日本進境動物檢疫監管制度及對我國的借鑒

史云鵬，王建昌，員麗娟，石 磊，陳 旭，季新成

（1.石家莊海關技術中心，河北石家莊 050051；2.西安海關技術中心，陜西西安 710075；3.石家莊海關，河北石家莊 050051；4.海關總署國際檢驗檢疫標準與技術法規研究中心，北京 100013）

日本是一個島國，僅有14%國土適合耕種，受農業資源和土地的限制，每年需要大量進口農產品，是世界上最大農產品進口國之一[1]。日本的食品可追溯體系和動物福利水平處于世界領先地位，動物衛生體系完善，動物疫病預防控制成效顯著，是世界動物衛生組織（WOAH）認可的口蹄疫和非洲馬瘟無疫國家，牛海綿狀腦病風險可忽略國家。為保護本國畜牧漁業產業發展，維持目前的動物衛生狀況，日本政府高度重視進出境動物檢疫工作，制定了較為完善的進境動物檢疫制度。這些系統的進境動物檢疫制度，對防止動物傳染病傳入，確保穩定的食品供應，促進日本家畜業發展，維持公共衛生水平，發揮了重要作用。日本的進境動物檢疫監管制度具有一定的先進性，對我國進境動物檢疫監管體系建設具有重要的參考意義。本文簡要概述了日本進境動物及產品情況、進境動物監管體系和進境動物檢疫監管措施，并與我國進境動物檢疫監管制度進行了比較，以期為我國進境動物檢疫監管制度的建設和完善提供借鑒。

1 日本進境動物及其產品基本情況

日本進口的動物以牛、豬、馬、兔等家畜以及雞、鴨、火雞等禽類為主，同時還包括一定數量的實驗猴。牛主要來自澳大利亞，進口量呈逐年增加趨勢；豬均為種豬，來自加拿大、美國等國家；馬主要來自加拿大、法國和比利時等國家；禽類如雞、鴨、火雞等，主要來自澳大利亞、荷蘭等國家。

日本進口的肉類產品主要來自美國、加拿大、澳大利亞等國家。其中：牛肉、牛內臟主要來自澳大利亞、美國和加拿大，豬肉、豬內臟主要來自美國、加拿大，羊肉主要來自澳大利亞、新西蘭和冰島，禽肉主要來自巴西、泰國和美國，馬肉主要來自加拿大、阿根廷，進口量呈緩慢增長趨勢。進口的脫脂奶乳主要來自新西蘭、澳大利亞和美國，進口量總體較為穩定。

2 進境動物及其產品檢疫監管相關法律法規

國會是日本動物檢疫立法機關，相關部門負責頒布具體的實施條例。日本動物衛生法律配套完善，修訂較為及時，注重借鑒國際通行規則，法律條款內容具體且有很強的可操作性，技術標準名目繁多，總體來看動物衛生法律體系較為完善[2]。

日本建立了以《家畜傳染病預防法》為主的動物防疫法律法規體系。進出境動物檢疫法律法規包括《家畜傳染病預防法》《狂犬病預防法》《傳染病預防與傳染病患者的醫療法》《家畜保健所法》和《牛海綿狀腦病特別措施法》。另有《水生資源保護法》規范了水生動物進口檢疫，環境省頒布的《鳥獸保護及狩獵相關法》及其實施細則、《鳥獸保護及狩獵相關法施行令》等實施條例規范了野生動物檢疫，日本經濟產業省負責實施《華盛頓公約》涉及的瀕危野生動物、魚類進出口。進口活動物及產品主要監測的疫病：一是口蹄疫、牛瘟、非洲豬瘟、牛海綿狀腦病、古典豬瘟、高致病性禽流感等28 種動物傳染病；二是藍舌病、牛地方流行性白血病、偽狂犬病、馬傳染性子宮炎等71 種須通報疫病。

