“雙碳”目標下綠色投J政策實踐、問題及建議

石英華 劉 帥

（中國財政科學研究院，北京 100142）

內容提要：“雙碳”目標是我國經(jīng)濟綠色低碳發(fā)展的重要導向。本文通過回顧“十三五”時期以來代表性綠色投資政策，著重分析了綠色投資取得的顯著成效與現(xiàn)實困境，并針對性地提出政策建議。研究表明，我國財政投入持續(xù)發(fā)力，綠色財政政策乘數(shù)效應日益顯現(xiàn)，多項綠色投資政策協(xié)同推進，穩(wěn)步提高了清潔能源、綠色基礎設施覆蓋范圍，加速節(jié)能環(huán)保產業(yè)培育壯大，為經(jīng)濟穩(wěn)步增長注入綠色新動能。面對財政資金不足、綠色金融發(fā)展不充分以及綠色產業(yè)政策有效性偏低等多重問題，在需求收縮、供給沖擊、預期轉弱的三重壓力下，有必要進一步優(yōu)化綠色金融政策，持續(xù)完善綠色財稅政策，強化綠色治理能力，充分釋放綠色投資政策支持經(jīng)濟綠色復蘇的潛力，為我國經(jīng)濟高質量發(fā)展提供有力支撐。

一、引言與文獻述評

綠色發(fā)展已經(jīng)成為當今世界各國之間競爭合作的新向標。黨的十八大以來，我國深入貫徹落實新發(fā)展理念，陸續(xù)制定了一系列綠色財稅與金融政策組合，全面助力經(jīng)濟綠色轉型，取得了顯著的成效。進入新發(fā)展階段，我國不斷拓寬綠色發(fā)展新思路，鞏固提升綠色發(fā)展能力，積極調動市場主體積極性和整合社會資源，確保“雙碳”目標如期實現(xiàn)。但現(xiàn)階段經(jīng)濟綠色發(fā)展面臨著經(jīng)濟下行壓力增大、“逆全球化”與“雙端擠壓”等困境，也受制于經(jīng)濟發(fā)展階段、能源結構以及產業(yè)結構等多重內部因素，積極踐行“雙碳”戰(zhàn)略亟需有效綠色投資的大力引導。

理論與實踐均表明，綠色投資是撬動綠色生產要素，引領經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的重要契合點與有力杠桿。作為經(jīng)濟綠色轉型的重要支撐，綠色投資在集聚綠色生產要素、激發(fā)綠色創(chuàng)新能力、服務產業(yè)綠色升級中發(fā)揮著重要作用。但是，綠色投資能否充分發(fā)揮其應有的杠桿作用，需要仔細審視政策安排。尤其是在面對國內外復雜嚴峻形勢以及國內經(jīng)濟“三重”壓力下，協(xié)同推進經(jīng)濟社會綠色轉型與經(jīng)濟安全穩(wěn)定發(fā)展，激發(fā)綠色投資創(chuàng)造綠色經(jīng)濟增長點的潛能，亟待摸清綠色投資現(xiàn)狀與成效，審視綠色投資所面臨的風險與挑戰(zhàn)，并結合現(xiàn)階段發(fā)展需要，提出完善綠色投資政策建議，力求有效運用綠色投資政策，塑造產業(yè)綠色競爭新優(yōu)勢，培育綠色增長新勢能。

作為應對全球氣候變暖的有力抓手，綠色投資在凝聚社會力量、踐行綠色發(fā)展理念、推動可持續(xù)發(fā)展中具有重要作用。如何破除綠色投資發(fā)揮作用的制約因素，更好地發(fā)揮綠色投資的引導和放大效應，成為學界關注的熱點。尤其是在經(jīng)濟下行壓力加大、財政收入增速趨緩、財政收支矛盾更為尖銳的情形下，促進綠色投資提質增效更為重要。

