國家可持續發展議程創新示范區SDGs測度分析
——以郴州市為例

楊 卓 琳，馮 徽 徽，鄒 濱，吳 宏，王 玉 龍，李 世 杰，朱 思 佳，王 珍

(中南大學地球科學與信息物理學院，湖南 長沙 410083)

0 引言

2015年聯合國可持續發展峰會通過《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》(以下簡稱“2030年可持續發展議程”)報告，提出17項可持續發展目標(Sustainable Development Goals，SDGs)和169項子目標，從經濟發展、環境美好和社會進步3個維度致力于實現可持續發展，成為全球可持續發展指引，標志著全球可持續發展進入新時期[1]。隨后，為定量評估各國與地區可持續發展的實施成效，聯合國負責制定可持續發展指標體系工作的跨部門專家組(IAEG-SDGs)制定公布了231項指標[2]，用于監測與評估SDGs的實施進程，許多學者據此設計了本土化評估指標體系[3-6]。在此背景下，定量評估可持續發展進程成為各國政府準確掌握SDGs實施成效、存在差距以及需優先解決問題的重要依據[7-10]。

中國高度重視SDGs的實施與落實情況，將其納入發展規劃中，并于2016年出臺《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》，提出在“十三五”期間創建10個左右國家可持續發展議程創新示范區[11]。2018-2019年國務院先后批復深圳市、桂林市、郴州市、承德市、太原市和臨滄市6地成為國家可持續發展議程創新示范區，目的在于打造一批可復制、可推廣的可持續發展創新示范典型模板，為其他城市可持續發展提供參考與借鑒。

郴州市是湘江、珠江、贛江三大水系源頭，是國家重點生態功能區。郴州市素有“世界有色金屬博物館”和“中國有色金屬之鄉”之稱，鼎盛時期全市有規模大小不等的有色金屬采選企業1 000余家，目前仍留存兩百多座尾砂庫；多年來對資源不加節制地開采與利用，致使土壤、河流、居民生活用地、工礦場地等部分區域受到污染，并最終威脅到湘江乃至整個洞庭湖水環境狀況，對區域可持續發展帶來嚴峻考驗[12]。鑒于此，2019年郴州市被國務院批復為國家可持續發展議程創新示范區，其發展主題為“水資源可持續利用與綠色發展”。本文擬根據SDGs與通用指標體系框架，結合郴州市可持續發展總體規劃，定量評估不同階段郴州市SDGs落實情況，剖析SDGs面臨的主要問題與挑戰，為郴州市可持續發展提供科學建議，也可為其他地區可持續發展提供參考依據。

1 數據與研究方法

1.1 研究區與數據

郴州(112°13′E～114°14′E，24°53′N～26°50′N)全市土地面積為1.94×104km2，地勢總體呈北低南高、東高西低特征(圖1)，地貌以丘陵為主；屬亞熱帶氣候帶，多年平均氣溫19.4 ℃，多年平均降水量1 523.8 mm；境內湖、泉、瀑眾多，河流密布，2017年森林覆蓋率為67.7%，是國家重點生態功能區和湖南省“一帶一部”戰略的重要支點、“一核三極”發展戰略中的南大門。

圖1 研究區示意

研究數據主要來自2017-2019年《郴州市統計年鑒》《郴州市國民經濟和社會統計公報》《湖南省水資源公報》《郴州市可持續發展規劃(2018-2030年)》[13]、政府年度工作報告及郴州市各職能部門統計數據；土地利用數據來自Yang等發布的中國30 m年度土地覆蓋及其變化數據集[14]。

1.2 研究方法

1.2.1 指標體系構建 在分析《2030年可持續發展議程》全球指標框架的基礎上，參考《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》[15]行動指南，對標《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》主要建設任務，結合郴州市實際發展狀況與未來發展需求，構建可持續發展評估指標體系(表1)[13]。

