關于豆腐生產加工小作坊的監管現狀 及發展方向研究

◎ 柳泉偉

（金華市知識產權維權援助中心，浙江 金華 321000）

1 豆腐生產加工小作坊的現狀

豆腐生產加工廣泛存在于金華市的各個鎮鄉街道，是某些農民和外來務工人員養家糊口的重要途徑。豆腐及制品是人們在自家門口就能吃到的價廉物美的特色食品，是日常生活中常見的食品。經調查，金華市各鄉鎮至少存在兩家或以上的豆腐生產加工小作坊，城區每個菜場自產自銷豆腐及制品的攤位就有5家以上，全市豆腐生產加工小作坊總數至少在80家以上。

目前金華市豆腐生產加工小作坊的生產狀況不佳，從使用的原料大豆來看，鄉鎮的豆腐生產加工小作坊以本地種植的大豆為主，少量使用外省市購入的大豆。城區的豆腐生產加工小作坊主要使用外省市購入的大豆，而外省購入的大豆存在轉基因的風險。從從業人員看，豆腐生產加工點的從業人員數普遍在2～3人，以夫妻搭檔為主，從業人員以農村農民或外來務工人員居多，存在年齡大、文化程度低、衛生意識差、流動性大以及沒有健康體檢就上崗工作等現象[1]。

從生產環境來看，部分小作坊基本比較狹小，倉儲、廚房、加工和制成都在同一場所內。原料的儲存不規范，存在著原料隨意堆放，下腳料混堆，原料被污染；還有少部分小作坊的生產場所中存在蒼蠅亂飛、老鼠隨意出沒、污水橫流的情況；甚至少數小作坊周邊環境污染嚴重，如在周邊飼養家禽、家畜，或周邊污水環繞、垃圾遍地。從生產設備看，大部分小作坊使用自制的油桶蒸汽設備制漿，生產設施簡陋，存在一定的安全隱患。從生產加工過程看，部分小作坊主為省事、節約成本，在制作豆漿的過程中使用不衛生的水、池塘水；為提高產量超量使用消泡劑等食品添加劑，甚至使用醫用石膏作為凝固劑，導致制成品豆腐中重金屬超標，豆腐口感差。從市場銷售看，市場上出售的豆腐制品既有自產自銷的，也有從永康、浦江銷入的，還有預包裝的。在豐富本地市場的同時，也加大了食品安全風險和監管難度[2]。

2 豆腐生產加工小作坊監管存在的問題

（1）歷史原因造成監管問題長期存在。《中華人民共和國食品安全法》的實施之前，食品生產小作坊由原來衛生、質監等部門共同監管，但無相關法律，監管部門在監管中無法可依。基層部門對食品小作坊的監督管理心有余而力不足，致使食品小作坊長期處于管理不到位、無人監管的狀態。

（2）現行法律、規定使監管難執行。①目前浙江省按照《中華人民共和國食品安全法》的要求，出臺了《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》），《實施辦法》中明確食品小作坊由質監部門負責監督、許可管理，由省質監部門制定食品小作坊的許可管理辦法。省質監局于2012年5月制定了《浙江省食品生產加工小作坊生產許可管理辦法》（試行）（以下簡稱《許可辦法》）。《中華人民共和國食品安全法》《實施辦法》《許可辦法》中要求食品小作坊具有與產經營規模、條件相適應的符合食品安全要求的食品原料處理和食品生產、包裝、貯存等固定場所，其中對食品小作坊的生產環境只要求與其自身的生產經營規模、條件相適應。法律條文及辦法中并無如何確定“相適應”的評價指標，致使監管部門實行許可行為現場審查時缺乏具體的審查依據。為彌補這一情況，省質監局于2012年11月出臺了《部分食品生產加工小作坊生產許可審查通用要求》（以下簡稱《審查通用要求》）作為現場審查依據。然而該《審查通用要求》中的現場審核要求過高，對小作坊的生產加工場所要求與對生產企業的要求相同，且現場審核表中的17項審查條款必須全部通過。按照現有的豆腐生產加工小作坊的生產經營情況，受制于經濟條件，大部分小作坊在改造后也很難全部滿足審查要求，使絕大多數的小作坊無法獲得許可。②《實施辦法》的第三十二條規定食品生產加工小作坊應當設立生產銷售臺賬，且臺賬保持期限不得少于兩年。該條文與《中華人民共和國食品安全法》第三十七條對食品生產企業的要求相類似。食品生產企業生產規模大，銷售面廣。但生產企業的銷售類型為層級批發，企業制作銷售臺賬只需每個生產周期按要求記錄總經銷即可，數量少，周期相對較長。而豆腐生產加工小作坊的銷售對象以個人為主，每天售賣，相對數量多，周期頻繁。按照《實施辦法》的要求，小作坊主每賣一塊豆腐就要記錄一次銷售情況，該要求難以滿足。《實施辦法》第三十三條要求小作坊主對產品進行檢驗，但未明確按批次還是周期進行檢驗。第三十四條要求小作坊生產的食品應當附有標簽，豆腐生產加工小作坊在實際生產銷售中也無法滿足要求[3]。以上這些條文使豆腐生產加工小作坊在獲得許可的情況下，也無法在日常生產銷售過程中符合《實施辦法》的要求，從而時刻面臨監管部門的行政處罰，又根據現行的法律不獲得許可的違法成本比獲得許可后的違法成本小。這就導致小作坊主不愿申領許可證，《實施辦法》也得不到落實，背離了立法初衷，規范食品生產，保證食品安全的目的。