3 進境動物及其產品檢疫監管體系

日本4 個內閣部門涉及進出境動物和動物產品檢驗檢疫工作，其中以農林水產省和厚生勞動省為主[3]，在進出口部分珍稀野生鳥類和野生動物時，還涉及日本經濟產業省和環境省。農林水產省下設消費安全局動物衛生課和動物檢疫所，主要負責日本進出口動物及產品的檢驗檢疫工作。其中：消費安全局動物衛生課是負責動物健康的專門機構和官方獸醫管理機構，也是日本的WOAH 聯系點，主要負責制定與調整日本動物疫病防控政策，制定與實施國家動物傳染病監控計劃，協調國家進出境動物檢疫管理事務，負責與國際動物衛生組織的協調與聯系，規劃、協調、指導地方政府、國家動物衛生研究所等法人單位就有關動物健康事宜進行合作，保證《家畜傳染病預防法》等法律規定的落實；動物檢疫所主要負責日本進出口活動物及產品、干草飼料、旅客攜帶物和郵寄物的檢疫工作。厚生勞動省下設醫藥生活局，主要負責動物進入屠宰場后的所有動物檢疫工作和食用動物產品進入加工環節后的衛生監管工作，包括進口食品安全。

日本根據WOAH 疫病通報信息，對進口動物進行風險評估，并基于風險評估結果，構建與風險相對應的進口動物檢疫制度。日本對出口國家按《日本進口需檢疫的特定物品的準入標準操作手冊》進行風險分析，進行入境前、入境時和入境后全過程控制，只有申請獲得入境許可后，才可啟動動物進境程序，經過進口申請、口岸檢疫、隔離檢疫、后續監管程序，符合檢疫要求者方可放行。通過這一系列措施，有效防止了動物傳染病從海外傳入，促進了國內家畜業發展，維持了日本公共衛生狀況。

3.1 進口及入境檢查申請

農林水產省對擬進口動物及動物產品進行風險分析。基于風險分析結果，認為可以進口的，日本與出口國簽署雙邊協議，此后方可啟動進口程序。進口前需要向動物檢疫所提交檢疫申請，而進口不同動物種類提交申請的時限不同，其中偶蹄動物和馬屬動物須在動物到達前120～90 d 提交，家禽為到達前70～40 d，水生動物為進口前1 個月[4]。

在運載進境動物的船舶或飛機到港前2 d，進口商負責向動物隔離場和入境口岸的動物檢疫所提交相關申報資料。

3.2 入境檢疫

當運載動物的船舶（飛機）抵達口岸時，動物檢疫官員登輪（機）檢查相關證書，查看是否符合要求，并實施臨床檢查。在未發現異常的情況下，動物檢疫官員簽發將動物運往隔離場的調離通知書。旅客抵達日本后，須向口岸動物檢疫官員匯報并接受動物檢疫，同時日本在全國14 個口岸配備了96 只檢疫犬用于旅客行李、國際郵件以及快遞的動物檢疫工作，防止旅客非法攜帶畜產品入境。如果隨身攜帶的動物產品沒有輸出國官方簽發的衛生證書，即使在國外免稅店購買，也不能帶入日本。目前，日本也加大了打擊非法攜帶動物及其產品入境的力度，對于未經許可違法攜帶肉類制品進入的，個人將被處以3 年以下有期徒刑或最高300 萬日元罰款，法人團體最高可處以5 000 萬日元罰款。根據《狂犬病預防法》，日本在入境口岸，對犬貓等伴侶動物進行嚴格檢疫，主要針對犬、貓、浣熊、狐貍和臭鼬進行狂犬病檢查。當根據輸入國政府簽發的檢查證書或其他文件確認輸入動物符合相應要求時，動物到達日本后的檢疫期一般小于12 h，其他情況下，最長檢疫期可達180 d。

通過國際郵件入境的動物產品在日本郵政公司下設的國際郵件海關進行檢查。對于因疫病控制原因禁止入境的動物產品，以及沒有附帶輸出國主管部門簽發的檢查證書的動物產品，將根據收件人的意愿進行銷毀或退回處理。

日本對進口活動物及動物產品的包裝、運輸均有嚴格的防疫要求：對裝載容器、運輸工具進行消毒處理，對非食用性的動物產品采取熏蒸或浸泡消毒處理。

3.3 隔離檢疫

隔離檢疫的時間因動物種類而異，牛、羊、豬等偶蹄動物的隔離檢疫時間為15 d，馬和斑馬等馬屬動物為10 d，雞、鵪鶉、鴕鳥、珍珠雞、火雞、雁形目禽類等為10 d（上述初生禽類為14 d），兔和蜜蜂為1 d，犬為12 h～180 d[5]。進境動物隔離期間，日本動物檢疫所負責實施進口動物傳染病檢疫工作。對進境動物逐頭確認后，在隔離場內對動物進行臨床檢查、血液檢測、抗體檢測、過敏反應檢測（結核菌素檢測等）、細菌培養、病毒分離、基因檢測等，以確保入境動物沒有任何疫病。若檢出任何傳染病，將對陽性動物做退回或銷毀處理。在隔離檢疫期間，所有檢測完成后，對于不合格動物，退回或銷毀；對于合格動物，簽發檢疫證書后放行。

