農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展：作用機理、現實困境及路徑創新

■楊彩林 李雯雅 易宇揚

一、引言

新型農業經營主體發展中的突出問題是缺乏抵質押物帶來的資金短缺。我國于2014 年開始農村土地經營權抵押貸款的試點工作，并相繼出臺相關政策。2015年國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，賦予了承包土地經營權抵押融資的功能。2016年中國人民銀行印發《農村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》，確定在全國232個縣區試辦農地經營權抵押貸款業務。2018年修正的《農村土地承包法》給予了承包方以土地經營權向金融機構融資擔保的權利。2020 年《民法典》中修改了土地使用權禁止抵押的規定，掃清了其法律障礙。同時，2015年至2022 年的中央一號文件都提到農地經營權抵押貸款和新型農業經營主體發展的相關內容，足以體現國家對兩者發展的重視程度。在此背景下，本文利用農地經營權抵押貸款試點較有影響力的湖南省岳陽縣實地調研資料，對農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展的作用機制、現實困境及路徑創新進行了深入研究。本文的研究既契合國家對“三農”焦點問題的關注，同時對于有效緩解新型農業經營主體的資金瓶頸問題，促進新型農業經營主體發展和農業生產方式轉變，以及推動鄉村振興具有重要意義。

目前，單獨研究農地經營權抵押貸款或新型農業經營主體的成果較多。對農地經營權抵押貸款的研究主要集中在農地經營權抵押貸款意愿及其影響因素[1—5]、農地經營權抵押貸款模式[6—9]和農地經營權抵押貸款風險[10—15]等方面。對新型農業經營主體的研究主要集中在新型農業經營主體發展的必要性[16—18]和新型農業經營主體發展面臨的資金約束問題[19—21]。而將兩者結合起來，研究農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展的成果則極少。鑒于此，本文基于對湖南省岳陽縣的深度調研，創新性地研究農地經營權抵押貸款助推新型農業經營主體發展的作用機理、現實困境及路徑創新。這既是對已有成果的補充與突破，也是本文的貢獻所在。

二、農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展的作用機制

農地經營權抵押貸款是推進土地制度改革，全面促進鄉村振興的一項重要舉措，其推出的根本目的在于緩解農戶和新型農業經營主體融資難、融資貴的問題，并以此促進農戶新型農業經營主體的增產、增收以及農業生產效率的提高，進而推進農村經濟發展和鄉村振興。新型農業經營主體主要包括專業大戶、家庭農場、農民專業合作社與農業企業[22]，其發展對于轉變農業生產方式、調整農村產業結構及促進農業農村現代化意義重大。新型農業經營主體發展面臨的主要問題是資金約束。由于缺少合格的抵押物，其融資瓶頸一直難以突破，而農地經營權抵押貸款的實施，可以較好地解決新型農業經營主體融資難、融資貴的困境，從而增加農業生產投入，擴大經營規模，助推新型農業經營主體發展。具體作用機制分析如下：

（一）增加農業生產投入

對于新型農業經營主體而言，農地經營權抵押貸款屬于生產性借貸。根據理性人假設，為了追求生產效率的最優，隨著信貸可得性的提高，新型農業經營主體會將更多的信貸資金投入到農業生產中，以擴大經營規模，提高收入[23，24]。新型農業經營主體在獲得信貸資金后，能購買更多的農業生產資料，升級農業生產技術，擴大生產規模，同時也可改善其種、養結構，提高農業生產的規模化，推動農業生產從勞動密集型向技術密集型轉變，加快農業生產技術的轉型升級和農業生產效率的提高，實現新型農業經營主體的增產、增收。

（二）擴大農地流轉規模

借貸資金能夠通過增加生產資金來促進農戶的生產性消費，進而影響其土地流轉決策[25]。農地經營權抵押貸款緩解了新型農業經營主體的生產資金約束，促進了其生產性消費，因此也增加了新型農業經營主體的土地轉入意愿。一直以來，我國的農地細碎化、拋荒等問題嚴重影響了農業生產的規模效應，導致農業生產效率較低，農地經營權抵押貸款增加了新型農業經營主體的貸款可得性，為其擴大生產規模提供了資金，進而可提高其農地轉入的積極性。農地流轉規模的擴大，有利于整合細碎農地，減少荒地，推進適度規模經營，提升農業生產效率。同時，土地轉入規模的擴大又進一步提高了新型農業經營主體貸款的可得性，因此會形成“農地經營權抵押貸款——擴大土地流轉——擴大生產規模——再增加貸款”的良性循環，從而促進新型農業經營主體的發展。

