浙江省耕地后備資源調查評價及開發利用建議

□浙江省國土整治中心 邱滋璐 徐之寒 潘瑞烽 宋鳳鳴

□浙江臻善科技股份有限公司 曹政偉

浙 江省自2015 年完成上一輪耕地后備資源調查評價工作以來，歷經七年的土地開發與整治，極大地保障了浙江省耕地占補平衡。在習近平生態文明思想指引下，隨著第三次全國國土調查工作的完成以及國土空間規劃用途管控的執行，全省耕地后備資源情況已發生較大變化，上一輪調查評價結果已不能全面、客觀地反映當前耕地后備資源的狀況，不能滿足當前自然資源管理工作的需要，需重新對當前耕地后備資源進行清查摸底。

為推進實施最嚴格的耕地保護制度和占補平衡政策，全面摸清浙江省耕地后備資源狀況，合理開發利用耕地后備資源，根據《自然資源部辦公廳關于開展全國耕地后備資源調查評價工作的通知》和《浙江省自然資源廳關于開展耕地后備資源調查和土地整治（墾造耕地）規劃編制工作的通知》，在全省各市、縣全域范圍內開展耕地后備資源調查評價工作。本次調查分為國家部署任務和省自行組織開展任務，其中國家部署任務的調查內容、方法、進度、成果要求等應嚴格按照《全國耕地后備資源調查評價技術方案》等文件和技術標志實施，浙江省自行組織開展的任務，根據補充制定的技術方案落實。文章結合上一輪耕地后備資源調查評價、近些年土地整治工作的相關工作經驗，以及對當前國家和本省技術方案的理解，對浙江省開展的新一輪耕地后備資源調查評價工作進行闡述，并研究其中部分。

一、調查評價對象和任務

（一）國家調查評價對象

依據第三次全國國土調查成果提取其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地。對不在國家下發底圖范圍內，因局部小氣候、灌溉條件等因素，地方確認宜作為耕地后備資源的其他草地、鹽堿地、沙地和裸土地，經省級統籌，可以進行補充調查評價。

（二）浙江省補充調查評價對象

除國家下發調查評價對象外，浙江省根據自身耕地后備資源特點，補充調查歷史未納入耕地管理（“二調”以來的非耕地）的廢棄園地、廢棄坑塘、廢棄設施農用地、沿海灘涂、內陸灘涂以及適合“旱地改水田”耕地提質改造的潛力資源。

（三）浙江省目標任務

以2020 年度國土變更調查成果為基礎，提取耕地后備資源調查評價對象，從生態、氣候、土壤、區位等方面，構建耕地后備資源分類評價指標體系，逐地塊開展調查評價，通過全面查清耕地后備資源數量、質量及分布情況，分析耕地后備資源的利用潛力、提出耕地后備資源的開發利用管理建議和措施，為深化國土空間規劃編制、細化“三區三線”劃定提供更有力的技術支撐。為下一步以國土空間規劃為引領，嚴格耕地用途管制，合理開發利用耕地后備資源，推進最嚴格的耕地保護制度和占補平衡政策，保障糧食生產和生態安全，促進全省鄉村振興和共同富裕發展打下牢固的基礎。

二、建立評價指標體系

國家評價指標體系：采用生態條件、地形坡度、≥10℃年積溫、年降水量和灌溉條件、土壤質地、土壤重金屬污染狀況、鹽漬化程度、土壤pH 值、土層厚度、耕作便利度等10 項指標進行評價。

浙江省評價指標體系：除全面接受國家評價指標體系所有指標外，增加了連片程度項指標，并將年降水量和灌溉條件項指標拆解為年降水量和灌溉條件兩項指標，其中灌溉條件項指標主要用于評判調查評價對象是否有建設灌溉設施的可能，以此構建了與浙江省實際情況相適應的耕地后備資源考核指標體系。見下表。

