拉薩市政府投資信息化項目技術評審流程及要點分析

黃彥飛

（拉薩市經濟和信息化局，西藏 拉薩 850000）

拉薩市因獨特的歷史、地理環境等因素影響，信息化建設起步較晚，發展相對滯后。進入十四五階段以來，拉薩市越來越重視信息化建設，已建各類關鍵信息基礎設施和重要信息系統。全市社會治理、城市管理、經濟發展、政務服務和民生保障等方面發揮著越來越重要的基礎支撐作用，智慧城市建設走上快車道。與此同時，信息化系統中超職能建設、建而不用、信息共享不充分、重建設輕運維、信息安全防護手段落后等問題日益突出，已成為影響和制約信息化建設進一步躍升的主要阻礙瓶頸。因此，拉薩市著眼于信息化建設全局，2019 年成立拉薩市經濟和信息化局（簡稱“拉薩市經信局”），作為拉薩市信息化行業主管部門。本著統一建設標準要求、集約化運維各類關鍵信息基礎設施和重要信息系統，構建科學高效信息化建設管理機制的目的，拉薩市經信局借鑒北京等先進省市經驗，結合自身實際，構建了信息化項目前置技術評審機制，明確各類政府投資信息化項目均需通過前置技術評審，之后財政部門方可安排預算資金。

1 信息化項目建設特點

信息化是指培育、發展以智能化工具為代表的新的生產力并使之造福于社會的歷史過程［1］，信息化項目是為實現該過程的具體手段。相比傳統工程項目，如交通、工廠等基建項目，其有鮮明特點［2］。

1.1 技術密集型，過程復雜

信息化項目屬于技術密集型，且其依賴的技術、實現手段更新迭代快。雖然國內外各種信息化項目都已有不少實踐成果，但暫未形成成熟的工程規范和標準，尤其軟件類項目。項目設計、實施、驗收、績效等各個環節，高度依賴實施人員的水平經驗，對成功實施項目造成不小挑戰。

1.2 以無形的智力產品為核心輸出

信息化項目核心輸出主要為一個無形的系統，目的是實現工作流程優化、提高效率。項目實施過程中，無法對項目效果進行評估，現有的測試手段無法覆蓋全部需求，對質量控制、過程控制提出更高要求。項目完成后，通過實際使用才能逐漸暴露潛在問題，因此項目的運維水平，完善的后評價制度，影響著項目能否達到預期。

1.3 人為因素影響大，協調環節多

信息化項目目標是優化原有業務流程，減輕工作量，獲得使用人員的認同與支持十分重要。項目全生命周期的每個階段，包括前期設計的需求分析，實施過程中的代碼編寫，后期運行維護等，都需要項目設計單位、建設單位、使用單位等多單位、多部門、多角色人員的緊密配合，充分溝通，明確項目功能需求、實現手段、預期效果等，需要科學高效的項目管理。全過程中任一人員未達到工作預期，都會對整個項目造成嚴重影響。信息化系統建成后能否被使用人員接受和使用，是衡量項目成功與否的關鍵。

以上特點表明信息化項目建設涉及到技術支撐、項目管理、人員管理等多方面的協調配合，其是一個復雜的系統性工程，故扎實的項目前期工作就尤為重要。本文的前置技術評審就是從信息化行業主管部門的角度，對信息化項目的前期工作進行論證，保證其質量與水平。

2 技術評審工作中的常見問題

拉薩市作為西部偏遠城市，信息化發展相對中東部城市還有差距，專業技術人才欠缺，大多職能部門不具備信息化專業能力，項目初期設計一般都由專業第三方完成。結合實際工作，主要有以下問題。

2.1 項目需求分析不到位

信息化是對原有工作業務的支撐，并不意味著通過信息化項目的建設，就能完成業務處理流程的再造。設計單位一定要根據實際業務需要，編寫需求分析，超出職能范圍的信息化項目，必然意味著資源的浪費。建設單位必須與設計單位充分溝通，明確項目建設邊界，確保相關功能與實際業務對應，避免對設計工作不聞不問。

2.2 設計人員水平不足

很多設計人員缺乏組織編制經驗和信息化建設思路，部分項目設計方案僅僅是羅列系統功能、缺項嚴重；升級項目與前期項目邊界不清；投資概算虛高、設備采購品牌傾向明顯；設計方案與實際建設需求脫節；修改過程緩慢，且無法到達專家預期等問題。這些設計方問題，在實踐中經常導致方案的反復修改，最終拖延整個評審進度。

