農(nóng)業(yè)政策性銀行全面預(yù)算管理研究

戴 晶 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行寧夏回族自治區(qū)分行

一、前言

預(yù)算作為國家戰(zhàn)略發(fā)展以及相關(guān)政策內(nèi)容的重要體現(xiàn)，同時對國家順利推進治理體系的完善與發(fā)展以及提高治理能力現(xiàn)代化均發(fā)揮著重要的支撐作用，屬于一種宏觀調(diào)控的主要手段。為此農(nóng)業(yè)政策性銀行應(yīng)該提高對預(yù)算管理制度改革創(chuàng)新的重視度與關(guān)注度，推動其貫徹與落實，主動謀劃，精心組織，扎實推進改革。然而，全面預(yù)算管理在政策性銀行中起步晚，使用還停留在初步發(fā)展探索階段之中，整體管理體系還未進一步建立與健全，從而不能充分發(fā)揮其管理作用。

二、銀行實施全面預(yù)算管理必要性探究

(一)全面預(yù)算管理的含義

全面預(yù)算管理始終堅持以企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展目標作為重要導(dǎo)向，通過對后續(xù)一定區(qū)間內(nèi)所實施的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及在此期間獲得的財務(wù)管理結(jié)果進行全方面的預(yù)測與規(guī)劃，從而提高企業(yè)各項財務(wù)資源與非財務(wù)資源配置的科學(xué)性與合理性，同時還會對具體執(zhí)行過程開展監(jiān)督工作與分析工作，做好及時將執(zhí)行結(jié)合進行評價以及反饋，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的改變以及合理調(diào)整起到作用，從而有效促進企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展目標的順利實現(xiàn)以及管理活動的有序開展。全面預(yù)算管理作為預(yù)算理念全員參與、對業(yè)務(wù)范圍實現(xiàn)全部覆蓋管理以及對管理環(huán)節(jié)進行全過程跟蹤的一個綜合性系統(tǒng)，能夠促使企業(yè)自身發(fā)展的長期或者短期目標、發(fā)展戰(zhàn)略等方面與企業(yè)年度行動計劃相互進行協(xié)調(diào)，對部門目標以及總部進行合理的整合，推動企業(yè)戰(zhàn)略方案更好的貫徹與落實。正如戴維奧利(美國管理學(xué)家)所言：全面預(yù)算作為少數(shù)能夠?qū)⒔M織全部關(guān)鍵性問題有效結(jié)合在一個系統(tǒng)中的一種管控方式。

(二)全面預(yù)算管理的主要原則及意義

1.全面預(yù)算的主要原則

一是服務(wù)戰(zhàn)略原則。預(yù)算管理需要切實以全行戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，科學(xué)使用最佳的預(yù)算編制方式，從而逐漸演變?yōu)橐詫嶋H經(jīng)營效益為重要核心指標和具體經(jīng)營目標緊密切合的預(yù)算管理模式，推動全行業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，確保戰(zhàn)略落地生效。二是業(yè)財融合原則。將全行經(jīng)營目標進行預(yù)算指標量化、分解處理，將業(yè)務(wù)預(yù)算視為根本立足點，將價值管理視為核心內(nèi)容，推動收入預(yù)算與支出預(yù)算更加細化、明確，有效銜接新分類分賬管理要求，實現(xiàn)業(yè)務(wù)預(yù)算與財務(wù)預(yù)算的有機統(tǒng)一、動態(tài)平衡。三是成本效益原則。統(tǒng)籌資產(chǎn)負債及對應(yīng)的收入和支出，收入預(yù)算應(yīng)該堅持“應(yīng)收盡收”的管理原則，對于支出預(yù)算而言，則應(yīng)該對各個經(jīng)營成本(如資金、風險等成本)實現(xiàn)全面覆蓋，促進增收節(jié)支，提升投入產(chǎn)出比。四是剛性管控原則。年初將所有財務(wù)預(yù)算管理事項統(tǒng)一納入預(yù)算管理，做到應(yīng)納盡納，除不可預(yù)見的外部驅(qū)動等重要事項外，原則上年度期間不追加預(yù)算項目，做到無預(yù)算不開支，超預(yù)算嚴審批，強化預(yù)算剛性管控。五是激勵約束原則。對激勵性財務(wù)資源做到獎罰對等，獎優(yōu)罰劣、鼓勵先進、帶動后進，除部分難以平滑考核的事項外，其余事項原則上按季兌現(xiàn)，突出激勵約束的時效性，充分發(fā)揮激勵約束作用。