（三）吸收農村閑置勞動力

新型農業經營主體在獲得貸款后，不僅能夠擴大農業生產規模，還能夠吸收農村閑置勞動力，實現收入的外延式增長，具有一定的社會經濟意義[26]。農地經營權抵押貸款在擴大新型農業經營主體的生產與種植規模的基礎上，也增加了經營主體對勞動力的需求。現階段，我國農村地區存在大量的閑置勞動力，而新型農業經營主體生產規模的擴大恰好可以較好地吸納這些閑置勞動力。一方面，新型農業經營主體對于勞動力的需求得到了滿足，促使其生產規模和收益進一步擴大；另一方面，也可提高農戶的就業和收入，從而有利于農村地區社會穩定，為新型農業經營主體的發展打造良好的環境。

農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展的作用機制見圖1。

圖1 農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展的作用機制

三、岳陽縣農地經營權抵押貸款及新型農業經營主體發展現狀

（一）岳陽縣農地經營權抵押貸款實踐

1.岳陽縣農地確權及流轉規模

農地確權是農地經營權流轉必不可少的前序工作。2015年，岳陽縣被確定為湖南省第一批農地確權頒證縣。2019 年5 月，岳陽縣的土地承包權新證確權全部完成。隨著流轉模式的不斷創新與服務的不斷完善，岳陽縣土地流轉面積實現逐年穩定增長。截至2020 年，岳陽縣土地流轉面積為42.22 萬畝，流轉筆數3420筆，交易金額21290萬元。岳陽縣土地流轉面積增長趨勢見圖2。

圖2 2010—2020年岳陽縣土地流轉面積（萬畝）

2.農地經營權抵押貸款試點情況

岳陽縣農地經營權抵押貸款試點分為三個階段，分別為起步階段（2014—2016 年）、快速發展階段（2017—2018 年）與回落階段（2019 年至今）。2015年和2016年，全縣農地抵押貸款戶數分別為21戶和15戶，貸款余額分別為2392萬元和1267萬元，規模較小。2018 年貸款余額增長至23278 萬元，貸款規模達到頂峰。2019年開始，由于多種原因及后來疫情的影響，貸款規模明顯下降。

3.岳陽縣農地經營權抵押貸款業務流程

（1）貸款申請。新型農業經營主體如果要申請農地經營權抵押貸款，需要先獲得承包土地的轉出方農戶的同意并在申請表上簽字，然后再向政府相關部門、土地經營權流轉中心和商業銀行提交相關材料，三方機構對材料進行審批并確定是否提供貸款。貸款申請流程如圖3所示。

圖3 岳陽縣農地經營權抵押貸款申請流程圖

（2）價值評估與貸款發放。在新型農業經營主體獲得農地經營權抵押貸款的批準后，商業銀行需要對其貸款抵押物——農地經營權的價值進行評估。如圖4 所示，農地經營權的價值評估由銀行與新型農業經營主體雙方參與協商。銀行在其中占主導地位，在農戶自評的基礎上，由銀行決定最后貸款的額度、期限與利率。同時，岳陽縣中小企業擔保公司與湖南省農業信用擔保公司岳陽辦事處為農地經營權抵押貸款進行反擔保，中華聯合保險與太平洋保險公司為農戶提供人身意外保險與地上作物保險。在農地經營權抵押貸款的抵押率和發放額度上，各商業銀行的計算方式有所不同，但主要以新型農業經營主體承包的土地經營權價值、剩余使用租金年限為依據。

