農地細碎化的協同治理模式
——以皖南繁昌區為例

梁 偉

（武漢大學社會學院，湖北 武漢 430072）

1 引言

農地細碎化是我國農業現代化過程中面臨的重要問題[1]。20世紀80年代初，我國實施家庭聯產承包責任制，形成小農戶家庭經營格局，農地細碎化問題逐步顯現。中共十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，將扎實推進農業現代化作為重要內容，近年來中央1號文件也鼓勵發展多種形式的適度規模經營。有效解決農地細碎化問題并實現農業適度規模經營，對推進鄉村振興戰略和農業現代化具有重要的現實意義。

學者們主張通過市場化機制、行政化機制和自主治理機制應對農地細碎化問題。主張市場化機制的學者認為，應當由“看不見的手”配置土地資源從而推動土地流轉[2-3]。集體所有制是殘缺的土地產權[4]，影響了土地流轉和農民對土地的投資積極性[5]，需要界定合法產權[6]并賦予農民可交易的土地產權[7]，二戰后的日本就是通過市場化機制解決了農地細碎化問題[8]。但已有研究表明，市場化機制并不能有效解決農地細碎化問題，其難以解決過高的交易費用問題[9]，而且農業規模經營較少受到農地流轉市場影響[10]。主張行政化機制的學者認為，政府應在農地細碎化治理過程中發揮重要作用[11-13]，歐洲國家應對農地細碎化的初始方式就是政府主導農村地區的土地整治過程[14]。土地整治可以擴大田地規模與有效耕種面積[15]，改善土地生態[16]，是順應現代農業發展趨勢的重要做法[17]。但是，行政化機制面臨諸多困境：一是“最后一公里”困境[18]，借助行政化方式推動農地整治極有可能因為少數農民不配合而難以實施；二是潛藏政治性風險，地方政府往往以強制性手段推動農地整治和農地流轉，形成了對小農戶的排斥。研究發現，一些地區的農民依托村社集體開展農地細碎化治理[1，19]，形成兼具規模優勢與效益優勢的農業生產結構[19-22]。有學者將上述治理方式概括為自主治理機制。自主治理機制將農地細碎化問題看作公共治理問題，認為農民能夠借助自組織方式應對農地細碎化問題[23]。自主治理機制認識到了村莊集體行動的重要性，主張發揮村社組織的主導作用，激發農民的參與積極性，克服行政化機制和市場化機制的不足，這為農地細碎化治理提供了新思路。然而，自主治理機制片面強調社會內部力量，忽視了外部力量的作用。農地細碎化治理涉及農民、地方政府、新型經營主體等多個主體，單一的治理機制難以發揮作用[24]，農地細碎化治理必須整合多元治理機制，形成治理合力。無論市場化機制、行政化機制還是自主治理機制，大多立足村莊視角尋找克服農地細碎化的辦法，忽略了農地細碎化治理的整體性、系統性和地域性。

基于上述治理機制的不足，本文引入協同治理視角。協同治理源于西方國家解決公共領域復雜問題的實踐[25]。協同治理強調多元主體協作互動，共同應對公共治理問題，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題[26]。21世紀初，協同治理理論被引入國內并被運用于公共治理領域。在實踐過程中，協同治理已經形成較為完備的理論體系。基于此，本文以皖南地區的農地細碎化治理實踐為基礎，結合協同治理理論構建一個農地細碎化治理的分析框架，探析多元治理主體的協同關系和協同運作機制。

本文的數據材料來自筆者2020—2021年在皖南繁昌區開展的專題調研，調研總時長30天，重點考察了峨山鎮和平鋪鎮這兩個農業大鎮的農地細碎化治理情況。調研采用半結構式訪談的方法，對繁昌區農業部門的領導干部、部分鄉鎮和行政村干部、種田大戶及村民進行深度訪談，訪談涉及農地細碎化狀況、農地確權和農地整治過程、農業基礎設施建設情況、農地流轉的過程與形式、農業經營方式變革等具體內容。筆者在關注農地細碎化治理和農業規模經營等主題之余，還關注了農民家庭生活、村莊治理等內容，為理解農地細碎化治理奠定了良好經驗基礎。