表1 郴州市可持續發展評估指標體系

1.2.2 SDGs監測評估 參考聯合國可持續發展解決方案網絡(SDSN)與貝塔斯曼基金會所采用的SDGs監測評估方法[7]，郴州市可持續發展評估實現流程為：1)數據標準化。采用線性極值標準化方法[16](式(1)-式(3))消除量綱影響，以便進行不同年份間SDGs評估結果的對比分析。2)加權聚合。基于上述歸一化指標，通過算術平均或加權平均方法計算該區域SDGs總體發展水平。由于目前對于SDGs的權重尚無共識，本文采用國際通用的等權重算術平均處理各指標得分[17-19]，該方法簡單易行，支持后期指標體系的修改與擴展，同時能凸顯不同目標的公平性。

正向指標：

U=(y-ymin)/(ymax-ymin)

(1)

逆向指標：

U=(ymax-y)/(ymax-ymin)

(2)

適中指標：

(3)

式中：y為實際指標值；ymax和ymin分別為基期(2017年)和末期(2030年)中的最大值和最小值；yq為適中指標的最優值；U為去量綱的標準化指標，反映該指標較基期的變化情況，U值越大，表明該指標對應的可持續發展水平越高，U<0表明該指標出現倒退。

2 結果與討論

2.1 郴州市可持續發展總體特征

根據聯合國推薦的SDGs評估方法，定量評價郴州市2017-2019年可持續發展整體水平(圖2)。在政府部門的高度重視與積極行動下，郴州市可持續發展整體水平向好，2018年、2019年可持續發展綜合得分分別為-0.014和0.159。其中，經濟發展指標得分最高(0.265)，其次為社會進步(0.132)、生態環境(0.113)及創新驅動(0.097)；水資源可持續利用指標相對較差(-0.245)，尤其是2018年明顯倒退，成為郴州市可持續發展的主要制約因素，未來發展過程中尤需重視并改進。另一方面，各項指標發展呈現較大差異，經濟發展指標發展速度最快，2017-2019年增幅0.38，其次為社會進步(0.149)、創新驅動(0.125)、生態環境(0.075)，水資源可持續利用指標增幅最小(0.057)，未來應加大水資源可持續利用力度。