（3）監管人員少，任務重，是當前職能部門在食品生產小作坊監管工作過程中較突出的矛盾。因豆腐生產加工小作坊數量多，分布散亂，生產和售賣不在同一鄉鎮街道，導致豆腐加工小作坊流動性大，監管部門很難掌握確切數量，加上受人力物力因素限制，監管部門對這部分食品生產小作坊監管難度較大。

（4）管理要求高，有效監管手段少。近年來，食品安全監管要求越來越高，措施越來越多，制度越來越嚴，從監督抽查、日常巡查、生產報告、公開承諾、限制銷售和添加劑備案到全過程監管，表面上看監管部門可對生產全過程實施監管，實際上監管措施無法落到實處，浮于表面。這不但削弱了監管部門的執法威信，也降低了監管效率。

3 解決問題思路探討

金華市政府出臺了《金華市食品生產加工小作坊允許生產加工食品目錄》，把豆腐生產加工納入小作坊管理。對豆腐生產加工小作坊既然不能簡單地“一棍子打死”，“一棍子打死”會嚴重影響人們的生活和社會穩定，又要嚴格執行法律法規。對豆腐生產加工小作坊必須要既查治、又扶建，既要嚴格把關，又要有效盯防，讓其從“地下”走到“地上”，從不合法走向合法，讓小作坊真正規范起來。

3.1 加強政府協調，做到底數清、責任明加強政府協調，做到底數清、責任明

豆腐生產加工小作坊主要分布在城鄉接合部、農村、社區，在鎮鄉街道政府的眼皮底下生產加工，鎮鄉街道政府最了解情況。結合落實《我市食品安全責任網格建設項目實施方案》，充分發揮鎮鄉（街道）食品工作，查清底數、業主身份、原料、添加劑使用種類、日產量和銷售區域等情況。

（1）城區豆腐銷售主要集中在菜場和馬路市場。按照職責分工，工商、行政執法部門對各自監管區域內的豆腐經營點進行監管，查清負責人身份、銷售種類、進貨渠道等情況。

（2）健全各部門間無縫溝通協調機制。小作坊監管需要多方聯合，聯動協辦，才能事半功倍。由食安辦牽頭，定期召開聯席會，質監、工商、行政執法等相關部門建立信息通報制度，交換數據，實現部門聯動。①對新生豆腐生產加工小作坊，一律實行先許可，后生產。未獲得許可而生產的新生豆腐生產加工小作坊一律予以取締，防止“先天不足”的小作坊開辦。②對原有的豆腐生產加工小作坊。經營環境差，完全不符許可要求，無法整改的，堅決予以取締；對有整改條件，整改后可滿足許可條件的，予以一定寬限期，督促整改，條件符合后，準予許可及工商登記。③工商、行政執法加強菜場、馬路市場的管理，提高市場準入的門檻。對不能出示供貨者的許可證、不按規定標明生產日期、生產經營者等內容的，給予一定期限后還是不能改正的，予以取締。④工商部門加強豆腐生產加工用添加劑市場的監管。東陽本地豆腐生產加工以老豆腐、豆腐干為主，所使用食品添加劑種類固定，豆腐用食品添加劑的銷售點相對較少，易管理。工商管理部門督促食品添加劑經營單位做好進銷貨臺賬，建立進貨查驗記錄，從源頭上杜絕在豆腐生產加工中使用食品添加劑[4]。