現(xiàn)有文獻從綠色投資的影響因素、綜合效應及其作用機制等方面作了深入探討。在綠色投資的驅動因素方面，相關文獻重點討論了環(huán)境規(guī)制因素對綠色投資主體決策與行為的影響。研究表明，環(huán)境規(guī)制是企業(yè)綠色投資的關鍵動因，有助于企業(yè)增加綠色投資[1]，這種促進作用也存在區(qū)域、產業(yè)及強度異質性。[2]從規(guī)制工具類型來看，命令控制型、市場激勵型與公眾參與型環(huán)境規(guī)制均對企業(yè)綠色投資行為產生一定的正外部效應。相較而言，環(huán)境稅對企業(yè)綠色投資具有更強的正向效應。[3]此外，綠色投資效率高低還受到融資約束、績效考核以及經(jīng)濟增長目標等因素調節(jié)，影響環(huán)境規(guī)制對綠色投資積極作用的發(fā)揮。[4-5]從綠色投資綜合效應及其作用機制來看，綠色投資具有顯著的經(jīng)濟效應、生態(tài)效應及社會效應。其中，經(jīng)濟效應體現(xiàn)在綠色投資對不同要素的“篩選”與配置，引起能源結構、產業(yè)結構、技術結構以及消費結構的綠色化調整。作為各種生產要素的集合與載體，綠色投資主要通過作用于企業(yè)選址決策引導資源區(qū)域間重新配置。在環(huán)境規(guī)制趨嚴的形勢下，污染密集型企業(yè)采取壓減本地低端產能規(guī)模、推動區(qū)域間投資轉移等方式，多手段多渠道引導地區(qū)產業(yè)結構和就業(yè)結構綠色轉型。[6-7]由于區(qū)際間環(huán)境規(guī)制強度存在差異，企業(yè)重新選址的決策傾向于規(guī)制強度較低的外圍地區(qū)或交界地區(qū)而出現(xiàn)“灰邊效應”。[8]自上而下的中央環(huán)保督察和不斷加碼的環(huán)境績效考核，倒逼企業(yè)強化綠色創(chuàng)新技術變革，進而產生“擠出效應”和“綠色創(chuàng)新雙邊效應”。[9-10]由此，盡管存在邊界地區(qū)與監(jiān)管洼地，企業(yè)在環(huán)境垂直監(jiān)管下難以采取機會主義行為，退而選擇建立增加污染物治理和資源循環(huán)利用投資等長效機制進行污染治理。[11]已有文獻基于地區(qū)和企業(yè)面板數(shù)據(jù)，運用中介效應等計量經(jīng)濟學方法，衡量單一變量對綠色投資影響以及綠色投資產生的經(jīng)濟社會效應。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，相關學者已對綠色投資展開了深入探究，具有重大理論價值和現(xiàn)實意義。然而，對現(xiàn)階段我國綠色投資面臨的現(xiàn)實困境與風險的研究尚待深入。面對現(xiàn)階段宏觀經(jīng)濟下行壓力，如何完善機制設計，調動不同市場主體的積極性，充分發(fā)揮綠色投資在引領綠色復蘇中的關鍵作用，更需要深入探討。鑒于此，本文詳細梳理了“十三五”時期以來我國綠色投資的實踐與成效，總結了現(xiàn)階段綠色投資的現(xiàn)實困境與隱憂，進而提出進一步優(yōu)化綠色投資的政策建議。本文的貢獻主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，總結了我國綠色投資支持政策，從多個維度評估了我國綠色投資主要著力點及取得的成效。第二，結合當前我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實困境，分析影響綠色投資有效性發(fā)揮的不利因素，有助于進一步激發(fā)綠色投資在統(tǒng)籌實現(xiàn)經(jīng)濟增長與經(jīng)濟社會全面綠色轉型中的潛能。

二、“十三五”時期以來綠色投J政策實踐與成效

為協(xié)同推進環(huán)境質量根本性改善與經(jīng)濟綠色復蘇，“十三五”時期我國政府加大了對清潔能源、新能源汽車以及節(jié)能環(huán)保產業(yè)等綠色低碳領域的支持力度，引導社會資本投資，綠色經(jīng)濟新動能和可持續(xù)增長極逐步形成。