圖2 2017-2019年郴州市可持續發展評價指標

2.2 郴州市可持續發展各指標差異性分析

進一步分析各一級指標的可持續發展水平及其差異性(圖3)。1)創新驅動指標。2018年和2019年郴州市創新驅動SDGs得分分別為0.069和0.125(圖3a)。其中，隨著全社會研發經費投入行動計劃及人才計劃的執行，全社會R&D經費投入強度、萬人發明專利擁有量和勞動年齡人口平均受教育年限3項指標逐年上升；高新技術產業增加值占GDP比重發展相對穩定，但在2019年輕微下降，未來需要加大科技創新與投入，確保創新驅動整體健康可持續發展。2)生態環境指標。郴州市生態環境SDGs變化較復雜，呈現治理與破壞交錯進行。2018年和2019年生態環境SDGs得分分別為0.151和0.075(圖3b)。其中，濕地保護率得分基本不變，森林覆蓋率、水土流失治理率、畜禽養殖廢棄物資源化利用率、單位GDP氮氧化合物排放強度、單位GDP氨氮排放強度、污染地塊安全利用率6項指標發展向好；城市空氣質量優良天數比例得分在2018年輕微下降，于2019年明顯提升，并提前實現可持續發展目標(SDGs=1)；單位GDP二氧化硫排放強度和單位GDP化學需氧量排放強度指標得分提升后在2019年出現明顯回降；固廢產生量和堆存量逐年上升，固廢可回收資源未及時得到有效利用，導致工業固體廢棄物綜合利用率得分大幅下降。上述結果表明郴州市在自然與農業生態治理領域取得較大成績，而在工業治理與排放等方面仍存在明顯短板，經濟發展與生態環境保護矛盾依然較激烈。3)經濟發展指標。2017-2019年經濟發展SDGs指標持續向好，2018年與2019年SDGs得分分別為0.15和0.38(圖3c)。其中，萬元GDP能耗和第三產業(服務業)增加值占GDP比重2項指標得分逐年上升，可能與近年來郴州市打造開放型經濟、促進產業轉型和產業結構調整有關；人均GDP與單位建設用地GDP在2019年維持原狀，后續應加強建設用地集約利用，確保經濟發展持續進步。4)社會進步指標。郴州市社會進步指標得分逐年上升，2018年和2019年SDGs得分分別為0.114和0.149(圖3d)。其中，由于“民生100工程”等政策的持續實施，郴州市科教文衛及生活水平得到發展和提升，人口平均預期壽命、九年義務教育鞏固率、高中階段毛入學率、城鎮/農村居民人均可支配收入和每千人常住人口執業助理醫師數等指標持續改善；農村衛生廁所普及率在2019年明顯下降，主要原因是統計口徑差異(2019年由衛生健康委員會改為農業農村局進行統計)導致統計結果出現偏差。5)水資源可持續利用指標。作為郴州市可持續發展的核心，水資源可持續利用特色指標發展不及預期，2018年和2019年SDGs得分分別為-0.552和0.063(圖3e)，平均得分為-0.245。其中，集中式飲用水水源地(如東江湖)水質優良比例保持穩定，2017年即提前實現SDGs目標，并得到持續性保護與維護；重要江河湖泊水功能區水質達標率已在2018年超額完成，但2019年相關資料中該指標不再統計；農田灌溉水有效利用系數指標得分逐年上升；萬元工業增加值用水量指標在2019年下降0.295,得分僅為0.081；污水集中處理率在2018年劇烈回落，主要原因可能是污水處理廠存在工藝落后、配套設施損壞和排放廢水稀釋的情況，整治后2019年該指標顯著好轉；由于部分涉水工程(如臨連大橋斷面相關涉水工程)建設后發生污水直排現象，導致地表水水質達標率在2019年顯著下降。因此，工業發展過程中需要時刻注意節水與護水的協同。

圖3 2017-2019年郴州市可持續發展評價指標動態特征

2.3 郴州市可持續發展建議

針對上述分析結果，對未來郴州市可持續發展提出以下建議：1)發展高新技術產業，推動創新驅動不斷向前。積極推進政府、企業和高校(如中南大學、湖南大學等)聯合，舉辦創新創業大賽，搭建創新平臺，促進高端研究成果向產業應用孵化；圍繞有色金屬和石墨等特色資源，探索科技創新項目，加大對高新技術產業的支持力度，同時開展企業幫扶，進一步加強創新項目建設；加大科研投入，做好招商引資工作，同時加大國內外高端“人才引智”政策制定與實施，搭建人才綠色通道，創造合適的創業環境。2)加強環境監測與治理，補齊生態環境質量短板。依托科技創新，大力發展清潔能源，強化工業源與生活源污染整治；加強污染源監測力度，推動聯網監控系統建設，加快實時監控全覆蓋進度；推進工業資源綜合利用基地建設，提升工業資源綜合利用率，減少固廢污染；做好“回頭看”工作，確保生態環境狀況持續向好，謹防反彈現象。3)提高建設用地集約程度，保證經濟發展持續進步。優化城鎮空間布局，完善基礎設施，引導人口有序聚集，提高建設用地人口承載力；科學規劃產業發展，刺激經濟增長，有效降低新增建設用地；科學處置閑置地，提升城市用地管理水平，實現建設用地內涵挖潛。4)統籌城鄉協調發展，實現社會共同進步。增強城鄉互動，加強城鄉經濟一體化建設，緩解城鄉二元結構矛盾；落實“鄉村振興”戰略，調整農村產業結構，創造農村就業機會，吸引人才回鄉，促進農村經濟發展，縮小城鄉收入差距；完善農村基礎設施，提升社會和醫療保障，提高教育質量，降低農村勞動力轉移。5)水資源環境協同治理，加強水資源可持續利用。打好碧水保衛戰，協同“護水、治水、用水”，綜合考慮涉水工程影響，嚴格把控斷面考核，提高地表水水質；全面促進水資源節約和循環利用，提高工業節水效率；推進污水處理配套設施建設，促進污水管網全覆蓋，提升污水處理能力。