2.3 項目評審過程中參與單位存在信息不對稱現象

技術評審活動的主要參與者有經信局、項目建設單位、設計單位、專家組四方，經常存在設計人員對專家意見理解不到位、建設單位領導對評審進展情況掌握不準確、設計人員對建設單位匯報情況與實際不一致等問題。這些信息不對稱，會導致決策者無法準確把握評審工作的主要矛盾，進而出現“有力使不出”現象，導致工作效率低下。

3 技術評審流程及評審要點

信息化項目第一階段的設計文本根據投資規模與復雜程度，可以分為技術方案、可行性研究、初設代可研等類型。前置的技術評審，即對設計文本中的項目必要性、技術可行性、政策符合性、安全可靠性等方面進行評估。北京市前置評審重點是統籌集約、共享開放、國產化、網絡安全、技術可行性和項目績效。拉薩市明確技術評審是指對信息化項目的必要性和設計方案的可行性、先進性、合理性進行技術論證，對項目是否符合全市信息化建設統籌要求進行前置審查。開展前置技術評審的目的是從項目初期就加強其統籌規劃，使得本級各資金渠道的信息化項目都納入統一的科學管理，提高財政資金使用績效，促進信息資源共享，避免重復建設。整個評審過程遵循獨立、公正、科學、可靠的原則。參與評審專家組成員的咨詢活動應不受外來干擾，不偏不倚，公正的對項目進行客觀的分析論證，并保證采用的標準，方法科學合理，評審結果符合實際。主要評審流程如下：

（1）項目申報函達。建設單位需提交技術審查項目文本紙質版1份、電子版本1份（光盤形式）、評審委托函。委托函包括項目建設的主要內容，與上級部門溝通情況，需明確不存在重復建設。

（2）形式審查。核實建設單位來函、設計文本是否齊全；建設主要內容與拉薩市現有信息化項目是否有重復建設情況；檢查設計文本是否規范，包含必要性、可行性論證等基本內容。

（3）專家預審。通過形式審查后，立即組織專家組對報送的文本進行預審，建設單位需敦促設計人員根據專家意見對文本進行修改，并明確修改時限。超出時限未提交修改文本的項目，將函達建設單位了解進展情況。

（4）召開專家評審會。當設計文本按照專家意見修改完善，或者三次預審后修改仍不到位，將組織專家現場評審，建設單位分管領導及項目負責人參加會議，建設單位將對本次建設項目做簡要介紹，設計單位參與設計的負責人做現場匯報及答疑。

（5）根據專家組意見，起草評審報告，并最終函達建設單位評審結果。具體流程圖如下。

由圖1 可見，專家評審會對整個信息化項目技術論證工作起著核心作用。受限于高層次專業人才的不足，拉薩市經信局無法獨立召開專家評審會，故通過購買服務的方式委托第三方聘請本地、北京、成都等地的專家開展評審活動。主要的評審要點有以下五點，見圖2。

圖1 技術評審流程圖

圖2 信息化項目技術評審主要內容

（1）現狀及必要性。項目必要性分析，就是說明項目實施的理由，項目建成后帶來的作用和意義。可以從兩個角度來論述，一是從國家的發展戰略、政策角度出發，說明其符合所在地市的發展規劃，滿足上位規范要求。二是從項目建設單位自身角度出發，分析現狀，調研現有業務流程及存在的問題和不足，明確通過項目要達到的目的與效果，如：優化政務流程，提高工作效率，具備較高的經濟社會效益等。

（2）基礎環境、技術架構設計及可行性。可行性分析，就是論證在現有條件下，項目能夠順利實施，主要包括以下四個方面：①基礎環境可行性。主要包括網絡、電力、部署環境等因素。信息化系統要明確服務對象，明確系統部署的網絡環境（互聯網、政務外網、政務內網），現有的網絡環境能否滿足業務需求。對涉及到有眾多戶外終端的信息化項目，如“雪亮”項目、物聯網項目等，戶外設備的取電、管溝線路、電費問題也是必須有針對性解決方案。同時必須明確信息化系統的部署環境，“上云”還是利用現有機房。②技術可行性。部分信息化項目涉及到多種網絡環境同時存在，不同的網絡環境，有不同的安全要求，最終影響整個系統技術架構設計。其依賴的技術路線在先進性、可靠性等方面能否滿足業務需求預期，先進省市是否有成功先例。③組織可行性。建設單位是否明確組建項目領導小組，作為項目建設的領導、決策機構，對建設項目建設過程中遇到的重大問題、難點問題做出決策；對項目建設各機構進行指導、管理；協調各機構之間的關系。④經濟可行性。項目投資金額適中，且有明確的資金來源。