（一）綠色投資主要政策與實踐

1.財政投入持續(xù)發(fā)力，為經(jīng)濟穩(wěn)步增長培育綠色新動能

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設上升到前所未有的戰(zhàn)略高度。政府部門合理運用綠色財政政策工具，逐步加大綠色財政投入力度，發(fā)揮其“四兩撥千斤”的杠桿作用，為從生態(tài)保護修復到協(xié)同推進綠色發(fā)展注入動力，增加政策確定性。盡管受到疫情嚴重沖擊，經(jīng)濟下行壓力增大，但是綠色財政系統(tǒng)支持經(jīng)濟低碳轉型的政策預期不斷得以強化。2018年-2021年，全國一般公共預算支出中，節(jié)能環(huán)保支出分別為6353億元、7444億元、6317億元、5536億元，占一般公共預算支出的比重在2%-3%之間，持續(xù)支持污染防治、生態(tài)保護以及減排等項目，生態(tài)資源可供開發(fā)利用的潛力逐步提高。從統(tǒng)計口徑來看，節(jié)能環(huán)保支出并未包括用于設備設施與技術改造等領域支出。隨著基礎設施、清潔能源、工業(yè)節(jié)能設備以及綠色技術改造等領域穩(wěn)增長的投資持續(xù)擴大，經(jīng)濟態(tài)勢持續(xù)穩(wěn)定向好，我國政府綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟的財政支出規(guī)模也將進一步擴大，助力經(jīng)濟綠色增長新勢能培育。2021年2月，國務院出臺了《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》，明確通過健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產體系、流通體系與消費體系，加快基礎設施綠色升級，加速構建市場導向的綠色技術創(chuàng)新體系等措施，提出2025年產業(yè)結構、能源結構、運輸結構明顯優(yōu)化，基礎設施與生產生活方式綠色化水平顯著提高，致力于中長期綠色發(fā)展內生動力顯著提升。黨的十九屆六中全會《決議》及2022年政府工作報告也都著重強調，要使綠色成為普遍形態(tài)。中央經(jīng)濟工作會議提出，2022年要適度超前開展基礎設施投資，著力擴大有效投資，這也為綠色經(jīng)濟增長點的培育創(chuàng)造了豐富的應用場景和良好的政策預期?？紤]到綠色發(fā)展與經(jīng)濟復蘇之間的緊密聯(lián)系，作為固定資產投資的重要組成部分，綠色低碳設備設施、清潔能源及低碳技術等都將成為綠色投資政策的著眼點，成為經(jīng)濟穩(wěn)步增長的有力支撐。

2.綠色財政政策乘數(shù)效應顯現(xiàn)，帶動社會資本投入

在生產要素分配中，綠色財政政策支持力度不斷增加，帶動了綠色產業(yè)培育與綠色技術創(chuàng)新領域中社會資本的流入。近年來，支持綠色發(fā)展的財政政策內容不斷豐富，政策工具不斷完善，明確了持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質量、助力如期實現(xiàn)“碳達峰碳中和”等重要目標，創(chuàng)造了綠色產業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的市場預期，尤其是中央經(jīng)濟工作會議定調適度超前布局基礎設施投資、著力擴大有效投資，為社會資本進入固定資產投資領域創(chuàng)造了更大的空間。在操作層面，PPP模式加快促進社會資本流向綠色低碳領域，對緩解財政壓力、激活市場主體活力起到舉足輕重的作用。生態(tài)建設和環(huán)境保護PPP項目數(shù)不斷增加，投資規(guī)模持續(xù)擴大。截至2021年末，污染防治與綠色低碳項目累計5919個、投資額5.7萬億元，2021年新入庫污染防治與綠色低碳項目346個，投資額3135億元。

