城市周邊閑置宅基地盤活利用影響機制及治理對策
——基于長三角城市群三個典型鄉村的案例分析

周小平，劉博研，谷曉坤，時怡純，趙格睿

（1.北京師范大學政府管理學院，北京 100875；2.上海交通大學中國城市治理研究院，上海 200030；3.上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030）

在鄉村振興和共同富裕的背景下[1]，有效盤活利用閑置宅基地成為了解決“三農”問題、實現鄉村振興的有效途徑。據全國政協經濟委員會統計，目前全國農村空置宅基地規模已達3 000萬畝左右①https://baijiahao.baidu.com/s?id=1618337793441363267&wfr=spider&for=pc。，幾乎與農村集體經營性建設用地規模相當，空房率最高達七成[2]。同時，城市經濟外溢效應對鄉村空間提出新的需求，但宅基地閑置、散亂分布的現狀阻礙了鄉村產業落地、環境美化的用地需要，“供需不匹配”問題突出[3]。針對閑置宅基地盤活利用這一鄉村振興的重點和難點問題，2019年新修訂的《土地管理法》正式提出“允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規定。同年發布的《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》界定了宅基地盤活利用的多種方式。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》指導各地積極穩妥開展農村閑置宅基地盤活利用試點。這一系列制度設計為宅基地盤活利用提供了政策支撐。

現有研究主要從農村宅基地盤活利用的影響因素、模式、路徑及實踐樣態等方面開展[4]，對于影響機制研究較少。其中，影響因素主要從“人的限制”和“地的限制”來歸納[5]：人的限制主要包括農民的主體特質[6]、利益相關者的經濟博弈[7]等；地的限制則涉及區位條件帶來的不同宅基地盤活利用策略[8-9]、農村自然資源稟賦差異性帶來的盤活模式多元化[10]等。但是，宅基地盤活利用作為鄉村振興的有效路徑，僅采用人地二元視角研究不能體現包含多種資源要素優化配置的系統觀念[11]，難以實現多元要素統籌配置的系統效率。2022年國務院發布的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》明確提出“進一步提高土地要素的配置效率、推動勞動力要素合理暢通有序流動、推動資本要素服務實體經濟發展、加強資源環境市場制度建設” 的要求，為統籌考慮多元要素探索閑置宅基地盤活利用的影響機制指明了方向。

在城鄉融合的背景下，城市周邊鄉村因靠近城市的區位優勢和帶動邊遠鄉村的輻射屬性，成為了鄉村振興的關鍵地帶[12-13]。相比傳統農業地區，城市周邊地區具有經濟、市場、交通等優勢，不僅成為了城市重要的勞動力資源供給區[14]，也承載了城市居民休閑、娛樂、旅游的需求[15]。基于此，本文以長三角城市群三個典型鄉村為研究對象，從多要素協同發展、統籌配置視角出發，依據宅基地盤活利用情境特征對社會發展模型進行適用性調整，建立人才、資源、產業、文化、制度的多元要素理論模型，探索以宅基地盤活利用作為手段和工具，有效提升土地、人才、資本等要素圍繞城市周邊宅基地優化配置的機制，對其他城市周邊地區鄉村振興中的宅基地盤活利用路徑選擇和治理策略具有借鑒意義。

1 “人才—文化制度子系統—資源產業子系統”理論模型

社會發展模型概念框架出自于日本發展經濟學家速水佑次郎《發展經濟學——從貧困到富裕》[16]，該概念框架通過包含資源、技術兩個維度的經濟子系統和文化制度子系統，闡釋了社會體制如何在經濟系統和文化制度系統之間相互作用，強調了制度創新和以社區來連接政府與市場對于發展中經濟體的意義[17]。其中，資源包括自然資源、勞動力資源和經濟資源，技術是利用特定的生產要素組合生產產品價值的決定因素，制度是獲得社會成員普遍認可的規則，文化是社會的價值觀念系統。楊帆等將社會發展模型應用于國內脫貧攻堅與鄉村振興協同發展情境，認為人才是促進資源積累、推動制度創新、延續文化積淀的關鍵力量。因此，引入人才要素將社會發展模型拓展為以鄉村人才為中心的分析框架[18]，強調人才在構建社會網絡以降低交易成本中的重要作用，為人才振興鄉村提供了新的思路。