三、調查評價技術路線和方法

調查評價整體工作按照內業為主、外業為輔，定性與定量相結合的方式開展，采取主導因素“限制性因子”評價法，確定每一評價單元的適宜性。

本次調查評價數學基礎參照《第三次全國國土調查技術規程》（TD/T 1055—2019）。調查評價單元根據調查評價對象圖斑具體情況進行確定。通過內外業調查，將各項調查評價指標信息填注到調查評價對象圖斑屬性信息表中，如調查評價對象圖斑某一指標評價結果不同，原則上不拆分圖斑，以某一評價指標占對象圖斑的面積比例是否超過50%為判斷依據，保證與“三調”成果的地類圖斑范圍的完整性和一致性，形成調查評價單元，并對調查評價單元的圖斑進行編號。最小上圖面積按照“三調”技術標準，不滿足上圖要求的圖斑，根據實際情況，綜合到相鄰的調查評價單元中。

本次耕地后備資源調查評價工作是以第三次全國國土調查成果和2020年度國土變更調查的地類圖斑、坡度圖、行政區數據等成果為基礎，依據統一的調查評價技術標準，充分利用土壤普查、農業普查、國土空間規劃、土地整治規劃、生態環境保護規劃、地質災害防治專項規劃、海洋功能區專項規劃等成果，并結合最新遙感影像、圖件等輔助數據開展評價指標矢量化、內業分析及適宜性評價、并結合外業調查的實地情況修正評價結果，逐地塊摸清全省耕地后備資源的類型、數量、分布等情況，分析評價其開發潛力狀況，經逐級檢查、核實和匯總，建立省、市、縣三級耕地后備資源調查數據庫。

浙江省耕地后備資源——不宜耕評價指標表

四、浙江省限制性指標分析

根據本次浙江省耕地后備資源調查評價和當前整治開發實際情況看，12 個評價指標中具體起到限制作用的評價因子為10 個。其中影響浙江省耕地后備資源宜耕性的主要限制性因素為生態條件，因位于生態保護紅線、水源保護地、城鎮開發邊界、公益林、批而未用區、光伏板區、河道湖區、防洪區等土地整治立項條件不符或國土空間規劃限制區域，以及少量地質災害頻發區，上述區域為中央和省政府為生態保護劃定的重點生態功能區，不能列入耕地后備資源。其次，浙江省以山地丘陵為主的地形條件也決定了大部分地區土壤排水條件好、土層蓄水率低的特點，僅靠降雨無法保證農作物生長成熟的水量需求。根據相關工程建設技術要求，墾造耕地項目的單個田塊的長、寬及田坎高度都有嚴格的標準，實際開墾難度很大。再次，隨著全省鎮化程度不斷提高，山區村莊撤并力度加大，從事農業生產人口急劇減少，考慮到耕地后備資源墾造的管護和使用效率，對于部分位于高山遠山區域的耕地后備資源需配套進行基礎道路建設，交通區位存在明顯劣勢。由于上述三項評價指標的限制，被排除的調查評價圖斑面積已超過總面積的70%以上。除此之外，影響宜耕性的因素還有土壤條件限制，包括礫質土或更粗質地土壤類型、有效土壤層厚度不足、巖石裸露度高、土壤pH 值超標、土壤重金屬污染嚴重、土壤鹽漬化程度高等一系列問題都會導致土地不適合種植農作物。小面積區域可以通過移植客土土源和土地整治等手段改善土地條件以達到耕作要求，大面積區域土壤條件改造則會造成地方生態及水土保持等面臨一系列問題和困境。另外，因浙江省屬于亞熱帶季風氣候，降水豐富，≥10℃年積溫、年降水量這兩個指標均不作為限制因子。