2 農地細碎化協同治理：一個新的分析框架

“協同”概念起源于德國物理學家哈肯創立的協同學[27]。協同學作為一門研究普遍規律支配下的有序的、自組織的集體行為科學，在自然科學領域和社會科學領域均具有較強解釋力[28]。在社會科學領域，協同學原理被引入公共治理領域形成協同治理理論。協同治理是指國家、市場、社會和公民等多元主體針對公共事務的治理參與[29]，各主體注重發揮協同作用以形成協同效應進而實現治理目標[30]。結合協同治理理論和繁昌區經驗，本文提出農地細碎化的協同治理模式，其核心內涵是地方政府、村社集體、農民與新型經營主體等利益相關者共同參與農地細碎化治理，并通過相互之間的協同效應形成治理合力，解決農地細碎化問題的過程。

協同治理的分析框架包括協同治理環境、協同治理結構和協同治理運作過程。協同環境是協同治理的初始條件，主要包括制度安排、資源條件和協同動機等因素。制度安排指的是國家關于農地利用的政策和法規，協同治理必須在國家制度安排下有序進行。資源條件指的是協同治理過程中可供利用的資源，包括物質資源和文化資源。協同動機指的是協同治理過程中多元主體的動力來源和價值基礎。協同結構是協同行動主體間形成的力量關系以及不同主體的角色定位[25，31]，主要包括組織結構和權責配置。協同治理的前提是治理主體的多元化[28]，因而農地細碎化治理的主體應包括地方政府、村社組織、農民和新型經營主體。上述主體擁有不同的社會資源、利益訴求和價值理念，在農地細碎化治理過程中無法單獨發揮作用，必須相互合作形成協同效應，在穩定的組織結構中明確權責關系。協同過程是多元治理主體根據協同環境和協同結構開展農地細碎化治理實踐的微觀運作機制，包括多元主體利益協同、治理資源整合以及機制優化耦合，協同過程也是多元治理主體形成并實踐行動規則的過程。

綜上所述，協同治理環境、協同治理結構和協同治理過程構成農地細碎化協同治理的整體框架：協同環境是農地細碎化治理有效推進的前提，奠定協同治理的客觀基礎；協同結構為協同治理提供組織條件，明確多元主體的權責關系，促使多元治理主體有效協同；協同過程是多元主體的協同機制和農地細碎化治理的具體實踐方式（圖1）。

圖1 農地細碎化協同治理分析框架Fig.1 The analytical framework for collaborative governance of farmland fragmentation

協同治理以超越村莊的視角，探討多元主體治理農地細碎化的過程及其機制。協同治理的優勢在于：第一，整體性視角的運用。市場化機制和行政化機制立足于外部力量干預的視角審視農地細碎化問題，力圖借助外部力量改變農地細碎化狀況。自主治理機制從村莊自組織的角度出發，關注內部主體的互動形式與決策過程。然而，農地細碎化治理是內外部力量共同參與的過程，村莊視角無法還原農地細碎化治理的整體邏輯。第二，研究思路的轉向。不同于單一治理機制，協同治理認為農地細碎化治理是多元主體共同參與和協商的過程，強調多元治理主體的協同效應，在這一過程中多元主體形成穩定的組織結構和運作機制，實現更優的治理效果。