宅基地盤活利用是一個尋求發展的鄉村子系統，在一定程度上可以為鄉村發展提供空間、為農民發展提供物質保障、挖掘鄉村潛在公共價值。宅基地盤活利用的系統過程受到多元因素的影響，不僅依賴于自然資源、人力資源、經濟資源等資源要素[19]，也需要制度窗口的開放、鄉村規劃的約束等制度要素的保障，還需要黨建文化的推動、鄉土情結的激發等文化要素的支持，其中人才也作為核心力量起到關鍵推動作用。需要注意的是，鄉村產業場景的激活是宅基地盤活利用的重要目標，技術作為將特定的資源組合轉化為產品價值的決定因素[20]，是鄉村產業發展的重要支撐[21]，因此產業發展承載了技術的價值，是技術維度的具體化表現。綜上，本文在已有優化社會發展模型基礎上[22]，以產業替代技術，構建了宅基地盤活利用理論模型（圖1）。

圖1 宅基地盤活利用理論模型：“人才—文化制度子系統—資源產業子系統”Fig.1 The theoretical model of rural residential land redevelopment: “talent-cultural and institutional subsystem-resource industry subsystem”

如圖1所示，宅基地盤活利用理論模型強調了人才在文化制度子系統和資源產業子系統之間的聯結作用。文化制度子系統是規范性因素，以政策劃定底線，以文化明確需求[22]。資源產業子系統是驅動性因素，鄉村的“沉睡資源”能夠通過宅基地盤活利用得到調動，而產業作為鄉村振興的重要途徑也為宅基地盤活利用提供充分激勵。村委班子、返鄉青年、鄉賢、外來企業等人才主體統籌利用規范性因素和驅動性因素，成為宅基地盤活利用的啟動者、推動者、驗收者和受益者。

2 案例選擇與調查

2.1 案例選擇

本文選擇了上海市奉賢區青村鎮吳房村、松江區泖港鎮黃橋村和浙江省德清縣仙潭村這三個村落作為研究的案例，三個村具有如下特征：第一，區位條件上，位于大城市郊區，在產業發展、資源稟賦等方面有突出的城郊經濟特點，符合研究設定；第二，實踐效果上，有宅基地盤活利用的成功經驗，可表現為相對客觀的新聞報道、媒體評述等；第三，類型劃分上，基本覆蓋《農業農村部關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中提出的閑置宅基地盤活利用的主要模式，為研究提供更好的外部效度。

其中，吳房村位于青村鎮西部，總人口1 392人①吳房村人口數為2019年數據。，村域面積2.99 km2，發展黃桃產業，依托青港工業園區發展集聚經濟，盤活利用閑置宅基地為產業發展提供空間，成為上海市鄉村振興示范村；黃橋村位于黃浦江的源頭，總人口2 081人②黃橋村人口數為2012年數據。，村域面積3.2 km2，是市級鄉村振興示范村和農民宅基地改革“雙試點”村，以整村平移的方式將節余的宅基地復墾為耕地，完成上海市減量化任務、獲得集中連片耕地、進行現代化大規模家庭農場建設；仙潭村地處莫干山鎮的西北部，是莫干山民宿發展的模范村落，總人口1 916人③仙潭村人口數為2020年數據。，村域面積11.8 km2，以民宿業和旅游業為核心業態，經濟發展依靠宅基地資源。

2.2 案例調查與數據收集

案例調查時間為2021年7—8月，采用問卷和半結構化訪談相結合的方式。調查對象包括青村鎮政府、泖港鎮政府、莫干山鎮政府、三個村的村民委員會以及村民，訪談資料共計70份，共計67人次。除此之外，還收集了大量的新聞報道、政策文件資料，以及奉賢區、松江區和德清縣自然資源管理部門的會議訪談資料，時間跨度為2005—2022年。

3 基于扎根方法的宅基地盤活利用影響分析

扎根理論研究方法（Grounded Theory Methodology）產生于社會學領域，要求研究者從實際觀察、深度訪談等過程中對原始資料進行提煉概括，使研究問題和理論成果從社會過程和研究過程中自然涌現。扎根理論以編碼的方式從實證材料中獲取理論成果，適用于公共管理領域中的定性研究，主要包括開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼三個步驟逐步完成標簽化—概念化—范疇化過程，形成影響分析的各因素關系結構[23-24]。本文采用扎根理論的研究方法，對三個村的所有資料進行以“宅基地盤活利用”為主題，以“人才—文化制度子系統—資源產業子系統”理論模型為依據的范疇提煉。