圖4 岳陽縣農地經營權價值評估流程

（3）農地經營權處置。銀行對于農地經營權的處置分為兩種情況：第一種情況是新型農業經營主體按時歸還貸款，在貸款還清后，銀行歸還農地經營權，業務結束；第二種情況是新型農業經營主體無法按時歸還貸款，此時銀行將收回農地經營權，并將其進行處置，以此抵償貸款本息。

（二）岳陽縣新型農業經營主體發展現狀

得益于農業生產條件的改善及政策的支持，岳陽縣的新型農業經營主體在近幾年發展較快，農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展取得了較好的成效。截至2020年，岳陽縣已發展農民專業合作社951 家，覆蓋全縣水稻、生豬、家禽、水果、油茶、水產、蔬菜等產業，并逐步擴展到了農機、農資等農業服務業，種類齊全，效益良好。其中，創建國家級示范合作社15家，省級示范社7家，市級示范社5家，縣級示范社37家。在種養大戶和家庭農場的培育上，全縣累計錄入農業農村部家庭農場名錄管理系統的家庭農場和種養大戶達到5346家，其中由農業部門認定和在市場部門登記注冊的家庭農場有427家。在開展省、市示范家庭農場創建活動中，岳陽縣已創建省級示范家庭農場17家，市級示范家庭農場34家。除此之外，岳陽縣還大力發展農業龍頭企業，其中縣級農業龍頭企業24 家，省級農業龍頭企業9家，國家級農業龍頭企業1家，經營范圍覆蓋糧食、畜牧、蔬菜、水產、茶葉、社會服務等多個領域。

岳陽縣新型農業經營主體的發展也提高了生產要素的使用效率。截至2020年，家庭農場和種養大戶共帶動全縣土地流轉面積約17萬畝，家庭農場帶動勞動力就業人數達15680 人，其中家庭成員數11349人。這大大提高了土地和勞動力的投入和使用效率，推動了新型農業經營主體的進一步發展。

四、現實困境

盡管岳陽縣農地經營權抵押貸款在助力新型農業經營主體發展方面取得了一定成效，但從上述農地經營權抵押貸款發放規模萎縮的情況看，農地經營權抵押貸款的推進遇到了困境。2018年之前，岳陽縣農地經營權抵押貸款發展較快，總體上呈現逐年遞增的趨勢。截至2018年末，岳陽縣累計發放農地經營權抵押貸款804筆，金額31695.80萬元，位于湖南省前列。但從2019年開始，岳陽縣農地經營權抵押貸款規模卻呈現出大幅下降的趨勢，參與試點的金融機構也從9家減少到1家。這與全省乃至全國的趨勢類似。貸款規模的大幅萎縮，使得農地經營權抵押貸款試點偏離了預定的政策目標，新型農業經營主體發展依然面臨資金瓶頸。為回答農地經營權抵押貸款助推新型農業經營主體發展存在哪些困境，本文通過對岳陽縣人民銀行、農商行、新型農業經營主體等相關參與者進行深度調研，分析如下：

（一）貸款申請程序復雜，增加了貸款成本

貸款辦理流程是新型農業經營主體申請貸款時的首要關注點。現階段，貸款的辦理程序比較復雜。根據岳陽縣的調研，新型農業經營主體要取得貸款，首先要獲得農地轉出方農戶的同意。新型農業經營主體如要擴大生產規模，需要從其他農戶手中轉入土地。由于單個農戶流轉的土地較少，新型農業經營主體在土地流轉的過程中需要與很多農戶簽訂成百上千份的流轉合同，當其辦理農地經營權抵押貸款時，又必須要經過土地轉出方農戶的同意，而土地轉出方農戶由于對“三權分置”的內涵和農地經營權抵押貸款缺乏了解，普遍認為將農地經營權抵押給銀行后就失去了對土地的承包權，因此參與積極性較低，簽字環節困難重重。此外，新型農業經營主體還需要同政府部門、土地經營權流轉中心和銀行等機構進行協商。因此，農地經營權抵押貸款不僅耗費了新型農業經營主體的時間和精力，還增加了其額外的溝通成本。