3.多項政策協(xié)同推進，綠色經(jīng)濟發(fā)展體系逐步建立

我國政府部門綜合運用綠色金融政策、綠色財稅政策、綠色產業(yè)政策以及綠色技術政策，強力支持經(jīng)濟社會全面綠色轉型。2016年，中國人民銀行牽頭制定的《關于構建綠色金融體系的指導意見》，明確設立國家綠色發(fā)展基金支持綠色金融發(fā)展，激勵社會資本投入到綠色產業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末我國綠色貸款余額超過15.9萬億元，同比增長15.9%，綠色債券余額1.1萬億元，分別居世界第一、第二位，為推動發(fā)展方式轉變、結構優(yōu)化和動力轉換提供了融資保障。財政部2016年出臺《關于促進綠色消費的指導意見的通知》、2019年出臺《從事污染防治的第三方企業(yè)所得稅政策問題的公告》等，運用稅收和財政獎補手段，支持建立綠色生產、綠色流通以及綠色消費體系，推動生產、流通與消費全過程綠色化，并輔之以法律手段明確綠色標準，增強生態(tài)標尺意識，強化綠色競爭力，構筑穩(wěn)定的綠色市場預期。國家發(fā)展改革部門則基于綠色低碳產業(yè)發(fā)展需要，制定綠色產業(yè)政策，明確綠色產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)指導目錄，分類指導、精準施策，規(guī)范重點支持產業(yè)門類，也指明了綠色技術投資方向。2021年4月，科技部組織制定《科技支撐碳達峰碳中和行動方案》，進一步明確加強現(xiàn)有綠色低碳技術的推廣應用，推動產業(yè)綠色轉型和新型低碳產業(yè)發(fā)展，大力推進低碳、零碳與負碳技術研發(fā)，為產業(yè)綠色轉型提供技術支撐。由此，綠色金融、綠色財稅、綠色產業(yè)以及綠色技術創(chuàng)新政策協(xié)調配合并形成政策合力，逐步構建起綠色發(fā)展政策體系，有力地支持了經(jīng)濟綠色轉型。

（二）綠色投資成效突出，有效增強經(jīng)濟高質量發(fā)展后勁

1.可再生能源產銷量不斷增加，經(jīng)濟綠色增長底色更亮

“十三五”時期，我國水電、風電、光伏、在建核電裝機規(guī)模等多項指標保持世界第一，供需兩端發(fā)力，促進能源經(jīng)濟綠色發(fā)展。從供給端來看，多元清潔的能源供應體系逐步建立。2021年，我國可再生能源新增裝機1.34億千瓦，占全國新增發(fā)電裝機的76.1%。其中，水電、風電、光伏發(fā)電、生物質發(fā)電新增裝機分別占全國新增裝機的13.3%、27%、31.1%和4.6%。截至2021年底，我國可再生能源發(fā)電裝機達到10.63億千瓦，占總發(fā)電裝機容量的44.8%，2021年，全國可再生能源發(fā)電量達2.48萬億千瓦時，占全社會用電量的29.8%。其中，水電、風電、光伏發(fā)電和生物質發(fā)電量分別占全社會用電量的16.1%、7.9%、3.9%和2%①數(shù)據(jù)來源于國家能源局。。從需求端來看，能源消費逐步實現(xiàn)綠色轉型。2021年能源消費總量中，煤炭消費量較2020年下降0.9個百分點，占比56.0%；天然氣、水電、核電、風電、太陽能發(fā)電等清潔能源消費量上升1.2個百分點，占比達25.5%。因此，可再生能源生產量與消費量持續(xù)增長，促進能源消費結構持續(xù)優(yōu)化，對加快推動經(jīng)濟綠色復蘇提供了綠色動力基礎。