3.1 訪談資料編碼展示

利用NVivo12①NVivo12是定性數據分析軟件，可以被用來進行文本扎根。對三個村的相關訪談材料進行編碼。首先進行開放式編碼，將原始語句歸納得到632個“概念化”參考點，凝練上升后得到了40個初級范疇（表1）。根據周小平等提出的“自下而上”與“自上而下”相結合的研究方法，將資料逐步聚合于分析框架的5個維度中，以“人才—文化制度子系統—資源產業子系統”模型中的人才、文化、制度、資源、產業為主維度指導主軸編碼，通過挖掘初級范疇之間的邏輯關聯、相似條件，得到15個主范疇：資源維度包括“經濟資源”“生態資源”“勞動力資源”，產業維度包括“產業興旺發達”；文化維度包括“戀鄉情結”“歷史遺產”“愛黨文化”；制度維度包括“國家政策法規要求”“省市政策要求”“政策執行機制”；人才維度包括“有作為的村干部”“有能力的外來市場力量”“有擔當的本地村民”“盡力支持的地方政府”“返鄉青年人才”（表2）。

表1 開放式編碼：標簽化—概念化—范疇化Tab.1 Open coding: tagging-conceptualization-categorization

表2 主軸編碼：范疇—主范疇Tab.2 Axial coding: category-main category

3.2 城市周邊宅基地盤活利用影響分析

通過上述扎根過程，形成了以“城市周邊宅基地盤活利用影響因素”為核心范疇，5個主維度、15個主范疇的多因素關系結構。可以得出，宅基地盤活利用并不能以簡單的“人—地”二元視角來考察復雜多元的宅基地盤活利用問題，而是一個綜合人才、文化、制度、資源、產業等多元因素共同影響的結果（圖2）。這和前述的理論建構一致。下面從5個維度進行影響機制的分析。

圖2 宅基地盤活利用的多元因素影響機制Fig.2 Multi-factor influencing mechanism of rural residential land redevelopment

3.2.1 人才因素：多元主體共治機制

人才因素通過構建鄉村社會網絡，達成宅基地盤活利用的集體行動，形成了多元主體的共治路徑：（1）有作為的村干部多方協調、入戶宣傳、平衡利益，充當起企業對接農民租賃宅基地使用權的中間橋梁，向地方政府尋求資源和政策方面的有效支持。例如仙潭村村長沈蔣榮作為仙潭村民宿發展的領頭人，把握仙潭村的發展方向，積極推動“未來社區”、大仙潭“聯合體”落地實施。（2）有能力的外來市場力量包括肩負社會責任、擁有鄉村情懷的國企和民企，承擔起尋找資金渠道、吸引投資入駐、規劃項目落地等任務，以資金和方案成為宅基地盤活利用的“補給流”，例如國盛集團、祥生集團和桃源里城鎮建設有限公司積極參與吳房村發展建設。（3）有擔當的本地村民是鄉村建設的“源頭”，積極參與村委會關于集中居住的意見征集、配合村委班子的規劃、參與市場主體的鄉村運營，主動開展公共服務生產。（4）地方政府重視宅基地盤活利用項目的政策供給。比如分別補償村集體和本地居民“節地獎勵”5萬元，鎮補足剩余資金需求并嚴格監督項目的實施情況。三級政府成為鄉村土地整治的“指揮棒”。（5）返鄉青年人才優化了鄉村治理的人才結構，運用新媒體、借助新政策為鄉村爭取資源和注意力，拓展鄉村創業新基地，成為鄉村建設的“活水”。綜上，多元主體圍繞宅基地盤活利用形成了多中心治理結構，參與到土地整治的集體行動中，實現對于鄉村公共空間改造的共同生產活動（圖3）。

圖3 人才因素促進宅基地盤活利用的多元主體共治機制Fig.3 Multi-subject co-governance mechanism of promoting rural residential land redevelopment with talent factors