（二）價值評估缺乏統一的評估機構與標準

土地經營權作為貸款的抵押標的物，其評估價值決定了貸款的額度。然而，試點中農地經營權價值評估仍然存在評估機構、評估方式、評估標準不統一的問題。由于缺少專業的第三方評估機構，岳陽縣采取銀行和新型農業經營主體協商的方式來評估農地經營權價值。但在實際操作中，銀行作為貸款人，擁有貸款額度、期限和利率的最終決定權，新型農業經營主體在評估過程中沒有實質性的協議權。同時，農地經營權價值的評估缺乏統一標準。這些都大大降低了新型農業經營主體參與農地經營權抵押貸款的積極性。

（三）貸款發放額度低、期限短

農地經營權抵押貸款普遍額度低、期限短，難以滿足大部分新型農業經營主體對生產資金的需求。現階段，岳陽縣的農地年租金較低，如果以此為依據計算貸款額度，新型農業經營主體只能獲得相當有限的貸款資金。同時，岳陽縣的土地承包期即將于2025 年結束。較低的農地租金與即將到期的土地承包期限導致新型農業經營主體獲得的農地經營權抵押貸款資金有限。因此，對貸款額度要求較高的經營主體通常不會選擇將農地經營權抵押貸款作為獲取資金的主要途徑，而是將其作為一種增信方式，這就偏離了農地經營權抵押貸款政策的試點初衷。

（四）農地經營權作為抵押物處置困難

農地經營權作為抵押物處置困難也是農地經營權抵押貸款中的一個棘手問題。當新型農業經營主體出現經營問題，無法按時償還貸款時，銀行需要將作為抵押品的農地經營權進行處置，但是處置農地經營權這種特殊的抵押品相當困難。首先，普遍缺乏農村土地產權交易市場，即使有產權交易市場，也存在流轉信息交流不通暢、信息不對稱問題，致使需求與供給方無法進行充分有效的溝通。其次，銀行在進行農地經營權處置時，通常是根據地方政府的政策自行處置，或是通過當地土地流轉中心的協助，對農地經營權進行轉讓和變現，沒有經過訴訟或仲裁，流轉的法律程序欠規范[27]。最后，考慮到民生和輿情，銀行一般無法對土地經營權進行強制執行和處置。

（五）政策支持減弱，配套機制不健全

由于政策支持減弱和相關配套機制不健全，商業銀行不愿放貸、不敢放貸，新型農業經營主體和農戶擔心生計問題，參與積極性也逐漸降低。在政策支持方面，以岳陽縣為例，從貸款試點開始至2018年，岳陽縣農地經營權抵押貸款堅持“以政府為主導，人民銀行政策扶持”的工作思路，農地經營權抵押貸以較低的利率優勢，吸引了較多的新型經營主體。但自2019 年開始，政府的扶持力度減弱，土地經營權抵押貸款的利率上升至與大多數貸款利率持平的水平，利率優勢減弱，新型農業經營主體的參與積極性也隨之下降。同時，農地經營權抵押貸款相應的配套機制不健全。對農戶和新型農業經營主體而言，由于相應的生存保障制度有待完善，一旦無法償還貸款，經營權被銀行處置，農戶將會失去最后的生活保障，新型農業經營主體的農業生產也會陷入困境，導致生計困難。對銀行等金融機構而言，由于農地經營權抵押貸款的風險補償比例低、補償門檻高、補償資金少，且農地經營權處置難度較大，因此當貸款難以收回時，銀行也將面臨較大的風險。

五、路徑創新

為解決上述困境，更好地助力新型農業經營主體的發展，本文就農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展路徑創新提出幾點建議。

（一）簡化貸款流程，降低貸款成本

農地經營權抵押貸款辦理的流程煩瑣，耗費了新型農業經營主體的大量精力和成本，因此相關部門和機構應適當簡化貸款辦理流程。首先，商業銀行作為貸款發放者，可以取消辦理貸款需要經過土地轉出方農戶簽字同意等規定，新型農業經營主體只需要攜帶土地流轉合同就可以向商業銀行辦理貸款，或將需征求土地轉出方農戶同意簽字的業務比例降低，節約時間成本。其次，當地土地流轉中心及相關部門可以將權力適當下放至各個鄉、鎮，在鄉、鎮設置土地流轉服務中心，并配備專業的工作人員，以提升農地經營權抵押貸款的辦理效率。此外，監管部門應為政策的制定作出相應指導，對商業銀行參與農地經營權抵押貸款工作的具體要求作出規定，以此促進農地經營權抵押貸款工作的有序開展。