3.2 落實政府責任，促進小作坊健康發展

《實施辦法》中明確政府應當鼓勵食品生產加工小作坊改進生產經營條件。政府有責任、有義務加強對豆腐生產加工小作坊的幫扶引導。

（1）加強幫扶指導，引導小作坊做大做強。豆腐生產加工小作坊規模普遍小，生產加工場地小，環境差。經營上以自產自銷為主，收入一般。再加上人員素質較低，因而其沒有足夠的動力和要求改善生產條件，需要加大對豆腐生產加工小作坊的幫扶力度。①政府設立專項資金，引導幫助豆腐生產加工小作坊積極整改。對有條件整改且愿意整改的小作坊，組織監管人員和技術人員，深入跟蹤整改進展，及時提出意見并幫助解決問題，加快整改進度和效率，降低小作坊整改成本。在獲得許可后給予一定金額的補助，需小作坊主對生產的豆腐自行檢驗或委托檢驗的，統一由政府出資進行檢驗。②政府可以規劃專門區域，實行集中建房、集中生產、集中排污、集中管理和集中檢測。對有整改意愿，但沒有整改條件的，引導其集中入住生產[5]。通過兼并和整合提升減少小作坊的數量，引導豆腐生產加工小作坊聯小做大、整合做強；對于有本地特色的豆腐干等豆腐制品，積極加大扶持口碑較好的小作坊，引導創立品牌，擴大社會影響力。③加強市場監管，對無證生產的豆腐不予上市銷售，擴大有證小作坊的市場占有率。通過成立行業協會、建立合作社等形式，引導豆腐生產加工小作坊主加強自律監督，積極促進傳統特色食品質量的提高，保證有證小作坊的持續發展。

（2）增強從業人員素質。①加大培訓考核力度，強化豆腐生產加工小作坊基本能力建設。通過培訓、考核、評價，逐步提高小作坊人員的基本素質，實現統一提高。②積極宣貫法律法規。通過宣傳法律法規、政策要求，提高小作坊負責人法律法規意識，規范合理使用添加劑。③加大宣傳力度。實施“紅黑榜”制度，對從業人員素質比較高、保持許可條件、產品質量長期合格的豆腐生產加工小作坊，要大力宣傳，樹好典型，引領生產和消費。

3.3 嚴格日常檢查，建立有效實時的小作坊監測網絡體系

（1）食品安全檢測監測是食品安全管理的重要手段，也是實施預警的主要信息來源。每年由質監局制定抽樣計劃，定期對小作坊生產的豆腐進行質量檢測，對檢測中發現存在質量問題的，進行執法抽樣，送法定技術機構進行檢驗。有違法行為的，移送公安機關查處；所有監測結果定期向社發布，充分發揮食品安全預警功能。

（2）建立結對聯系監管制度。按照《金華市基層食品安全責任網格化建設項目實施方案》確定的安全責任網和專兼職食品安全管理隊伍，建立與豆腐生產加工小作坊的結對聯系監管制度，將轄區內的豆腐生產加工小作坊列為結對聯系監管對象。通過日常檢查大豆原料、食品添加劑、所用水源和場所環境，確保小作坊生產豆腐的食品安全。發現違法生產加工的小作坊，應及時告知相關職能部門，消除監管盲區，擴大監督視野。相關職能部門則負責對鎮、村兩級機構巡查人員的業務技能培訓，并及時根據他們提供的線索實施突擊性查處，提高打擊的及時性、準確性和有 效性。

3.4 加強宣傳教育

豆腐生產加工小作坊業作為食品安全的第一責任人，對小作坊業主進行宣傳教育培訓，積極宣傳法律法規、技術要求、產品信息、生產操作、安全管理和打假保優等相關政策和知識，逐步引導企業樹立法律意識、責任意識、質量意識和安全意識，營造講道德、講質量及講誠信的經營氛圍。食品生產加工小作坊一直是食品安全監管的難點和亂點，食品生產加工小作坊監管的最終目的是保證食品安全。以往的集中專項整治只能解決部分問題，暫時改善食品安全狀況，豆腐小作坊的安全管理工作的落實能夠對其他食品生產加工小作坊的監管起到借鑒和示范作用。

4 結語

食品小作坊負責人是食品安全第一責任人，應遵守相關法律、法規和食品安全標準，保證生產的食品質量安全，接受社會監督，承擔社會責任。相關監管部門要做好食品生產加工小作坊長效治理工作，落實屬地監管責任，加強社會監督，促進食品小作坊生產經營活動規范自律，有效提升小作坊行業食品安全水平，保障人們的飲食安全。