3 農地細碎化的協同治理實踐

3.1 農地細碎化現狀

繁昌區位于長江南岸沿江平原與丘陵山區的交界處，地形特點是半山半圩，農地高低不平，地塊相對分散。繁昌區戶籍人口約28萬人，耕地面積超過20萬畝，戶均耕地面積約5～6畝。20世紀80年代初實施的家庭聯產承包責任制，激發了農民生產積極性，但也導致農地被分割為無數小地塊。農村改革初期，為保證農地分配的公平性，絕大部分村莊都會根據人口變動調整農地面積，部分農戶的耕地甚至被分割為十余個地塊，分布在遠近不同的位置上，耕作十分不便。20世紀90年代后期，由于靠近長三角城市帶，繁昌區農村勞動力向長三角地區大量轉移，外出務工的農民將農地流轉給親朋鄰里。村莊屬于熟人社會，農地流轉具有“鄉土邏輯”，流轉形式相對隨意[32]，這使得農地更加細碎，農業經營更加不穩定。21世紀初，繁昌區出現了大規模農地拋荒，部分農民希望通過市場化方式流轉農地，但是難以克服“釘子戶”的問題[33]。繁昌區農民普遍希望改善農田耕作條件，解決農地拋荒問題，地方政府以此為契機開展農地細碎化治理。

3.2 農地細碎化治理的實踐過程

農地細碎化治理有兩種思路，即針對小農農業的農地細碎化治理和針對農地流轉的農地細碎化治理，二者在目標、內容和參與主體方面存在差異。對于小農農業的農地細碎化治理，其重點在于改變農戶承包地細碎的現實困境，促進小農戶連片經營承包地。因此，農地細碎化治理的主要內容是提高小農戶的地塊整合程度并且使小農戶獲得相對完整的承包地。在此過程中，小農戶成為農地細碎化治理的關鍵主體。對于農地流轉的農地細碎化治理，其重點在于改變農地細碎化困境及其引發的農地拋荒問題，提高農地資源的使用效率。因此，農地細碎化治理的主要內容是推動農地整合連片和規模化經營，這一治理過程需要整合地方資源，充分激活政府、社會和市場的參與積極性。繁昌區的治理思路是“農地整治與整合+農地流轉”，即借助農地整治的契機將細碎農地整合起來，在此基礎上通過農地流轉發展農業規模經營，既解決農地細碎化問題，又提高農地使用效率。這一治理目標的實現，需要地方政府、村社集體、農民和新型經營主體等多元主體共同參與。

（1）農地整治與農地整合。在小農戶分散經營的格局下，農地被縱橫交錯的田埂和田間路切割成數個小地塊，并且由于地形地勢、農戶經營差異等因素的影響，農地變得高低不平。因此，農地整治與整合是農地細碎化治理的基本前提。農地整合需要打破田埂、平整地塊、修建機耕路和水渠等設施，這些工程耗資巨大，村莊內部難以應對。地方政府積極為村莊鏈接農地整治資源，農民以村社集體為單元組織起來協商農地整治細則，從而消解了集體行動的物質困境與組織困境。農地整合涉及農地產權問題，如何在法律允許的范圍內實現農地整合成為重大難題。地方政府根據實際情況，提出“虛擬地塊、二次流轉”的方案，并以“確權確畝不確四至”的原則對農戶承包地進行虛擬確權，農戶擁有確定面積承包地的承包經營權，但地塊是虛擬的。地方政府在農地整治的基礎上推動虛擬確權，從制度層面強化農戶的土地承包經營權，但也消除了農戶對固定地塊的權利，為農地整合提供了制度條件。

繁昌區的農業生產條件相對落后，機耕道路狹窄、水渠建設滯后等問題制約著當地農業發展。在農地整治過程中，繁昌區通過拓寬機耕道、新建灌溉水渠等基礎設施改善了農業生產條件，但也因此占用了較多耕地。村社集體組織農民商議農地面積分配辦法，最終提出以村民組為單位對農地面積同增同減的方案。上述方案提出后，農民意見出現了較大的分歧：1/3的農民同意；1/3的農民中立；1/3的農民反對。為了統一農民的意見，村組干部發動村莊精英開展群眾工作，同時為農民答疑解惑。在村民代表和黨員的廣泛動員下，最終全體農民接受了農地面積分配方案。

雖然愿意種田的農民很少，但他們大多為老弱病殘戶，對農地的依賴程度較高，村社集體優先保障這部分農民的土地權益。村社集體在靠近公路或者大田周邊的地帶劃出自耕功能區，將自耕功能區的農地分配給這些農民耕種。對于不愿意種田的農民，村社集體將他們的農地經營權流轉回來，實現了農地整合連片。