2.綠色基礎設施加速更新，助力流通體系綠色創(chuàng)新

在交通基礎設施建設投資方面，高鐵和城市軌道交通設施具有典型性。截止到2022年7月，軌道交通、鐵路與高速公路PPP項目投資額分別為13272.42億元、3479.23億元、44981.74億元。從投資實績來看，高鐵、城市軌道及高速路網(wǎng)結構和交通條件不斷改善，搭建起綠色流通“骨架”。2020年，高鐵營業(yè)里程數(shù)長達37929公里，占鐵路營業(yè)里程比達25.92%，比2016年上升7.39個百分點；高鐵密度超過39.51公里/萬平方公里，高鐵客運量占鐵路客運量比重超過70%。城市軌道交通營運里程6736公里，新增營運線路長度974公里。2021年，在建軌道交通城市高達55個，軌道交通線路在建長度超6096.4公里。高鐵與城市軌道交通網(wǎng)絡的不斷完善，也間接地增強了綠色生產要素在區(qū)際與城鄉(xiāng)之間的可達性，圍繞高鐵和城市軌道交通站點和路網(wǎng)逐步形成了綠色生產和綠色消費的智慧產業(yè)園區(qū)，不僅擴大了綠色產業(yè)市場腹地，而且增強了綠色產業(yè)鏈供應鏈的完整性、韌性和水平。

在綠色流通工具方面，新能源汽車產業(yè)加快發(fā)展，產業(yè)規(guī)模不斷擴大，產品質量持續(xù)優(yōu)化，成為綠色投資的著眼點。截止到2022年6月，新能源汽車保有量達1001萬輛，占機動車保有量3.23%。截止到2022年7月，電動汽車充電樁保有量突破157.51萬個。2022年7月，新能源汽車月產量增長至59.29萬輛，當月同比增長達113.5%，新能源汽車生產能力大幅提升。在新舊工具交替上，2015年底以來我國淘汰老舊機動車超過1400萬輛。2020年，北京、山西、上海、湖南等地新增及更換的新能源公交車比重已達100%。據(jù)測算，交通運輸行業(yè)推廣應用新能源汽車每年可減少碳排放約5000萬噸。因此，綠色基礎設施和流通工具的推廣應用與加速改造創(chuàng)新，不僅為降低流通環(huán)節(jié)碳排放創(chuàng)造了良好的條件，也為綠色投資創(chuàng)造了更多的應用場景。

3.節(jié)能環(huán)保與資源利用產業(yè)實現(xiàn)量增質升，綠色技術創(chuàng)新能力持續(xù)提高

作為專利密集型產業(yè)重要組成部分，我國節(jié)能環(huán)保產業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，創(chuàng)新水平持續(xù)上升，2019年、2020年連續(xù)兩年環(huán)保產業(yè)專利密集型產業(yè)增加值占比超過2.3%，環(huán)保產業(yè)增加值由2019年2599億元增長到2020年2748億元，同比上漲7.2%。節(jié)能環(huán)保產業(yè)市場主體數(shù)量明顯增多。2018年節(jié)能環(huán)保產業(yè)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)11987家，占比18.1%，成為拉動經(jīng)濟增長和加速綠色技術創(chuàng)新的重要動力。

廢棄資源綜合利用業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，資源循環(huán)利用能力顯著增強。在固定資產投資方面，廢棄資源綜合利用業(yè)新建、改建和擴建固定資產投資同比穩(wěn)步增加。2022年7月，廢棄資源綜合利用業(yè)同比增長8.6%，出口交貨值達6億元。2018年以來，廢棄資源綜合利用業(yè)城鎮(zhèn)固定資產投資同比增長均值近20%，廢棄資源綜合利用業(yè)改建固定資產投資同比均值達20.71%。從市場主體數(shù)量與構成來看，從事該行業(yè)的市場主體數(shù)量不斷增加。2022年7月，該行業(yè)市場主體達2799個，中小私營企業(yè)市場主體占比超58%。從創(chuàng)新投入力度來看，2021年廢棄資源綜合利用業(yè)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費支出增加到38.4億元，R&D經(jīng)費投入強度0.65%，有力地促進廢棄資源綜合利用業(yè)進一步發(fā)展，資源循環(huán)利用率能力顯著提升。

表1 節(jié)能環(huán)保產業(yè)增加值規(guī)模與同比 單位：億元、%

三、綠色投J面臨的現(xiàn)實困境與挑戰(zhàn)