（二）統一評估機構與標準，完善評估體系

首先，地方政府和金融機構應引入第三方專業評估機構，并主動培養和招聘相應的價值評估專業人才。其次，土地經營權價值評估標準應該與國家發布的土地價格等信息進行聯動，并結合當地農業發展特征，因地制宜地制定統一的農地經營權價值評估標準。此外，還應該制定評估管理、技術規范等業務準則，做好土地經營權價值評估的業務指導。一方面，統一評估機構與標準可以保證農地經營權價值評估的準確性和公允性，讓銀行在確定貸款額度和處置抵押物時有章可循，節約操作成本；另一方面，科學的農地經營權定價能夠為政府制定相關政策提供一定的參考和依據。

（三）貸款產品供給應與新型農業經營主體的貸款需求相匹配

應豐富貸款產品，使之與新型農業經營主體的貸款需求相匹配。首先，貸款產品供給要考慮新型農業經營主體經營規模的大小和經營種類的多樣性，因此，貸款供給方要設計多樣化的抵押貸款產品，以滿足經營主體的貸款需求。其次，考慮到新型農業經營主體的經營規模較普通農戶大，對生產資金的需求量也大，因此，可以在將農地租金作為農地經營權價值評估依據的基礎上，將農地經營權與地面農作物的經濟價值、農戶授信額度以及其他抵押物結合起來，作為農地經營權抵押貸款的綜合評估依據來確定貸款額度，以滿足新型農業經營主體的大額貸款需求。總之，將農地經營權抵押貸款的設計和新型農業經營主體擁有的生產要素相結合，使得貸款產品供給與新型農業經營主體的貸款需求匹配，能夠有效提高新型農業經營主體的貸款積極性，更加充分地發揮農地經營權抵押貸款的作用，助力新型農業經營主體發展。

（四）完善抵押物處置機制

完善抵押物處置機制是推進農地經營權抵押貸款發展，更好地服務新型農業經營主體的關鍵。首先，應建立地方性的農村土地產權流轉平臺，形成規范的土地產權交易市場。銀行和新型農業經營主體能夠通過土地產權交易市場進行土地流轉信息的登記、搜集和發布；土地交易市場能夠為土地流轉提供相應的專業指導及服務等；銀行也可以通過土地產權交易市場將農地經營權進行處置。其次，可以嘗試建立農村資產經營管理公司。當銀行在轉讓或強制拍賣農地經營權時，如果出現無人受讓的情況，可以將抵押的農地經營權委托給農村資產經營管理公司進行托管和處置。最后，在合同約定和法律允許的前提下，銀行可以通過法院對農地經營權進行公開拍賣或者向仲裁機構申請仲裁，以保障債權[28]。

（五）加大政策支持力度，健全配套機制

在農地經營權抵押貸款助力新型農業經營主體發展的過程中，政策支持和相應的配套機制必不可缺。首先，要加大政策支持力度，持續盤活農村土地資源，發揮貸款助力新型農業經營主體發展的作用。政府可以將農地經營權抵押貸款設定為政策性金融產品，給予相關參與主體一定的政策支持，同時利用政府補貼降低利率，并設定貸款上限額度。其次，完善配套機制。就農戶而言，應該健全失地保險制度，同時進一步完善農民就業、醫療、養老等社會保障體系，弱化土地的基本保障功能。就金融機構而言，要進一步化解貸款風險。一方面，政府可以設立風險補償基金。當銀行無法收回貸款時，可以向政府申請按一定比例獲得風險補償基金。另一方面，承貸銀行可以提取一部分風險準備金。當貸款無法收回時，上報有關部門審核認定后，從風險準備金中核銷。此外，政府還可以在拓寬政策性涉農保險的保險范圍的基礎上，給予商業涉農保險相應的財政和稅收補貼，以提高商業保險公司的參與積極性，實現“政策性保險+商業保險”的雙重托底[29]。■