（2）農地整體流轉。農地細碎化治理的目的在于改善農地耕作條件和提高農地資源使用效率，在此過程中選擇何種農業經營主體成為重要問題。繁昌區實現了農地“小塊并大塊”，但是本地農民不愿意種田，他們更愿意將農地流轉出去，如果再次將整片農地分給農戶，很有可能出現農地再細碎化問題。考慮到農民的普遍訴求和農地再細碎化風險，地方政府將農地流轉作為農地細碎化治理的重要路徑，積極引導村社集體開展農地流轉。地方政府規定：新增農業規模經營主體（經營面積50畝以上）且簽訂農地流轉合同的集體經濟組織，可享受一次性工作補貼；經營規模超過100畝，簽訂3年及以上流轉合同且從事大宗農作物生產的經營主體，可享受60～80元/畝的農地流轉補貼。此外，地方政府還為規模經營主體提供農業信貸資金和農業保險補貼。

農地流轉政策激勵了村社集體開展農地流轉，但是農業經營具有較大不確定性，農業收益經常波動，農業經營主體有可能因經營不善而毀約棄耕。在農地流轉過程中，地方政府和村社集體通過一系列措施防范農地流轉風險。首先，地方政府設立保證金制度，經營主體按照600元/畝的標準繳納保證金，并存入地方政府為經營主體開設的銀行賬戶。其次，村社集體增加了農業經營主體篩選的環節，對農業經營主體的經濟能力、種植技術和信用情況進行考察，優先將農地流轉給本地村民。

繁昌區利用土地整治、農業綜合開發、高標準農田建設等項目完成了近10萬畝農田的整治，形成“田成方、林成網、路相連、旱能灌、澇能排”的現代農田格局。整治后的絕大部分農田進入農地流轉市場，形成200多家平均規模為200～300畝的家庭農場，實現了較為穩定的農業規模經營，不僅解決了農地細碎化問題，而且提高了農業生產效率。

4 農地細碎化協同治理模式的闡釋

農地細碎化治理是一個復雜工程，需要充分激活多元治理主體。地方政府將相關利益者吸納進來，使多元主體在特定環境中產生協同動力，形成組織有序的主體關系和權責配置形態，為農地細碎化治理奠定客觀基礎和組織條件。在此基礎上，地方政府通過主體利益協同、治理資源整合和治理機制耦合等具體方式實現農地細碎化治理目標。

4.1 協同環境：協同治理的基礎

協同環境是農地細碎化治理的初始條件，協同治理的發展、運行和維系都嵌套在特定環境之中[25]。

集體土地所有制為協同治理提供了制度空間。20世紀80年代以來，我國實行統分結合的雙層經營體制，土地所有權與土地承包經營權相分離。21世紀以來，分散而細碎的農地使用權影響了農業生產力發展和農民生產積極性[34]。鑒于農地權屬分離的情況，中央發布“三權分置”改革的指導意見，在土地承包關系長期不變的政策背景下，村社集體可以在“三權分置”制度設置下依托村社組織整合承包地。

鄉村振興戰略實施以來的農業政策提供了政策條件。中共十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，明確要求“夯實農業生產能力基礎，大規模推進農村土地整治和高標準農田建設”，中央1號文件不斷強調“鼓勵發展多種形式適度規模經營”。可以看出，農業發展已經成為國家治理的重要內容。

地方政府、村社集體和農民在農地整合與流轉問題上形成了公共意志。繁昌區的農地拋荒衍生出多重困境：一是農民利益遭受損失，由于種田不劃算和農田難種，農民普遍不愿種田，因而無法從農地中獲益。二是地方政府的政治性風險，國家要求各級政府保證糧食安全，如果出現大面積農地拋荒，地方政府將面對政治壓力和政治風險。三是新型經營主體無田可種，繁昌區是皖南糧食主產區，農業規模經營前景廣闊，農地細碎化問題嚴重制約著規模農業發展。因此，地方政府、農民和新型經營主體普遍希望克服農地細碎化問題。