3.2.2 文化因素：核心文化驅動機制

文化積淀外顯為鄉村發展機遇，內化為村民參與動力，歷史遺產、戀鄉情結和愛黨文化遵循文化保護、文化推動和文化建設的邏輯。（1）歷史遺產為發展民宿產業提供了重要的旅游資源，成為驅動宅基地盤活利用的先天優勢，以民宿、餐飲、配套基礎設施等用地需求帶動對于宅基地盤活利用的需要。例如，仙潭村民宿聯盟牽頭的“百歲宴”“舞龍表演”“旗袍節”等風情活動成為游客入駐民宿的“看點”。（2）戀鄉情結表現在村民主動報名宅基地盤活利用項目等行動中，作為鄉村空間更新的內源動力和價值導向，避免鄉村陷入“空心”窘境。但也存在村民對于鄉村原貌原址的懷念而希望保留舊居的情況。（3）黨建引領要求黨員爭當表率、解決難題。宅基地盤活利用因具有原始生存空間改造的困難性，有威望的個人帶頭開展有利于帶動普通村民積極參與。例如吳房村以宅基地盤活利用方式建設的第一棟民宿“半山藝”是黨員干部發揮先鋒帶頭作用勸說親屬實現的。保護歷史遺產和鄉土民情，建設黨建引領文化，最終形成內生的文化推動力，達成鄉村空間改造集體行動的共識。

3.2.3 制度因素：制度規范與激勵機制

制度因素為城市周邊宅基地盤活利用提供規范與激勵。中央提出的鄉村振興戰略成為指導鄉村宅基地盤活利用的綱領性文件，農業農村部《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（2019年）、《關于積極持續整治利用農村廢棄宅基地和廢棄房屋的報告》（2022年）和新《土地管理法》（2019年）的修訂都為宅基地盤活利用提供了提綱挈領的指導。為落實中央政策要求，住房和城鄉建設委員會的“五違四必”區域環境綜合整治工作和“生態村組·和美宅基”創建工作都創造了產權清晰、面積規整的宅基地盤活利用基礎條件；規劃和自然資源局推動的建設用地減量化工作成為了宅基地盤活利用的重要動力，郊野單元規劃、鎮總規和鄉村風貌類政策為農民集中居住項目提供了規劃藍圖和底線約束；農業農村委員會的鄉村振興示范村、“未來鄉村”等項目需要宅基地盤活利用來提供鄉村整體發展空間；建設和交通委員會監督和管理村民建房活動。“條”和“塊”的政策執行以頂層設計為藍本，以官員績效考核和部門任務為抓手，形成了規范和激勵雙向互動的宅基地盤活利用政策邏輯。

3.2.4 資源因素：多維資源保障機制

資源因素包含了生態資源、勞動力資源、經濟資源等重要的鄉村振興要素，是宅基地盤活利用的先天優勢、基礎條件和堅實保障。首先，這三個村落都具備良好的生態資源稟賦并挖掘休閑旅游功能以吸引外來資本參與旅游項目的建設，最終促成了宅基地的盤活利用。例如仙潭村以莫干山度假區為依托，發展學農旅游多功能利用耕地資源，既滿足了大都市居民休憩旅居的需求，又保障了民宿產業的“賣點”。其次，勞動力資源成為鄉村建設不可或缺的生產要素，是實施盤活并避免鄉村空心化而失去發展機會的基礎條件。最后，多元化的經濟資源為三個村宅基地盤活利用提供資金的堅實保障：社會資本投資運營長三角城市周邊鄉村并建立長三角鄉村振興基金；銀行對宅基地盤活利用類項目給予支持，例如莫干山鎮的“民宿樂”短期貸款和農發行建設吳房村的長期貸款；市、區政府通過“節地獎勵”等形式補貼農民集中居住項目；國有企業以入股鄉村運營公司等方式提供資金支持。特別的是，這三個村落都圍繞某個主題形成了經濟集聚效應，進一步促進了資源的流動和聚集：吳房村建設了多種業態的創意工作室，仙潭村以民宿經營為發展重心，黃橋村形成了家庭農場特色。城市周邊鄉村的宅基地盤活利用以優越的自然條件為基礎，以充足的勞動力資源為動能，以多元的經濟資源為保障，實現資源整合、流動和優化配置（圖4）。

圖4 資源因素促進宅基地盤活利用的多維資源保障機制Fig.4 Multi-dimensional resource guarantee mechanism of promoting rural residential land redevelopment by resource factor

