)生了矛盾。例如，在創(chuàng)建文明城市活動中，網(wǎng)格員應(yīng)社區(qū)要求，在走訪過程中要處理一些擺放不整潔的物品。當(dāng)看到一些廢棄拖把在小區(qū)樹旁堆放時，從創(chuàng)建文明城的目標(biāo)要求出發(fā)，網(wǎng)格員需要督促居民把亂堆放的拖把收到私人區(qū)域，但居民往往出于各種考慮，并不服從、配合。在這種情況下，網(wǎng)格員因沒有強制性執(zhí)行權(quán)，只能將出現(xiàn)的問題向上反映，導(dǎo)致問題無法得到及時解決；而且簡單的事件在信息溝通過程和科層傳達之間耗費較多時間，效率大打折扣。

（四）多主體加入并未實現(xiàn)治理效率的提升

治理從根本上來講需要多元主體的合作共治。但實踐中，多元主體加入社區(qū)治理之后，使得社區(qū)的各項工作精細到了每一部門。但由于信息不對稱和部門之間信息壁壘的存在，各部門之間的信息流通、使用會消耗大量時間，進而影響社區(qū)治理的效率。網(wǎng)格員群體作為社區(qū)問題的發(fā)現(xiàn)和撬動機制，需要經(jīng)過社區(qū)——街道——區(qū)三階體系的過濾分篩，才能撬動相應(yīng)的行政資源解決問題，這勢必在層層傳導(dǎo)的過程中會出現(xiàn)服務(wù)對接不準(zhǔn)確和治理主體混亂等情況。例如：網(wǎng)格員在社區(qū)巡查的過程中發(fā)現(xiàn)公共區(qū)域上有隨意放置的晾衣架，需要拍照上傳給監(jiān)督指揮中心，由指揮中心核查，然后再派遣相關(guān)責(zé)任單位處理。這一原本只需物業(yè)簡單溝通便能及時處理的事項，在網(wǎng)格員出現(xiàn)以后往往需要兩天甚至更長時間才能得以解決。多元主體的加入反而拖慢了原有社區(qū)層面問題的解決速度，增加了許多不必要的程序，也往往會引發(fā)群眾的不滿。

四、解決措施

基層社區(qū)網(wǎng)格化治理作為基層治理的一大創(chuàng)新，很大程度上解決了社區(qū)治理的精準(zhǔn)性和回應(yīng)性問題，實踐中，得到了各地的廣泛應(yīng)用。對于網(wǎng)格化治理中出現(xiàn)的以上問題，可以嘗試從以下方面給予解決。

（一）給予社區(qū)更多的自主性，鼓勵社區(qū)探索有效的模式

權(quán)責(zé)一致才能調(diào)動治理主體的積極性，也有利于社區(qū)治理主體根據(jù)各自不同的特點，探索適合當(dāng)?shù)匦枰闹卫砟Ｊ剑M而促進治理效能的提升。對此，上級政府應(yīng)轉(zhuǎn)換身份，從規(guī)則制定者轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫砟Ｊ綐?gòu)建、運行的引導(dǎo)者和監(jiān)督者，鼓勵社區(qū)從實際情況出發(fā)進行治理模式創(chuàng)新。如對于自治能力較強的社區(qū)，可以通過組建社區(qū)社會組織，使其與社區(qū)網(wǎng)格員群體有效配合開展社區(qū)治理活動。另外，上級政府也可以對各地區(qū)網(wǎng)格化治理建立考核系統(tǒng)，增加針對治理模式創(chuàng)新的考核項目，對于治理有效的創(chuàng)新模式大力支持并推廣，效用較低的則及時反省與糾偏。