3.4 后續監管

進境動物經隔離檢疫合格并放行后，由動物目的地政府開展后續檢查。對于進境陸生動物，由動物目的地所在的都、道、府、縣進行3 個月后續檢查；對于進境水生動物，隔離檢疫完成后，與目的地都、道、府、縣水產主管部門聯系，由其赴現場檢查。

3.5 禁止或暫停進口

日本建立了允許進境動物和動物產品的國家名單、產品準入清單以及相關企業名錄，并根據境外疫情發生情況以及在進境檢疫中發現的問題，可禁止或暫停進口某國或該國部分產品，如禁止從發生牛海綿狀腦病（BSE）的國家或地區進口牛、綿羊或山羊，并相應調整國家名單、產品準入清單以及企業名錄。

4 中日進境動物檢疫制度比較

4.1 法律法規建設方面

目前我國進出境動物檢疫有關法律較為完備。《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》及其實施條例是我國進出境動物檢疫的根本依據，基本涵蓋了進出境動物及動物產品檢驗檢疫的全部內容，同時制定了20 多部配套的部門規章作為有效補充，與《中華人民共和國生物安全法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國野生動物保護法》及《重大動物疫情應急條例》《國家突發重大動物疫情應急預案》等共同構成了我國進出境動物檢疫法律體系。

日本進出境動物檢疫工作涉及多個部門和多部法律，構成了完整統一的法規體系，內容不僅涉及原則性規定而且包括許多具體措施，具有較強的可執行性和可操作性。同時，日本對進境動物檢疫相關法律的修訂較為及時，現行《家畜傳染病預防法》自1951 年出臺后，已修訂24 次，僅最近10年就修訂了9 次[2]。而我國的進境動物檢疫相關法律缺乏時效性，《進出境動植物檢疫法實施條例》自 1996 年出臺后一直沒有修訂，1992 年出臺的《進出境動植物檢疫法》雖于2009 年做出過修訂，但僅僅是將第四十二、四十三條的“比照”二字改為“依照”，其余內容并無變更；同時部分內容較為陳舊，難以適應我國目前進出境動物檢疫工作中出現的新情況、新問題。

4.2 檢疫準入方面

在進境動物準入方面，日本采取主動、積極的做法，根據各國主要動物傳染病發生情況及重點疫病風險分析，制定了允許進口國家或地區的“正面清單”和不允許進口國家或地區的“負面清單”。根據境外疫情變化及進出境檢疫中發現的問題，采取暫停、禁止進境措施，并相應調整國家名單、產品準入清單以及企業名單，同時在農林水產省網站公布調整情況。對于部分國家或地區，日本認可其區域化措施。比如：允許從意大利進口活豬及相關產品，但不包括撒丁島；從英國進口活豬及其產品、禽及其產品，只能從大不列顛和北愛爾蘭地區，不包括蘇格蘭。我國對動物產品準入采取疫情禁令和準入清單相結合的管理制度，主要根據WOAH 有關動物疫情通報或疫情發生國家主動通報情況，發布疫情禁令。日本采用正面清單管理制度，即根據各國重大動物傳染病發生情況，制定準入清單，發布禁令更具有針對性。而我國一直實施“負面清單”管理制度，即根據全球重大疫情發生情況，隨時發布禁令。這一方面存在因疫情信息疏漏導致的發布不及時問題，另一方面發布禁令難免會影響兩國友好的貿易關系。建議圍繞“正面清單”發布禁令和解禁令，提升工作效率。

4.3 隔離檢疫期限方面

在隔離檢疫期限方面，日本進口不同種類的活動物，出口裝運前在輸出國的隔離檢疫時間不盡相同，如牛羊多為7 d，澳大利亞種牛為21 d。進入日本后隔離檢疫時間較短，如偶蹄動物為15 d，馬為10 d，初生雛禽為14 d。目前我國進口大中動物時，境外隔離期一般為30 d；入境后在我國隔離檢疫的期限，小動物一般為30 d，大中種用動物一般為45 d。總體上我國規定的隔離期比日本要求隔離期限長，雖然這有利于最大程度降低疫病傳入風險，但存在資源、時間浪費等問題，也不符合經濟學“最小二元化”原則。