3.2.5 產業因素：產業集聚創新機制

產業興旺發達是宅基地盤活利用的直接推動力，發展特色產業、搭建產業平臺、對接產業園區是三條重要途徑。（1）發展特色產業聚焦于產業的創新性。結合鄉村自然、經濟、人文條件找到最適合落地發展的特色產業，對鄉村空間提出剛性需求，帶動宅基地盤活利用。吳房村以黃桃為核心元素的特色產業，圍繞“吳房有桃”打造系列產品，二產、三產提出用地需求；仙潭村以民宿產業為核心業態，飯店、超市為輔助業態帶動全村宅基地盤活利用。（2）搭建產業平臺著重于模式的創新性。政企校多方聯動，國有資本、社會資本、金融資本協同投入為鄉村產業賦能，形成了以“設計—施工—運營”為主線、以全流程企業為載體的產業平臺。例如青村鎮多元企業按功能分工搭建鄉村振興產業平臺以對接不同種類、不同需求的業態，其中吳房村的“百村公司”桃源里城鎮建設有限公司負責資金配置、思爾騰科技集團有限公司進行鄉村建設和運營等。產業平臺使宅基地盤活利用模式可以被復制推廣。（3）對接產業園區強調運營方式的創新性，將產業園區與宅基地盤活利用綁定，由鄉村承接其經濟集聚的外溢需求，實現較大規模的宅基地盤活利用。例如吳房村的農民集中居住項目與青港工業園區綁定，以產業園區用地申請農發行貸款，以收益平衡盤活利用資金；在青港工業園區入駐的企業將總部設在吳房村帶動鄉村宅基地盤活利用形成“總部經濟”。

4 結論及對策

4.1 研究結論

（1）三個案例印證了宅基地盤活系統的理論設想，即以鄉村人才為核心，統籌和鏈接文化制度子系統與資源產業子系統，從而實現閑置宅基地再利用的目標。

（2）圍繞城市周邊宅基地盤活利用形成了人才、資本、領導注意力等實物資源與非實物資源的匯聚和流動的機制，打破郊區鄉村空心化發展的趨勢，構建出通過發掘鄉村公共空間潛在價值來實現鄉村振興的有效路徑。

（3）城市周邊鄉村宅基地盤活利用仍應以多元主體為核心，鄉村文化和宅基地相關制度規范在其中發揮驅動、規范和激勵的作用，資源和產業則為探索鄉村更廣闊的發展空間提供了保障。

4.2 治理對策

（1）建立有利于多元主體集體行動的治理結構。鄉村空間改造的集體行動需發揮村委班子的“橋梁”作用，一方面調動作為“活水之源”的返鄉人才的積極性，與作為“補給流”的市場力量搭建信任關系，簽訂具有長效造血機制的鄉村發展合同，另一方面，向上級政府尋求資源支持和激勵，探索底線和原則。在以發展為導向的宅基地盤活治理結構下，多元主體積極供給政策、資金、方案等顯性資源，挖掘生態環境、歷史遺跡等隱形資源，以閑置宅基地作為合作治理的對象來開展鄉村空間重構的集體行動[25]。正如速水佑次郎在社會發展模型中所強調的，社區是化解政府與市場矛盾，形成多主體共識和集體行動的關鍵[16]。多元異質的“鄉村社區”主體攜帶自身的社會資本、人力資本、經濟資本參與到宅基地盤活利用系統中能有效降低交易成本。

（2）探索以產業促進資源實現價值顯化的市場機制。產業興旺是鄉村振興的基石，是促進鄉村要素市場化流動的關鍵環節。實踐證明，以產業發展平衡宅基地盤活利用的資金，由宅基地盤活利用為產業解決用地問題，通過產業集聚鄉村潛在資源，以流動的資源要素激發鄉村內生造血能力，能夠打通產業顯化資源價值的渠道。城市周邊鄉村探索了發展特色產業、搭建產業平臺、對接產業園區三條有效路徑，代表著產業以不同的模式參與到鄉村資源價值顯化的過程中，通過創新機制集聚包括閑置宅基地在內的要素。因此，建議將宅基地盤活利用與地方產業發展相結合，通過鄉村轉型發展的總體運營實現閑置宅基地資源的價值顯化。

（3）構建以文化吸引和制度約束相結合的治理環境。強化戀鄉情結和愛黨文化等鄉村情感紐帶，顯化歷史遺產在宅基地盤活利用中的“助推”作用，在有條件的村落形成對游客、鄉賢的文化吸引[26]；完善農村公共空間治理制度體系以改善宅基地盤活利用的外部效率，善用績效考核、部門任務等政策工具來提升政府行政內部效率，最終實現多層次政策領域的系統效率[27]。文化吸引是多元主體愿意達成集體行動的內生動力，制度激勵是鄉村公共空間改造的外在要求，將文化的“柔性動員”與制度的“剛性要求”結合，構建富有“韌性”的鄉村治理環境，實現政府行政力量與鄉村發展活力的有效耦合與互補。