地域社會為農地細碎化治理提供資源條件。繁昌區靠近長三角經濟帶，地方政府的財政資源充足，縣域工商資本和農業資本較為活躍，能夠為農地細碎化治理提供充足支持。此外，本地村莊具有社會活力，村莊內部因血緣和地緣關系產生了豐富的社會資本，有利于將農民組織起來。

總之，集體土地所有制、農業政策、多元主體的公共意志以及地域社會資源為農地細碎化協同治理提供了良好環境。

4.2 協同結構生成：組織再造與權責配置

農地細碎化治理主體包含地方政府、村社集體、農民和新型經營主體，這些行動主體的角色及其互動關系深刻影響協同過程。在農地細碎化治理過程中，繁昌區形成了“政府行政引導、村社集體組織、農民自主參與、新型經營主體承接”的組織結構。

（1）政府行政引導。在協同治理組織結構中，地方政府既不是主導者也不是權力壟斷者，而是村社集體、農民和新型經營主體的合作者。地方政府具備較強的治理能力，通過引導性行為促進多元主體協同。具體表現為：一是爭取農地整治項目，克服村莊資源阻礙，激活村社集體和農民的治理動力。二是以農地“虛擬確權”為核心開展“三權分置”，以風險防控為核心創新農地流轉制度，為村社集體解決農地細碎化問題奠定制度基礎。三是制定農業補貼政策，引導新型經營主體積極參與農地細碎化治理。

（2）村社集體統籌。村社集體統籌是農地細碎化協同治理的關鍵環節，村社集體擁有集體土地所有權，具備參與農地細碎化治理的合法性，村民自治制度則為村社集體提供了組織規則[1]。村社集體發揮了以下功能：協調村莊利益關系，主要涉及農地整合方案、農地流轉方式和農業經營主體選定等內容；借助村民自治制度確定農地細碎化治理的公共規則；承接政府的治理資源和接應政府的地權制度；承擔組織和服務功能，對接新型經營主體，協調農民與新型經營主體的關系。

（3）農民自主參與。農民享有集體土地的承包經營權，農地整合必須在農民自主參與的基礎上進行。農民民主協商具體細則，通過少數服從多數的決策機制確定農地細碎化治理細節，形成高度統一的公共意志。農民的自主參與集中體現在：制定農地整治后的農地面積分配方案；確定農地經營權調整方式和農地流轉相關細節（如地租定價、經營主體選擇、流轉期限）；本地農民也可以作為新型經營主體參與農地流轉，發展農業規模經營。村民自主參與農地流轉，是村莊自我激活的體現。

（4）新型經營主體承接。僅僅強調產權和市場的重要性并無意義，旨在增強農戶土地權能的農地確權反而固化了農地細碎化格局[35]。新型經營主體的作用體現在承接連片農地進而發展農業規模經營上，其前提是農業規模經營能夠產生較高經濟效益。繁昌區能夠滿足上述條件：一方面，地方政府通過發放農地流轉補貼和農業種植補貼，提高了農業規模經營的外部收益。另一方面，地方政府通過農地整治提升了農田質量，農業生產成本得以降低，農業規模經營的效益大為提高。此外，新型經營主體大多來自本地，他們熟悉農業生產規律，注重農業生產的技術細節，農地流轉風險較低[36]。

結合上文的分析可以發現，地方政府與村社集體的協同，體現為地方政府輸入治理資源和設計制度，在此基礎上村社集體主動承接治理資源，接應地方政府的制度設計。村社集體與農民的協同，體現為村社集體承擔協調者和組織者角色，農民以村社集體為基礎民主協商和民主決策具體事項。村社集體與新型經營主體的協同，體現為村社集體和新型經營主體開展合作并且共享農地經營收益。地方政府與新型經營主體的協同，體現為地方政府借助政策激勵和制度規范等手段引導市場主體，促使新型經營主體主動參與進來（圖2）。

圖2 政府、社會和市場的協同治理結構Fig.2 Collaborative governance structure of government,society and market