2.推動戰(zhàn)略發(fā)展目標的順利實現(xiàn)

作為農(nóng)業(yè)政策性銀行，在實際經(jīng)營管理過程中應(yīng)該始終堅持以國家意志為基本執(zhí)行原則，切實滿足與服務(wù)好“三農(nóng)”(即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)的現(xiàn)實需求，始終堅持銀行發(fā)展規(guī)律“三位一體”的辦行發(fā)展觀念，充分發(fā)揮“當先導(dǎo)、補短板、逆周期”的關(guān)鍵作用與效果，應(yīng)該合理使用預(yù)算管理此種推動戰(zhàn)略目標順利“落地”的管理工具。利用全面預(yù)算管理來實現(xiàn)對資源配置的統(tǒng)籌管理以及合理優(yōu)化，從而對保持國家糧食安全提供優(yōu)質(zhì)化服務(wù)、促使脫貧攻堅成果更加鞏固化、促使其不斷拓展，有利于加強其和鄉(xiāng)村振興密切聯(lián)系、通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村的建設(shè)速度，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)化發(fā)展，推動農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展等一系列國家重大發(fā)展戰(zhàn)略目標以及農(nóng)發(fā)行主要職責主要業(yè)務(wù)的管理目標得以順利實現(xiàn)。

3.防范經(jīng)營風險問題的產(chǎn)生

安全性原則作為銀行在實際經(jīng)營過程中最為重要的管理原則之一。全面預(yù)算管理往往需要對外來一定階段內(nèi)所開展的經(jīng)營活動開展統(tǒng)籌規(guī)劃，推動相關(guān)工作人員能夠清楚地考慮現(xiàn)階段政策決定對于銀行為未來發(fā)展可能會帶來的消極影響，從而實現(xiàn)未雨綢繆。與此同時，參與編制管理活動的相關(guān)部門工作人員可以通過對數(shù)據(jù)進行橫向?qū)Ρ取⒖v向?qū)Ρ龋軌蛴行Оl(fā)現(xiàn)以往經(jīng)營過程中潛在的風險要點。全面預(yù)算管理對政策性銀行提供了及時尋找出風險要點的一種管理工具。通過對歷史數(shù)據(jù)進行整合與分析，預(yù)測與評估銀行未來發(fā)展可能會面對的一系列問題，及早制定好對應(yīng)的解決方案。

4.更加精準的控制經(jīng)營成本

與常規(guī)模式下成本核算方式不同，全面預(yù)算管理打破了機構(gòu)本身發(fā)展的局限情況，有效使用滾動預(yù)算以及零基預(yù)算等多種多樣的預(yù)算編制方式進行干預(yù)，嚴格按照“兩上三下、三個層面考核貫通”的原則，貫徹落實年度預(yù)算工作以及三年滾動預(yù)算管理工作。同時，還應(yīng)該提高預(yù)算管理的剛性約束力度，對由于落實國家相關(guān)政策等客觀性影響因素而造成的誤差情況，應(yīng)該按照經(jīng)過程序?qū)徟Y(jié)束后，在對預(yù)算管理目標進行完善與優(yōu)化。還應(yīng)該提高對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督考核工作的重視度與關(guān)注度，用好全面預(yù)算管理系統(tǒng)，推動預(yù)算剛性控制目標的順利實現(xiàn)，針對預(yù)算評價過程中所得出的顯著偏差情況，則應(yīng)該及時對決策領(lǐng)導(dǎo)層以及管理層提出更加可行、更有針對性的優(yōu)化意見，有利于最大限度發(fā)揮其對決策的支撐作用。

三、問題分析

(一)全面預(yù)算理念的影響力不夠

不管是財務(wù)會計、還是管理會計，財務(wù)會計部門均是開展預(yù)算管理工作的“發(fā)起人”“組織人”以及“牽頭人”，推動全面預(yù)算管理工作有序開展的難度在于：以前預(yù)算編制就是財務(wù)計劃的編制，財務(wù)會計部門在編制預(yù)算時一般是在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對預(yù)期數(shù)據(jù)做一定的預(yù)測后進行編制，對全行戰(zhàn)略性的業(yè)務(wù)經(jīng)營計劃難以掌握全面的數(shù)據(jù)，業(yè)務(wù)與財務(wù)的穿透性、貫通性、黏性不足，預(yù)算未對全行的業(yè)務(wù)形成強有力的支撐，價值引領(lǐng)業(yè)務(wù)的牛鼻子作用未有效發(fā)揮。全行相關(guān)業(yè)務(wù)部門對本部門預(yù)算編制職責認識不清，還停留在全面預(yù)算就是財會部門工作的錯誤理念上，尚未形成良好的全面預(yù)算管理觀念，未養(yǎng)成編制本部門的預(yù)算管理習慣，在提供業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)時態(tài)度不積極、數(shù)據(jù)不全面。