五、耕地后備資源開發利用建議

（一）選擇合理開發利用模式

根據浙江省主體功能區規劃，全省劃分為五大農業功能分區，即浙東北平原都市型農業區、浙中盆地丘陵特色型農業區、浙西南浙西北綠色生態型農業區、浙東南沿海平原外向型農業區、海域島嶼藍色農業區。耕地后備資源的開發利用模式應結合以上五大農業功能分區開展，例如浙東北平原都市型農業區在耕地后備資源開發利用模式時，應有效利用水資源豐富，湖蕩水域眾多的特點，重點推廣“稻—蔬菜”“稻—綠肥”“稻—漁”“稻—蝦”等為主的農作物“間套輪”種植模式；浙中盆地丘陵特色型農業區的特色水果、茶葉、生豬等的生產在全省占有重要地位，選擇模式時，統籌兼顧考慮地形多樣，產業結構的復雜性的特點，發展“糧—菜—畜”“糧—牧—漁”“糧—漁—果”等立體養殖的“三位一體”農業發展模式；浙西南浙西北綠色生態型農業區山地居多，農業生產條件較差，農業發展相對落后，選擇模式時，充分發揮山地自然資源優勢，結合多種經濟特產作物在省內甚至國內的優勢地位，大力發展 “糧—果—茶”“糧—經（藥）”“糧—菇”等山區丘陵和高山臺地立體農業模式，促進山區經濟、社會和生態的協調發展；浙東南沿海平原外向型農業區光照充足，雨水充沛，土地類型多樣，是全省蔬菜、瓜果、糧食的重點產區，應合理有效配置農業生產要素，以發展高價值外向型農業為主要方向，大力發展 “糧—蔬菜”“糧—經（甘蔗）”“糧—果”等多位一體農業發展模式；海域島嶼藍色農業區海域遼闊，港灣眾多，島嶼、港灣相互交錯，應立足海洋資源優勢，實行開發與保護并重的發展模式，結合海島水資源短缺的狀況，大力發展節水型農業，調整農業種植結構，重點發展旱糧和高效節水型作物，積極推廣薄露灌溉、免耕直播、保護性耕作、噴滴灌、微蓄微灌等農業節水技術，提高農業用水利用效率，促進海島經濟持續發展。

（二）制定合理開發利用方案

耕地后備資源開發利用的具體方案則應根據區域地理條件和各類土地項目的特征合理規劃并結合全域土地綜合整治等土地整治工程制定合理開發方案，如在浙北和浙中平原地區及其他平坦地帶等耕地后備資源連片程度較高的地方，結合永久基本農田集中連片整治、高標準農田建設等系列工程，采取消埂擴池、土地平整、溝渠清淤等措施，對形狀不規則、地面不平整、渠系不暢通的耕地后備資源地塊進行格田化改造，有效提高農田平整度、耕地資源利用率，使之更適合大型智能化機械田間作業。在浙西南浙西北山地丘陵地區以及后備資源連片度不高的區域，結合農業“雙強”行動等項目的開展，因地制宜借助地勢修筑梯田，通過土地整理提升丘陵山區耕地后備資源的地力，改變耕地后備資源分布破碎化的問題，提高耕地后備資源開發利用效益。

（三）確定合理開發利用時序

除了根據不同地理條件分區對耕地后備資源加以開發利用外，建議針對不同類型耕地后備資源在開發利用難度和效益上存在明顯的差異，應遵循先易后難，優勢資源優先開發的原則，對應現有的開發利用條件全省可開墾耕地后備資源相應分為近、遠期兩個階段進行綜合開發利用。近期可開墾耕地后備資源主要分布兩個區域：一是浙東南等沿海地區的荒草地和灘涂以及杭嘉湖平原等平坦地區的廢棄園地和廢棄坑塘耕地后備資源，這些地區地勢較為平坦，開發利用的難度較小；二是浙中部金衢盆地的廢棄園地耕地后備資源，該區域自然條件較好，地形平坦，土層深厚，水資源豐富，基礎設施較齊全，當地進行廢棄園地開發利用的積極性也較高。遠期可開墾的耕地后備資源主要分布在浙西南浙西北丘陵山區，這些地區海拔較高、坡度較大，地塊零碎、土層較淺，水源條件較差，基礎設施條件差，成片開發利用的難度大，且這部分資源所在區域的經濟條件薄弱，能用于耕地后備資源開發利用的資金較少，只能在遠期規劃中落實。