區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策制定的實(shí)踐與操作要點(diǎn)

一、產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容和變遷趨勢

1.產(chǎn)業(yè)政策的分類

按照產(chǎn)業(yè)政策的功能指向，產(chǎn)業(yè)政策分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策指政府主動(dòng)扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，以縮短產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)過程的政策，政策措施包括目錄指導(dǎo)、市場準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批與核準(zhǔn)、供地審批、貸款的行政核準(zhǔn)、淘汰落后產(chǎn)能等。這種以政策部門的判斷、選擇來代替市場機(jī)制，一定程度上限制市場自由競爭。

功能性產(chǎn)業(yè)政策指政府通過加強(qiáng)各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和人力資本投資，維護(hù)公平競爭，降低社會(huì)交易成本，創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境，使市場功能得到充分發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)政策。政策措施包括基礎(chǔ)性的設(shè)施建設(shè)、研究與開發(fā)投入、信息服務(wù)、人力資本投資等，更加強(qiáng)調(diào)市場功能的充分發(fā)揮。

2.產(chǎn)業(yè)政策工具

我國的產(chǎn)業(yè)政策工具主要包括以下五大方面，九個(gè)細(xì)分方面（見表1）。

3.產(chǎn)業(yè)政策變遷趨勢

“十四五”時(shí)期，我國的產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)從“跟進(jìn)模仿”向“創(chuàng)新精準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變、從傳統(tǒng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策向市場化、功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變的趨勢。

一是政策功能由產(chǎn)業(yè)扶持向維護(hù)競爭、激勵(lì)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。二是政策類型由選擇性產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)向功能性產(chǎn)業(yè)政策為主、選擇性產(chǎn)業(yè)政策為有益補(bǔ)充的政策組合轉(zhuǎn)變。三是政策手段由特惠式向普惠式轉(zhuǎn)變。在上述趨勢下，政策工具的使用也需要進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

第一，傳統(tǒng)的財(cái)政政策工具應(yīng)用空間愈發(fā)變窄。

財(cái)政政策工具主要包括財(cái)政資金支持和稅收政策兩種，其應(yīng)用范圍最廣、使用頻率最高。但是，隨著中央對稅收政策的管控日趨嚴(yán)格，稅收政策使用的可行性越來越低，不少地方政府因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策和稅收直接掛鉤而被“點(diǎn)名”，預(yù)計(jì)未來稅收政策將越來越少地出現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)中。同時(shí)，隨著全國統(tǒng)一大市場的提出，具有一定地方保護(hù)主義色彩的政府采購政策也受到較大限制。

第二，金融資本政策工具具有更大的發(fā)揮空間。

金融資本政策工具一方面可增加要素總量，另一方面可通過提高要素生產(chǎn)率促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最直接的體現(xiàn)在幫助企業(yè)快速成長和規(guī)模擴(kuò)張。近年來，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金幾乎成了地方政府產(chǎn)業(yè)培育的“標(biāo)配”，同時(shí)，針對不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，金融政策工具創(chuàng)新手段層出不窮：擔(dān)保基金、信貸風(fēng)險(xiǎn)資金、基金投資獎(jiǎng)勵(lì)、支持企業(yè)股改/上市/再融資等政策工具對區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

第三，土地政策由簡單粗暴轉(zhuǎn)向“精細(xì)化”創(chuàng)新。

圖1 廣州市南沙新區(qū)新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地供給模式

一個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展無外乎兩個(gè)方面：立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模和尋找新產(chǎn)業(yè)的增長點(diǎn)。我們主要從三個(gè)維度對產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)予以明確。

一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢維度。對該區(qū)域最具優(yōu)勢的細(xì)分行業(yè)（規(guī)模占比超過10%），逐一分析發(fā)展特點(diǎn)，明確政策支持重點(diǎn)（見表2示意）。

二是上級產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向維度。本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)站在更高的維度加以考慮，需要符合國家和上級產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。因此，需要對上位規(guī)劃和上級相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)研究，找準(zhǔn)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)的位置，并與上級產(chǎn)業(yè)體系相融合。

三是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新趨勢維度。以文化產(chǎn)業(yè)為例，文化與科技融合是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要趨勢，包括文化產(chǎn)業(yè)與信息技術(shù)、材料科學(xué)、生命科學(xué)等前沿技術(shù)的融合。但目前看，材料科學(xué)、生命科學(xué)等方面的應(yīng)用極為罕見，信息（數(shù)字）技術(shù)的運(yùn)用最為廣泛。

信息技術(shù)應(yīng)用于文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新時(shí)，除基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)層和通用技術(shù)以外，通常包括三個(gè)層次，即技術(shù)層、裝備工具和技術(shù)平臺(tái)層和應(yīng)用層。圍繞三個(gè)層面，結(jié)合區(qū)域自身稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級的方向（見圖2）。

綜合產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢、上級產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新趨勢三個(gè)維度，即可得到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)方向，也是產(chǎn)業(yè)政策的支持重點(diǎn)。

2.研究細(xì)分行業(yè)特點(diǎn)

不同行業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)特點(diǎn)不同，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)中的作用也不盡相同。在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，應(yīng)對產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析，并充分考慮其在區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，在重點(diǎn)環(huán)節(jié)發(fā)力，才能保證政策措施有的放矢，取得最大效果。

以影視行業(yè)為例，其產(chǎn)業(yè)鏈條包括：創(chuàng)作劇本—組建劇組—搭建場景—實(shí)施拍攝—后期制作環(huán)節(jié)。行業(yè)特點(diǎn)是投資大，監(jiān)管嚴(yán)格，風(fēng)險(xiǎn)極高，有較濃的圈子文化，大多以民營企業(yè)為主導(dǎo)。