(二)全面預(yù)算編制執(zhí)行力度不到位

農(nóng)業(yè)政策性銀行全面預(yù)算起步晚，2019年底制訂了全行財務(wù)預(yù)算管理辦法，2020年開始編制全面預(yù)算，逐步推行“三下二上”的預(yù)算編制流程和零基預(yù)算、三年滾動預(yù)算的編制方法。財務(wù)預(yù)算編制尚停留在總行及省行層面，尚未全面推行到市縣機構(gòu)，全面預(yù)算的執(zhí)行層級需要進一步延伸，不斷實現(xiàn)逐級編制、分層匯總、上下聯(lián)動、動態(tài)調(diào)整、統(tǒng)籌平衡的目標。再加之，全面預(yù)算編制方法較為復(fù)雜(如滾動預(yù)算與彈性預(yù)算等)，預(yù)算編制方式存在差異性，所以預(yù)算準確率也明顯不同。

(三)全面預(yù)算管理體系還未健全

全面預(yù)算管理作為銀行管理體系之一，不但需要滿足專業(yè)工作者對會計數(shù)據(jù)的需求，還需制定滿足預(yù)算管理需求的財務(wù)會計制度以及數(shù)據(jù)分析處理的管理系統(tǒng)。就人員方面而言，總行及省級分行的財務(wù)工作與運營工作是分開進行的，但縣市機構(gòu)財務(wù)、運營工作職責未分離，同時缺少專業(yè)性的全面預(yù)算管理工作人員，基層工作人員往往面臨上面千根線，下面一根針的狀態(tài)，對預(yù)算工作思想不重視，預(yù)算工作的專業(yè)性、精細化、準確性與總分行的要求有差距。預(yù)算的評價體系尚未健全，重編制輕評價的現(xiàn)象依舊存在，需要通過相應(yīng)的激勵機制，促進預(yù)算目標的實現(xiàn)。

四、農(nóng)業(yè)政策性銀行實施全面預(yù)算管理的優(yōu)化建議

(一)強化全員參與全面預(yù)算管理的理念

全面預(yù)算工作涉及政策性銀行各個方面，需要灌輸全員參與的理念，完善、優(yōu)化成本效益管理意識。“全員”參與，嚴格要求企業(yè)各個部單位以及崗位的工作人員均應(yīng)該參與進預(yù)算編制環(huán)節(jié)以及實施環(huán)節(jié)之中，使其都能夠參與到預(yù)算執(zhí)行過程追蹤，從而有利于促使預(yù)算工作的貫徹與落實，進而實現(xiàn)編制預(yù)算的管理目標。為此，銀行管理層應(yīng)該鼓勵與支持工作人員共同參與到全面預(yù)算管理工作中，才能夠促使全面預(yù)算管理不再只是局限于預(yù)算管理部門與財務(wù)工作人員，能夠促使業(yè)務(wù)部門以及一線基層工作人員能夠有機會與想法共同參與其中，并且在行動上、工作上推動全面預(yù)算管理工作的落實與開展。