可持續發展評估涉及指標較多，數據來源廣泛，數據的完整性與客觀性是評價準確性的根本前提。本文研究過程中出現個別數據缺失(如建成區達到海綿城市指標要求的面積占比)、前后統計口徑不一(如農村衛生廁所普及率)等情況，對研究結果造成一定影響。未來各部門應加強溝通與協調，確保數據的完整性與一致性，從而為政府部門提供翔實可靠的數據與信息。從技術操作層面上看，郴州市結合自身水資源情況，構建了覆蓋全面、包含33項指標的可持續發展評估體系；作為國家級創新示范區以及對外展示窗口，郴州市可持續發展還需進一步對標聯合國SDGs及其指標體系，為中國其他地區乃至其他國家的可持續發展提供借鑒與經驗。此外，SDGs并非彼此獨立，而是存在顯著的協同/權衡交互作用關系[20，21]，如生態環境中自然生態環境與工業生態環境間的權衡關系，未來需在SDGs框架之下，進一步研究各指標間的相互關系，實現郴州市社會、經濟、環境的協調可持續發展。

3 結論與展望

本文基于SDGs框架與郴州市可持續發展戰略規劃，分別從創新驅動、生態環境、經濟發展、社會進步和水資源可持續利用5個方面定量評估了郴州市2017-2019年SDGs實施效果，指出了部分指標可持續發展存在的問題，為后續區域可持續發展的優先方向提供科學依據、為政策評估與優化提供合理參考。鑒于國家可持續發展創新示范區設立的初衷，本文研究結果不僅可為郴州市本地可持續發展提供依據，同時可為國家其他城市可持續發展建設提供參考，并為世界SDGs發展提供中國智慧與經驗，因而具有較重要的實踐意義。主要結論有：郴州市可持續發展水平總體呈現向好趨勢，但與2030年規劃目標仍存在較大差距。其中經濟發展指標發展迅速，2017-2019年得分成倍增長，但單位建設用地GDP指標動力不足，后續應加強建設用地集約利用；創新驅動與社會進步兩項指標得分均呈正增長，今后應繼續加大科技創新力度，重視城鄉差距擴大問題；生態環境指標得分在2019年下滑，主要是因為在工業治理與排放等方面仍存在短板，但值得肯定的是城市空氣質量優良天數比例提前實現2030年規劃目標；水資源可持續利用特色指標表現欠佳，尤其是地表水水質達標率在2019年回落，污水集中處理率在2018年明顯下降，后期應加強水環境治理，加大污水處理設施建設和運行管理力度。可見，經濟發展與環境保護之間矛盾仍然明顯，應協同推進經濟高質量發展與生態環境高質量保護。

未來將根據數據可獲得性和連續性繼續完善評估指標體系，對部分指標進行替換、修正和補充[22]，為客觀評估SDGs水平提供數據支撐。同時，由于部分指標數據具有延后性，目前僅公布了2017-2019年的官方數據，對掌握郴州市可持續發展狀態的變化特征造成一定影響。后期研究將持續關注郴州市的動態更新數據，拓展研究時間區間，評估不同時段郴州市可持續發展水平。諸多研究表明，SDGs具有顯著的區域空間異質性，且各指標間存在顯著的權衡/協同關系[23]，未來郴州市可持續發展建設應充分考慮差異化實施路徑[24，25]，并充分認識各目標/指標間的潛在聯系，制定有針對性的SDGs優先發展規劃，進而實現區域整體可持續發展水平。