“十三五”時期以來，我國綠色投資力度明顯上升、效果日漸顯現(xiàn)，逐步搭建起綠色生產、流通與消費的綠色投資框架體系，正發(fā)展成為經(jīng)濟復蘇的綠色支撐。然而，推進經(jīng)濟社會全面綠色轉型，綠色投資政策仍面臨一些現(xiàn)實問題與挑戰(zhàn)，制約著政策效應的充分釋放。

（一）綠色低碳投資資金需求量大，單靠財政資金無法滿足綠色投資需求

我國是制造業(yè)大國，工業(yè)產值占比高，極易對生態(tài)環(huán)境產生負外部性。加之以煤炭為主的能源結構短期內難以改變，協(xié)同推動能耗強度和碳排放強度下降難度較大。在經(jīng)濟下行壓力增大、就業(yè)形勢嚴峻的背景下，仍要以工業(yè)制造業(yè)為載體，充分發(fā)揮其穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要作用。因此，生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是現(xiàn)階段乃至更長一段時間里統(tǒng)籌推進經(jīng)濟穩(wěn)步增長、“雙碳”愿景如期實現(xiàn)的必由之路。這無疑對生產、流通與消費多個環(huán)節(jié)提出全面系統(tǒng)的綠色低碳發(fā)展要求，亟需積極擴大綠色低碳有效投資規(guī)模，全力支持加快推進能源結構低碳化、產業(yè)結構綠色化、生產過程清潔化、綠色產業(yè)創(chuàng)新化。

系統(tǒng)推進生產、流通與消費全過程的清潔化與低碳化面臨著財政資金缺口大的現(xiàn)實困境。這不僅涉及能源系統(tǒng)綠色低碳化改造，更包括了產業(yè)結構、技術結構、基礎設施結構及消費結構的綠色低碳化更新。據(jù)清華大學、國家能源所等研究表明，2020年-2050年間推進“雙碳”目標實現(xiàn)，能源供應、工業(yè)、建筑以及交通總投資需求將達到170萬億元，能源基礎設施投資規(guī)模會達到100萬億元以上。但財政資金只能滿足10%-15%綠色投資需求，融資缺口達到60萬億元以上。此外，產業(yè)結構、設備設施等綠色化投資都對財政資金提出更大需求。這也從側面反映出當前綠色低碳投資社會資本參與度仍然不足。

（二）綠色金融產品供給仍顯不足，難以支撐綠色低碳融資需求

加強環(huán)境污染治理和生態(tài)保護修復，統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境高水平保護和產業(yè)高質量發(fā)展需要金融予以大力支持，尤其是在經(jīng)濟下行壓力加大的形勢下長期協(xié)同推動減污降碳，這對綠色金融需求更為強烈。從供給端來看，目前我國已初步建立起比較完善的綠色金融制度體系，在支持實體經(jīng)濟低碳發(fā)展中發(fā)揮了一定的積極作用。[12]但綠色金融產品種類仍然較少，各地區(qū)綠色金融發(fā)展水平普遍偏低[13]，難以有力支撐前沿創(chuàng)新技術投入與產業(yè)綠色改造，更無法滿足經(jīng)濟社會全面綠色轉型融資需求。在生態(tài)金融創(chuàng)新實踐方面，僅有少數(shù)地區(qū)嘗試進行機制創(chuàng)新探索，立足當?shù)刭Y源稟賦，以生態(tài)資源為依托，著手成立“兩山銀行”，創(chuàng)新推出“兩山貸”“生態(tài)貸”“GEP貸”等綠色金融產品。與此同時，在缺少系統(tǒng)的生態(tài)核算體系支撐的基礎上，金融產品創(chuàng)新與安全監(jiān)管難以高效協(xié)同推進，難以有效地開展生態(tài)信用評價、執(zhí)行綠色金融標準，提高信貸資源配置效率支持生態(tài)資源化存在困難。