(二)選擇適宜的預(yù)算編制方式

預(yù)算編制方式具備復(fù)雜性，并且每一種方式均存在對應(yīng)的適用范圍、優(yōu)缺點等。為了更好地避免全面預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在一定風險，農(nóng)業(yè)政策性銀行應(yīng)該結(jié)合自身戰(zhàn)略發(fā)展目標與經(jīng)營特點等內(nèi)容，選擇對應(yīng)的預(yù)算編制方式，從而進一步調(diào)整與優(yōu)化全面預(yù)算編制方法與編制環(huán)節(jié)，有利于提升預(yù)算編制的實效性與科學(xué)性。首先，在具體編制過程中可采取上下結(jié)合、分級編制等混合預(yù)算方式。通過總行向下級機構(gòu)傳遞年度預(yù)算編制相關(guān)原則標準，下級機構(gòu)在預(yù)算年度工作開始之前將編制工作完成情況及時傳遞給上級部門，當年度預(yù)算草案通過上級部門審議過程中，對下級部門進行傳達。其次，在預(yù)算編制具體開展環(huán)節(jié)，應(yīng)用零基預(yù)算管理方式能夠明顯提升工作的透明程度，同時還能夠進一步提升預(yù)算控制管理工作的質(zhì)量與水平。零基預(yù)算能夠消除以往年度經(jīng)濟活動因素所帶來的消極影響，能夠更好地符合農(nóng)業(yè)政策性銀行未來經(jīng)濟活動開展的現(xiàn)實需求，更好地適應(yīng)內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境的變化，能夠一定程度上降低浪費情況。再次，還應(yīng)該不斷轉(zhuǎn)變與優(yōu)化預(yù)算編制方式，有利于從根本上提升預(yù)算編制工作質(zhì)量以及工作水平。最后，建立健全農(nóng)業(yè)政策性銀行自身數(shù)據(jù)資料庫，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)尋找滿足自身發(fā)展需求的適宜編制方法，有利于推動全面預(yù)算編制的信息化建設(shè)。

(三)通過考核提升執(zhí)行能力

全面預(yù)算考核作為農(nóng)業(yè)政策性銀行對預(yù)算執(zhí)行具體實施情況，對應(yīng)開展科學(xué)合理的考核工作以及評價工作，將其視為預(yù)算執(zhí)行相關(guān)工作這獎懲考核的一項評估依據(jù)。針對于預(yù)算管理有關(guān)工作人員預(yù)算調(diào)整提供科學(xué)的意見與建議，能夠?qū)φ咝糟y行發(fā)揮一定程度的約束作用與激勵作用，有利于推動經(jīng)營目標順利實現(xiàn)。為此還應(yīng)該加強與完善農(nóng)業(yè)政策性銀行考核評價力度與考核制度，首先，為了促使預(yù)算執(zhí)行效果更好地滿足經(jīng)營目標需求，則應(yīng)該建立健全對應(yīng)的、權(quán)威性的評價考核制度，并且還應(yīng)該不斷調(diào)整與優(yōu)化考核評價方式與措施，明確對應(yīng)的評價指標內(nèi)容，從而對財務(wù)資源與非財務(wù)資源的合理配置提供可靠的參考依據(jù)，有利于提高資源配置的合理性與使用的有效性，從整體上提升農(nóng)業(yè)政策性銀行的全面預(yù)算管理能力與水平。其次，采取定期考核、定時動態(tài)考核此兩種管理方式，對全面預(yù)算結(jié)果開展對應(yīng)的考核工作，從而有利于及時尋找出實際執(zhí)行過程中潛在的問題并予以解決，糾正不合理行為，有利于保障年度預(yù)算編制工作能夠按照戰(zhàn)略性規(guī)劃方案順利實現(xiàn)。最后，對關(guān)鍵考核指標進行突出、重點管理，政策性銀行考核指標設(shè)定應(yīng)該緊緊抓住重點之處，對重點之處的考核指標開展嚴格的管理工作；對于一些非重點關(guān)鍵指標，則應(yīng)該根據(jù)實際情況增加考核次數(shù)，定時定期或者根據(jù)變化進行跟蹤與考核，再突出關(guān)鍵重點內(nèi)容來保障農(nóng)業(yè)政策性銀行年度預(yù)算目標的順利實現(xiàn)。

五、結(jié)語

綜上，全面預(yù)算管理作為農(nóng)業(yè)政策性銀行突出內(nèi)部經(jīng)營管理瓶頸點的重要工具，有利于合理配置財務(wù)資源，推動業(yè)務(wù)預(yù)算和財務(wù)預(yù)算兩者的融合度，促進財務(wù)管理制度的改革創(chuàng)新，最大限度地發(fā)揮好農(nóng)業(yè)政策性銀行在逆周期的改善作用。此外，銀行還應(yīng)該深刻認識推動全面預(yù)算管理工作實施的必要性與重要性，了解現(xiàn)實情況，主動尋找并解決日常經(jīng)營過程中所存在的問題，對應(yīng)調(diào)整與優(yōu)化全面預(yù)算管理體系，最大限度地發(fā)揮好農(nóng)業(yè)政策性銀行的作用，推動其能夠更加穩(wěn)定、更加規(guī)范地發(fā)展與進步。■