基于上述特點(diǎn)，并結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，我們認(rèn)為，當(dāng)?shù)赜耙暜a(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)包括三個(gè)方面：一是通過影視產(chǎn)業(yè)傳播區(qū)域品牌；二是依托本地豐富的作家資源，打造劇本創(chuàng)作基地，形成劇本創(chuàng)作集聚；三是支持以CG特效制作為代表的影視科技企業(yè)發(fā)展。因此，我們提出的產(chǎn)業(yè)政策主要包括：

第一，支持劇本創(chuàng)作。

發(fā)揮本區(qū)域作家群體資源優(yōu)勢，鼓勵(lì)打造劇本創(chuàng)作基地。

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第二，支持本土化創(chuàng)作和拍攝。

鼓勵(lì)本土原創(chuàng)影視作品深刻反映本地傳統(tǒng)歷史文化及現(xiàn)實(shí)生活，傳播區(qū)域品牌。對本地題材創(chuàng)作、本地取景拍攝予以獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。

第三，支持影視作品獲獎(jiǎng)和在重要平臺(tái)上映。

影視作品獲獎(jiǎng)和在重要平臺(tái)播出，對于區(qū)域品牌傳播大有裨益，予以重點(diǎn)支持。

第四，支持CG特效制作環(huán)節(jié)發(fā)展。

影視特效制作環(huán)節(jié)代表著影視行業(yè)的數(shù)字化發(fā)展趨勢，對產(chǎn)業(yè)升級有較大的推動(dòng)作用，應(yīng)予以重點(diǎn)鼓勵(lì)。

3.聽取內(nèi)外部企業(yè)訴求

產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果，最終要體現(xiàn)在企業(yè)的發(fā)展上，只有企業(yè)需要并歡迎的政策才能稱之為好的產(chǎn)業(yè)政策。因此在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，需要做細(xì)致的調(diào)研訪談，傾聽企業(yè)的聲音。為保證產(chǎn)業(yè)存量的穩(wěn)定，需要聽取內(nèi)部企業(yè)的聲音；為了招商引資，也要聽取外部企業(yè)，特別是有意向入駐企業(yè)的聲音。通過聽取內(nèi)外部企業(yè)的訴求，可以對區(qū)域各項(xiàng)要素條件有客觀的評價(jià)，也可以找準(zhǔn)政策扶持的重點(diǎn)。

4.橫向?qū)Ρ确治?/p>

不同區(qū)域間的良性競爭是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿χ弧Ｒ虼耍谥贫óa(chǎn)業(yè)政策時(shí)，需要進(jìn)行兩方面的橫向?qū)Ρ确治觥Ｒ皇欠治鰳?biāo)桿區(qū)域同類產(chǎn)業(yè)政策，學(xué)習(xí)借鑒其政策制定思路、支持重點(diǎn)、支持方式、支持力度；二是分析有競爭關(guān)系區(qū)域的同類產(chǎn)業(yè)政策，避免處于競爭劣勢，政策落空。

5.資源和資金測算

在制定政策措施后，需要對政策措施所需要的資源、資金進(jìn)行測算，并根據(jù)測算結(jié)果對政策條款、力度、限制條件等進(jìn)行必要的調(diào)整，確保有充足的資源、資金可以兌付。

6.細(xì)化實(shí)施細(xì)則

最后，圍繞政策的落地實(shí)施，需要制定政策的實(shí)施細(xì)則，包括對各項(xiàng)政策條款的詳細(xì)解釋、兌付條件、兌付流程，讓政策受益人能夠一目了然，確保各項(xiàng)條款能夠落地。

三、對政策制定要點(diǎn)的思考

制定產(chǎn)業(yè)政策是一項(xiàng)非常專業(yè)的工作。產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向、措施，直接決定了區(qū)域產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展的方向和重點(diǎn)；產(chǎn)業(yè)政策的兌付效果，直接決定了地方政府的信譽(yù)，不能有絲毫的馬虎、敷衍。從過往的經(jīng)驗(yàn)看，制定產(chǎn)業(yè)政策需要關(guān)注如下要點(diǎn)：

1.產(chǎn)業(yè)政策需要有前瞻性

產(chǎn)業(yè)政策是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段。因此，制定產(chǎn)業(yè)政策，不能僅僅著眼于區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)有發(fā)展水平，要在系統(tǒng)分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，制定前瞻性引導(dǎo)措施，重點(diǎn)支持新產(chǎn)業(yè)、新模式、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，要引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，避免區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平停滯不前。

2.制定產(chǎn)業(yè)政策需要有產(chǎn)業(yè)生態(tài)化思維

產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，需要有好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。因此，在制定產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候，不能僅僅著眼于產(chǎn)業(yè)本身，也要關(guān)注相關(guān)生態(tài)要素的發(fā)展并給予必要的支持。比如：產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)、資本機(jī)構(gòu)的支持、行業(yè)協(xié)會(huì)的支持等。

3.制定產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向要清晰

不同區(qū)域的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件不盡相同，發(fā)展產(chǎn)業(yè)不可能面面俱到。因此，要通過制定產(chǎn)業(yè)政策傳遞清晰的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，鼓勵(lì)哪些細(xì)分產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)哪些產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、鼓勵(lì)哪些生態(tài)要素，讓有限的資源、資金發(fā)揮最大效用。

4.要注重政策的可落地性

產(chǎn)業(yè)政策最終需要政策執(zhí)行部門落地實(shí)施。因此，在制定產(chǎn)業(yè)政策和實(shí)施細(xì)則時(shí)，要嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、成體系。定義要清晰、標(biāo)準(zhǔn)要精準(zhǔn)、范圍要明確、流程要閉環(huán)，確保政策可以順利實(shí)施，不打折扣。