4.3 協同過程呈現：協同治理的機制構建

協同過程是多元治理主體為實現協同目標而開展互動的過程，包括利益協商、資源整合、機制耦合等多方面內容。當協同主體進入協同過程時，協同治理便轉變為一種正式的、以共識為導向的集體決策過程[37]。

（1）多方主體利益協同。農地細碎化治理過程涉及多元主體，只有這些主體形成穩定的利益關聯，農地細碎化治理才能有序推進。多元主體的利益協同借助兩個重要機制：一是績效激勵。農地細碎化治理可以創造經濟效益、政治效益和社會效益，不同治理主體都能從中獲益。農地整合連片后，農業生產效率將會有所提升，農業所能創造的經濟效益將大幅提高，農民和新型經營主體都能從農地經營中獲得更多收入。農業的經濟效益提升能夠擴大村莊利益空間，把愿意種田的農民留下來，這些人對于村莊發展和村莊建設具有重要意義。農地細碎化治理能夠抑制農地拋荒問題并推動農業規模經營發展，在此過程中，地方政府避免了農業風險，同時獲得了現代農業發展帶來的政治效益。二是地方政府主動建立利益協同機制，主要方式是發放農業補貼。對于農業經營規模達到100畝的農業經營主體，地方政府給予其農地流轉補貼。農地流轉補貼針對的是農業經營主體，但農民也是實際受益主體。對于村社集體，地方政府同樣提供一次性農地流轉補貼。基于上述兩個機制，地方政府、村社集體、農民和新型經營主體均與農地細碎化治理建立了緊密的利益關系。

（2）多元治理資源整合。資源整合是協同機制得以運行的實質內容[38]。農地細碎化治理涉及農地整治、農地整合以及農地流轉等過程，需要大量治理資源。繁昌區充分考慮不同主體的資源差異性，并以此為基礎整合了治理資源。治理資源整合的前提是明確資源整合載體，也即解決“誰來整合”的問題。為實現多元治理資源的整合及其有效使用，地方政府賦權村社集體，以村社集體作為資源整合主體，推動農地細碎化治理進程。村社集體作為資源整合主體有以下好處：一是村社集體可以承接農地整治、高標準農田建設等項目。中央、省、市和縣級政府的農業項目較為豐富，地方政府可以根據村社集體的實際需求對資源進行整合，再將整合性資源集交予村社集體使用，既解決了治理資源匱乏的問題，也避免了項目落地的“最后一公里”問題。二是村社集體可以借助村莊內部的自治傳統組織起來，同時充分激活村莊治理資源（如村莊精英），為農地整體流轉奠定社會基礎。比如在農地流轉方面，借助村莊自治基礎和村社集體組織，村莊精英可以利用閑置資本流轉農地進而發展農業規模經營。

（3）多重治理機制耦合。農地細碎化治理機制包括行政引導機制、農民自組織機制和市場耦合機制，這三個機制在農地細碎化治理過程中實現了耦合。農地細碎化治理包括兩個重要過程：一是農地整治與整合過程，即整合細碎農地及產權；二是農地流轉過程，即農地整體流轉給新型經營主體。

農地整治的難點在于：第一，如何創新地權制度從而避免農地細碎化；第二，農地整治后耕地面積發生變化，如何分配耕地面積。解決上述問題必須發揮行政化機制和社會化機制的協同效應。地方政府創新地權制度從而保障農民合法權益，采取“虛擬地塊、二次流轉”的農地虛擬確權方案，使得土地經營權獨立于土地承包權，在制度層面克服農地再細碎化問題。同時，村社集體自主協商農地面積及分配方式，統籌農地整合過程，并通過民主協商和民主決策的方式落實農地分配原則，以此在實踐層面完成農地整合。