（3）功能設計與業務需求的一致性。信息化項目的目的是為了優化業務流程，提高工作效率，而不是增加基層人員的工作負擔，因此項目的功能設計必須與業務相一致。要實現該目標，設計單位必須開展充分的前期調研工作，統籌現有信息化系統，針對業務流程提出完整的解決方案，明確功能的數據流程圖，明確具體操作的責任人員。一方面功能需求不能超出項目使用單位的工作職責范圍，會造成投資浪費，相關功能必然會閑置。另一方面功能需求要覆蓋業務全流程，不完整的功能設計必然達不到項目預期，造成項目失敗。升級改造類項目需必須明確與前期項目的建設邊界，嚴禁模糊不清。

（4）符合政府政策要求。《國家政務信息化項目建設管理辦法》（國辦發〔2019〕57 號）出臺后，很多省市都制定了本地區信息化項目建設相關政策要求，提出“系統上云”“三年免運維費”“安全可靠”“統一運維”等指導性要求，也提出“避免重復建設”“等保分保”“數據共享”等紅線。升級、改造類信息化項目，前期項目必須已完成驗收，且需提供審批單位的后評價報告。通過這些政策，指導當地的信息化項目建設，實現本地區信息化項目的統籌規劃，保證財政資金使用績效。因此編制設計方案過程中必須遵守相關規定和要求。

（5）軟硬件規模及預算合理性。根據實際業務需求，分析軟件系統包含的功能模塊。西藏地區原則上不再支持業務系統軟件的原始開發［3］。信息化項目中軟件系統開發的主要方式是基于成品軟件進行二次開發。該方式結合成品軟件和定制開發的優點，以較低的成本實現軟件穩定性和功能靈活性的統一。可通過調研先進省市類似項目、多家供應商詢價方式評估成品軟件的投資規模。軟件的二次開發，可通過經驗法或模型法評估軟件規模［4］，進而對工作量、軟件成本完成評估。

硬件方面主要包括三點：一是服務器，可通過分析系統用戶訪問量、使用頻度、并發要求、存儲數據類型等因素，計算得出CPU、存儲、帶寬需求。二是網絡安全設備，根據等保分級、安全可靠等要求，最終確定系統需要的種類和數量。如果系統“上云”，只需根據所需CPU、存儲參數向主管部門申請即可，大大節省了硬件方面投資。三是多樣的前端設備，監控監測、物聯網、手持設備等各種終端，要明確設備需要數量的計算原則，基本參數，避免過度采購。升級類信息化項目要重點分析已有硬件清單，新項目的利舊情況，以節約投資。

4 建議

隨著數字經濟、智慧城市建設的推進，政府投資信息化項目數量與規模都有大幅度提高。拉薩市自實施信息化項目前置技術評審以來，已完成50余個項目的評審工作，投資總規模達十億元。該制度已經成為政府統籌信息化建設、提高資金使用效益的重要抓手。在明確常見問題和技術評審主要內容的前提下，筆者認為可以通過以下措施不斷提高服務水平：

（1）組織開展專題培訓，加強對信息化項目技術評審制度的宣貫解釋力度；定期到部門單位特別是項目建設“大戶”對接信息化建設需求，了解對評審服務意見建議，做好前期服務對接工作。

（2）要求設計單位端正工作態度，保證人員水平，設計負責人必須親自參加評審會，且與設計文本所列人員信息一致。在充分科學調研的基礎上對項目必要性、可行性等因素進行論證，杜絕“紙上談兵”。針對項目反復上會評審仍不通過的情況，研究出臺限制措施，明確工作抓手，確保設計單位高水平完成相關工作。

（3）建立聯席會議溝通機制，完善信息通報制度。出臺評審內容、要求細則，并及時公布。明確項目建設單位分管領導必須參加項目評審會，建立起技術評審配套信息化系統等措施，消除信息不對稱導致的評審過程拖延。

前置評審制度只是覆蓋了信息化項目建設前期，為更好的提高項目績效，拉薩市正努力推動信息化項目全流程管理，加強經信、發改、財政、審計等部門的配合，各司其職，推動項目績效考核，驗收，后評價規范化，實現信息化項目建設周期全覆蓋。本文通過分析信息化項目建設特點，總結了技術評審工作流程及評審要點，助力規范前置技術評審工作，以提高項目申報材料編制質量。