（三）綠色產業(yè)政策有效性亟待提高，阻礙綠色低碳產業(yè)健康發(fā)展

改革開放以來，我國綠色產業(yè)政策經(jīng)歷了重發(fā)展輕環(huán)保階段、綠色產業(yè)政策萌芽階段以及綠色產業(yè)政策初步發(fā)展階段。[14]近年來，為促進綠色產業(yè)健康發(fā)展，我國出臺了系列扶持政策，集宏觀經(jīng)濟政策、區(qū)域發(fā)展政策以及行業(yè)扶持政策于一體的綠色產業(yè)政策體系的雛形逐步清晰[15]，加快了節(jié)能環(huán)保產業(yè)、新能源產業(yè)等新興產業(yè)發(fā)展步伐。盡管黨的十八大以來，我國將生態(tài)環(huán)境保護上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，但是部門之間協(xié)調性不夠、綠色產業(yè)政策的系統(tǒng)性不夠，綠色產業(yè)政策與環(huán)境政策之間甚至存在內在的沖突。在經(jīng)濟增長目標激勵與環(huán)境規(guī)制趨嚴背景下，地方政府行政官員任期內傾向于忽視綠色產業(yè)政策，實際執(zhí)行力度不足，尤其對綠色技術的資源投入和注意力分配不夠[16]，導致綠色產業(yè)政策選擇性執(zhí)行，綠色技術創(chuàng)新重視程度不足等問題凸顯，不利于綠色產業(yè)培育和競爭力穩(wěn)步提升。

（四）工業(yè)品價格持續(xù)維持高位，制約綠色投資項目落地實施

新冠疫情爆發(fā)以來，供需失衡、運價高企以及自然災害等多重因素導致能源類和工業(yè)類大宗商品價格持續(xù)維持高位，能源類與工業(yè)類大宗商品、芯片以及海運集裝箱柜供給嚴重不足等問題，嚴重威脅著我國產業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定運行。盡管我國發(fā)改部門綜合施策，采用向市場釋放戰(zhàn)略儲備、強化價格監(jiān)管等多重措施，一定程度上抑制了大宗商品價格上漲勢頭，緩解了“一箱難求”等棘手問題，但受全球市場與產業(yè)鏈供應鏈不安全不穩(wěn)定因素波及，“價高量缺”問題短期內難以有效解決。加之近期爆發(fā)的地緣政治危機，阻礙了天然氣與化工原料等工業(yè)產品進口，進一步推高了能源類、化學工業(yè)基礎材料價格。因此，多重因素綜合作用下的價格高企與供給短缺，限制了綠色投資政策潛力發(fā)揮，制約了綠色投資項目落地實施。

四、政策建議

（一）完善綠色財稅政策，提高支持綠色經(jīng)濟體系的能力

完善綠色財政制度、生態(tài)轉移支付制度，不斷完善綠色消費激勵機制[3]；收入端看，進一步完善環(huán)境保護稅、資源稅、完善促進綠色交通及綠色消費的稅收政策體系，促進產品全生命周期綠色發(fā)展。支出端看，通過優(yōu)化綠色財政支出結構，創(chuàng)新財政資金使用方式。發(fā)揮財政專項資金支持綠色氫能、太陽能、風能等可再生能源開發(fā)，強化節(jié)能環(huán)保產業(yè)培育、助力綠色工業(yè)園區(qū)建設，以及推進綠色產品價值實現(xiàn)；發(fā)揮綠色政府采購的引導作用，實施綠色消費補貼政策，加快形成綠色消費激勵機制，加速推動工業(yè)產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化。在地區(qū)層面，通過實施綠色財政獎補政策，支持有條件的地區(qū)率先實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，并通過財政轉移支付的方式支持落后地區(qū)壓實生態(tài)紅線、探索具有地方特色的生態(tài)轉型新模式。同時，加強對GEP核算基礎研究的支持，為探索生態(tài)產品價值實現(xiàn)提供技術支持。