（二）將職權(quán)對應(yīng)，規(guī)范化網(wǎng)格員權(quán)責(zé)體系

針對網(wǎng)格員的工作內(nèi)容、工作性質(zhì)賦予其一定的治理權(quán)力，保障其分內(nèi)工作的有效實施。社區(qū)可以將基層治理的權(quán)力適當(dāng)下放至網(wǎng)格員群體中，將網(wǎng)格員服務(wù)性質(zhì)與管理性質(zhì)結(jié)合，促進治理效果的最大化。在治理體系中，可將小風(fēng)險事件放權(quán)給網(wǎng)格員進行處置，這將有效激發(fā)網(wǎng)格員的服務(wù)意識，縮減治理成本，減輕其他部門的治理負擔(dān)。實踐中，各地也在積極探索網(wǎng)格員就地處理解決部分問題的方式，這不僅有利于問題的及時解決，還有助于提升網(wǎng)格員的角色意識和職業(yè)自豪感。另外，進一步規(guī)范網(wǎng)格員治理體系，理順上下級關(guān)系。明確不同性質(zhì)網(wǎng)格員的薪資標(biāo)準(zhǔn)、工作內(nèi)容、轄區(qū)范圍等。在實踐中，不斷優(yōu)化網(wǎng)格員的行為與網(wǎng)格員的管理體系，建立獎懲激勵機制，以充分發(fā)揮網(wǎng)格員在基層治理中的協(xié)助性作用。

（三）轉(zhuǎn)換評級主體，提升居民群眾話語權(quán)

轉(zhuǎn)化網(wǎng)格員評分規(guī)則，將考核標(biāo)準(zhǔn)與轄區(qū)內(nèi)的居民企業(yè)建立密切聯(lián)系，吸納服務(wù)對象參與對網(wǎng)格員群體的考核。社區(qū)居民是接受社區(qū)服務(wù)的群體，也是熟悉網(wǎng)格員群體的主體，對于網(wǎng)格員的考核，社區(qū)居民擁有更多的發(fā)言權(quán)。吸納社區(qū)居民參與對網(wǎng)格員群體的考核，不僅可以提升考核的全面性，而且可以激發(fā)居民參與社區(qū)治理的意識，激發(fā)社區(qū)治理的內(nèi)在能力。因此要完善考核機制，建立由“居民—— 樓道長——網(wǎng)格員——社區(qū)——鎮(zhèn)級組織”五級組成的考核架構(gòu)，建立居民、網(wǎng)格員、社區(qū)之間的治理服務(wù)與監(jiān)督反饋聯(lián)動協(xié)作機制。將管理與服務(wù)資源下沉到社區(qū)網(wǎng)格中，使居民主動監(jiān)督網(wǎng)格員的服務(wù)技能，全方位、多角度地促進網(wǎng)格員的素質(zhì)建設(shè)。居民主體監(jiān)督輔助于政府購買引進績效考核隊伍，綜合完善網(wǎng)格員服務(wù)考核制度，在考核中激勵網(wǎng)格員。

（四）打通網(wǎng)格員晉升通道，提升網(wǎng)格員歸屬感

完善網(wǎng)格員內(nèi)部晉升體系，通過在網(wǎng)格員群體中設(shè)立員長、組長、隊長等管理者崗位，鼓勵積極的內(nèi)部競爭。體系內(nèi)部中，創(chuàng)設(shè)層級治理機制，拓寬網(wǎng)格員晉升空間，為優(yōu)秀網(wǎng)格員提供適當(dāng)?shù)闹贫葍A斜。另外，可為網(wǎng)格員職位建立編制，將網(wǎng)格員主體納入行政管理內(nèi)部，推動網(wǎng)格員成為公共組織治理的編內(nèi)人員。評估網(wǎng)格員工作，評選優(yōu)秀網(wǎng)格員進行薪資獎勵，為優(yōu)化基本公共服務(wù)網(wǎng)格化治理體系提供堅定的人才保障。

五、結(jié)論

在網(wǎng)格化治理過程中，社區(qū)等基層組織面臨著多重問題。受部門利益、層級劃分等體制性與網(wǎng)格員身份的特殊性等因素共同影響，網(wǎng)格化推進過程也面臨諸多問題。另一方面，網(wǎng)格化治理在我國的基層治理中發(fā)揮的作用越來越大，不同地區(qū)的網(wǎng)格化治理也表現(xiàn)出了各自不同的特點，因此，各地政府需要鼓勵各地因地制宜選擇不同的網(wǎng)格治理模式。尤其是針對網(wǎng)格員群體，作為網(wǎng)格化治理中最為重要的主體，各級政府在任務(wù)下派和指標(biāo)設(shè)計的過程中尤其要注重從人本的角度謀劃該群體的長久發(fā)展和素質(zhì)提升，以促成整個網(wǎng)格員群體能夠自始至終在基層治理中扮演重要角色，成為政府與社區(qū)溝通的橋梁。