4.4 進境后檢疫方面

動物入境后隔離期間，日本根據目前國際上發生的主要動物傳染病、輸出國近年發生的傳染病情況以及議定書規定檢測項目等情況，通過風險分析制定相應的檢疫工作方案，確定動物在隔離檢疫期間進行實驗室檢測的項目。

自2021 年開始，我國海關總署加強頂層設計，充分借鑒國際先進做法并結合我國實際，組織編制并實施了《國門生物安全監測方案（動物檢疫部分）》，著力升級打造進出境動物疫病風險監測“1+N”體系。該方案包括“一個指南”[即《國門生物安全監測（動物檢疫部分）指南》]和“N個計劃”[即國門生物安全監測（動物檢疫部分）年度計劃]。2021 年，在風險分析的前提下，根據不同來源國家和不同動物種類，制定了進境反芻動物、種豬、馬科動物、禽鳥類、野生動物、伴侶動物、水生動物和非食用動物產品等17 種動物及產品疫病監測計劃。《國門生物安全監測方案（動物檢疫部分）》將進出境動物監測疫病分為重點監測疫病、一般監測疫病、潛在風險疫病、指令檢查疫病，并基于置信度、疫病流行率、檢測方法敏感性等流行病學和生物統計學因素，根據WOAH 有關概率抽樣的基本原則和計算方法，計算動物或動物產品的監測樣本數量。同時基于上年度疫病監測情況對下一年度監測計劃進行動態調整。

4.5 動物進境后續監管方面

日本對經隔離檢疫合格的陸生動物，運往目的地后，由所在地（都、道、府、縣）的家畜保健衛生所進行監管，原則上進行3 個月的后續檢查[6]。

我國對進境動物檢疫合格放行后，交由目的地農業農村部門監管，海關不再進行跟蹤，也沒有與當地農業農村部門建立起常態化聯系機制。前期，海關總署下發了《關于進一步加強進境活動物檢疫監管工作的通知（署動植發〔2021〕7 號）》，要求動物要在放行后1 個月內提交目的地農業農村部門的落地檢疫證明，這在一定程度上能強化口岸動物檢疫部門與農業動物檢疫部門的合作。

5 日本進境動物監管制度對我國的借鑒

一是強化“正面清單”管理制度。相對日本做法，我國進境動物及動物產品檢疫準入采取的是以“負面清單”為主，與“正面清單”相結合的管理制度。如果境外發現重大動物疫病，海關總署會同農業農村部發布疫情禁令，禁止具有疫情傳播風險的動物和動物產品入境；對于沒有發布疫情禁令的國家產品的準入，實施“正面清單”管理制度。我國目前做法存在以下弊端：（1）根據全球重大疫情發生情況即時性發布禁令，存在因有些國家疫情不透明或疫情報告不及時，導致疫情信息疏漏，禁令公告發布不及時的問題。（2）對于與我國沒有貿易往來的國家，發布疫情禁令沒有實質意義，同時發布禁令可能在一定程度上影響兩國關系。建議圍繞“正面清單”發布禁令和解禁令，提升工作效率。

二是科學設定隔離檢疫期限。我國入境后小動物隔離期限統一規定為30 d，大中型種用動物則規定為45 d。不同種類的動物感染的疫病不同，不同疫病潛伏期也不同，過長的隔離檢疫時間雖然有利于最大程度降低疫病傳入風險，但存在資源、時間浪費等問題。建議在對貿易國的疫情和獸醫衛生體系評估的基礎上，依據不同來源國家和動物種類采取不同的隔離檢疫措施，科學設定隔離檢疫期限。

三是加強部門合作，共同做好進境動物檢疫監管。我國進境動物檢疫的分段式管理難免存在諸多漏洞。我國動物疫情復雜，進境動物在隔離檢疫結束后從口岸隔離場運往目的地，大多距離較遠，且我國活動物長途運輸專業化程度較低，其間的疫情防控風險不容忽視。海關對隔離放行后動物的生產性能及健康狀況等信息不了解，也不利于準入規劃和入境前后檢疫要求的制定。建議海關部門與農業農村部門進一步強化合作，制定切實可行的管理制度，做好入境動物的全程檢疫監管工作。