農地流轉存在潛在風險，這在一定程度上影響了農戶的農地流轉意愿，進而影響農地細碎化治理的成效，如何防范農地流轉風險是地方政府和村社集體必須考慮的問題。因此，行政引導機制和農民自組織機制必須應對市場機制的缺陷。保證金制度為村社集體和農民提供了制衡新型經營主體的有效手段，即便出現經營主體拖欠地租或毀約棄耕的情況，農民也不會遭受過多利益損失。村社集體還積極引導本地農民進入農地流轉市場，農戶也優先將農地流轉給本地農民。基于此，繁昌區形成了穩定有序的農業規模經營形態。

通過對繁昌區農地細碎化治理過程的分析，發現協同治理是一種更優的農地細碎化治理模式。在特定的協同治理環境之中，多元治理主體依托完整的組織結構和治理秩序，借助多種治理機制實現協同治理過程，完成了農地整合與整體流轉，并且促進了農業規模經營的蓬勃發展，實現了農地細碎化治理目標。地方政府的行政引導是推動力，提供農地細碎化治理所需的物質資源和制度設計。村社集體統籌是重要治理方式，在組織動員農民的同時承接治理資源和協調治理過程，充分保障農民的農地權利，調動農民的參與積極性。農民通過民主協商的方式確定農地整合和農地流轉的具體細則，并按照少數服從多數的原則決策具體事項，村莊內部的農業發展活力被激活。新型經營主體承接是必要條件，新型經營主體以市場化方式配置資本要素，推動農地流轉和農地資源集中利用。地方政府、村社集體、農民和新型經營主體的協同行動實現了農地細碎化治理目標，提高了農地資源使用效率（圖3）。

圖3 協同治理的微觀運作機制Fig.3 The micro-operation mechanism of collaborative governance

5 結論與啟示

本文基于皖南繁昌區農地細碎化治理經驗提出協同治理模式，從協同治理視角出發對農地細碎化治理過程及其運作機制進行提煉，彌補單一治理機制的不足。研究發現，地方政府、村社集體、農民和新型經營主體等多元主體構建的協同治理模式能夠有效克服農地細碎化問題。從繁昌區的經驗來看，集體土地所有制和現有的農業政策為農地細碎化協同治理提供了制度條件與政策指導，多元主體的共同利益訴求為農地細碎化協同治理奠定了動力條件，地方社會資源為農地細碎化治理提供了資源條件。基于此，繁昌區形成了“政府行政引導、村社集體組織、農民自主參與、新型經營主體承接”的協同治理結構和權責關系形態，為多元主體參與農地細碎化治理構建了秩序體系。在微觀運作機制層面，多方主體利益協同、多元治理資源整合以及多重治理機制耦合等實踐機制，有效推動了農地細碎化治理進程。當然，繁昌區的社會經濟條件和區位條件也對其開展農地細碎化治理產生了積極影響。一方面，繁昌區較強的財政能力能夠支持其開展農業治理，因而地方政府具有較強動力推動農地細碎化治理。另一方面，繁昌區地處長三角地區的經濟輻射帶，農村勞動力轉移較為充分，誰來種田成為問題，繁昌區必須積極治理以避免潛在的政治風險和農業發展風險。

鄉村振興戰略的持續推進必須以農地資源高效使用為基礎，繁昌區的經驗為鄉村振興背景下農地資源高效利用提供了啟示：第一，地方政府能夠通過農業政策激勵、行政指導等方式引導農地細碎化治理過程，充分激活社會的自組織優勢和市場的要素配置優勢，有效促進農地資源高效配置，為鄉村產業振興奠定資源基礎。第二，農地細碎化治理是一個復雜的整體性工程，單純依靠某一種治理機制無法實現理想效果，需要在治理過程中充分調動行政、社會和市場等多元主體的治理積極性，積極構建協同治理結構，形成農地細碎化治理的協同效應。第三，在農地細碎化治理機制創新方面，應注意兩個問題：一是地方政府應當以回應村莊需求和現實問題為導向，明晰政府的權力邊界，避免過度介入農地細碎化治理的實踐過程進而破壞農地流轉秩序。二是農地制度創新應當與農地細碎化治理同步開展，使農地制度創新為農地細碎化治理提供制度保障，在此過程中應當始終堅持集體土地所有制。