（二）優(yōu)化綠色金融政策，以更為完善的綠色金融市場促進綠色產業(yè)投資

通過綠色金融業(yè)績評價、貼息獎補等政策，引導金融機構增加綠色資產配置、強化環(huán)境風險管理，提升金融業(yè)支持綠色低碳發(fā)展的能力。重點圍繞清潔能源、氣候變化、污染治理、生態(tài)修復以及節(jié)能減排，布局綠色金融標準體系。積極探索綠色金融產品創(chuàng)新，推動金融綠色轉型，不斷提高綠色金融結構上的靈活性；在生態(tài)補償方式多元化探索中，強化橫向生態(tài)補償方式，研究推廣綠色融資補償產品、綠色投資補償產品以及綠色保險補償，選擇性地吸收符合準入條件的社會資本參與被補償?shù)纳鷳B(tài)產業(yè)項目規(guī)劃、建設和運營；健全金融市場制度，補齊法律法規(guī)和監(jiān)管短板，促進碳中和債券市場平穩(wěn)健康發(fā)展，降低綠色項目融資成本，全面引導綠色低碳轉型；進一步加大對綠色科技創(chuàng)新和綠色制造技術的支持，增加高新技術制造業(yè)信貸投放。

（三）優(yōu)化綠色產業(yè)政策，全力提升綠色技術自主創(chuàng)新能力

加快將綠色低碳發(fā)展納入宏觀治理之中，加快完善綠色產業(yè)發(fā)展規(guī)劃；持續(xù)優(yōu)化綠色產業(yè)政策，加強綠色產業(yè)政策對社會資本綠色投資的引導作用，配套制定傳統(tǒng)產業(yè)支持政策的退出機制。制定綠色工業(yè)地圖和綠色技術標準，優(yōu)化綠色產業(yè)布局，重點打造國際綠色產業(yè)示范區(qū)。進一步推動新能源產業(yè)發(fā)展、重點工業(yè)行業(yè)節(jié)能、交通運輸行業(yè)綠色升級、綠色建筑推廣以及綠色基礎設施建設，加快構建零碳工業(yè)體系。充分發(fā)揮國有企業(yè)的先導作用及中小企業(yè)配套銜接作用，培育控制力和根植性強的綠色低碳產業(yè)鏈主企業(yè)。在綠色技術創(chuàng)新領域，對標國際標準，補齊清潔能源、新能源汽車、綠色節(jié)能建筑以及節(jié)能環(huán)保產業(yè)等領域前沿技術短板，加快提升工業(yè)節(jié)能減碳技術創(chuàng)新能力，助力綠色低碳產品自主設計和研發(fā)能力上臺階，打破我國綠色低碳產業(yè)在國際分工日益深化背景下的“低端鎖定”效應。

（四）加快推進政府治理能力提升，提高地方政府綠色低碳投資的主動性

不斷深化改革，提高政府宏觀治理能力，著重提升政府部門綠色發(fā)展政策的科學性、前瞻性、連續(xù)性，以及政策執(zhí)行的靈活性和有效性，形成有效的政策合力，統(tǒng)籌推動新舊產能置換，穩(wěn)步推進工業(yè)化綠色改造升級，避免“一刀切”式產能置換、防止運動式減碳[5]。鼓勵地方政府制定“雙碳”實現(xiàn)階段性目標，融合新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進工業(yè)綠色發(fā)展。完善地方政府績效考核機制，激勵政府部門穩(wěn)步推進產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化，從而使產業(yè)政策、財政政策、金融政策進一步落地，更加準確高效地服務于實體經(jīng)濟高質量發(fā)展，防止過度“去工業(yè)化”，確?！笆奈濉睍r期制造業(yè)比重基本穩(wěn)定、生產性服務業(yè)比重有所提高[4]。同時，注重發(fā)揮有效市場作用，完善碳交易、排污權交易、用能權交易、地役權交易市場，形成有效的市場約束機制，進一步完善跨流域生態(tài)補償機制，加快完善生態(tài)產品定價機制，以市場化手段促進生態(tài)產品價值實現(xiàn)。